CE-05001-23-31-000-2011-00565-01(PI)-2011

PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL - Conflicto de intereses. Interés directo e inmediato / CONFLICTO DE INTERESES - Asociado a cooperativa. Interés directo. Inexistencia / COOPERATIVA - Beneficiarios / CONFLICTO DE INTERESES - Inexistencia cuando asuntos afecten al concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general / EXENCION DE IMPUESTOS - Conflicto de intereses. Causal de pérdida de investidura de concejal. Improcedencia / REITERACION JURISPRUDENCIAL La controversia gira en torno a establecer si el demandado incurrió o no en la violación del régimen de conflicto de intereses al haber participado en los debates de los Proyectos de Acuerdo núms. 07 de 6 de mayo y 013 de 4 de agosto de 2008, a través de los cuales se pretendía derogar el artículo 56 del Acuerdo 049 de 2006, que exoneró del pago del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros a todo el sector cooperativo y solidario del Municipio de San Pedro de Los Milagros (Antioquia), entre los que se encuentra la empresa COLANTA, en la que además de ser trabajador es asociado el Concejal JUAN CARLOS PIEDRAHITA AVENDAÑO, cuya pérdida de investidura se depreca. Sobre el particular, cabe señalar que en relación con la materia bajo examen, la Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en un asunto similar. En efecto, en sentencia de 5 de febrero de 2009 (Expediente núm. 2008-00937, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), siendo el mismo demandante, se denegó la pérdida de investidura

solicitada por considerar que en la medida en que los beneficiarios de las Cooperativas no son sólo sus asociados, sino la comunidad en general, no podía afirmarse que el provecho que les reportaría a aquéllas el Acuerdo que las exonera del pago del impuesto de industria y comercio y tablero y avisos, implique un interés directo para el demandado, asociado a una de ellas, además de que en el proceso no aparecía demostrado que la Cooperativa COLANTA, de la cual era asociado trabajador el demandado, fuera la única beneficiaria del Acuerdo de exoneración de impuestos, máxime si de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, la exención venía operando desde hacía varios años.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, del 26 de febrero de 2009, Radicado 2008-00934, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón; y del 28 de mayo de 2009, Radicado 2008-00940, M.P. Rafael E.

Ostau De Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011) Radicación numero: 05001-23-31-000-2011-00565-01(PI)

Actor: CARLOS MARIO LOPERA PEREZ Demandado: JUAN CARLOS PIEDRAHITA AVENDAÑO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la

sentencia de 23 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual denegó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de San Pedro de Los Milagros (Antioquia), señor JUAN CARLOS

PIEDRAHITA AVENDAÑO.

I-. ANTECEDENTES.

I.1-. El ciudadano y abogado CARLOS MARIO LOPERA PEREZ, obrando en su propio nombre, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia tendiente a que, mediante sentencia, se dispusiera la Pérdida de Investidura de Concejal del Municipio de San Pedro de Los Milagros (Antioquia) señor JUAN CARLOS PIEDRAHITA AVENDAÑO, elegido para el período constitucional comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes hechos: 1º: Que el Concejo Municipal de San Pedro de Los Milagros (Antioquia) está conformado por trece Concejales, siendo uno de ellos el señor JUAN CARLOS PIEDRAHITA AVENDAÑO, quien fue elegido para el período constitucional 20082011. 2°: Agrega que en dicho Municipio tiene su sede la empresa COLANTA, Cooperativa esta que no paga impuestos de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, con fundamento en el Acuerdo Municipal núm. 049 de 2006. 3°: Sostiene que la mayoría de los Concejales de ese ente territorial son empleados y asociados de la citada empresa; y que los que no tienen vínculo

directo, lo tienen a través de su compañera (o) permanente o de sus parientes en los grados prohibidos por la Ley. 4°: Señala que el actual Alcalde, con miras a eliminar dicha exoneración, en el año 2008 presentó los Proyectos de Acuerdo núms. 07 de 6 de mayo y 013 de 4 de agosto de 2008, en cuyos debates el Concejal demandado participó, no obstante estar impedido dado que desde hace más de veinte años labora en la empresa COLANTA; que lo mismo ocurrió el 23 de diciembre de 2010, cuando votó de manera negativa sobre la realización de una consulta popular con el mismo fin. 5°: Estima que al no haberse declarado impedido, el demandado incurrió en causal de pérdida de investidura señalada en los artículos 40 y 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002, esto es, en conflicto de intereses, por el beneficio fiscal directo de que es objeto la empresa COLANTA en la cual labora; que lo anterior se enmarca dentro de lo dispuesto por los artículos 133 y 182 de la Constitución Política, en la medida en que el citado Concejal no actuó en representación del pueblo sino de intereses particulares; y que legal y moralmente no podía participar en la votación, por lo que ha debido poner en conocimiento de la Mesa Directiva de la mencionada Corporación tal situación, lo cual no hizo. Que, igualmente, el demandado con su conducta vulneró los artículos 70 de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000, que consagran el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura.

Para soportar su pretensión transcribe Jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia relacionada con el conflicto de intereses. También cita un fallo de la Procuraduría General de la Nación a través del cual se sancionó a un Concejal del Municipio del Carmen de Viboral por conducta similar. I.3-. El demandado, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, aduciendo al efecto, principalmente, que el vínculo laboral o contractual que puedan tener los miembros de la “Corporación Edilicia” o algunos de sus familiares con la empresa indicada, no genera ningún conflicto de intereses, toda vez que la reiterada Jurisprudencia del Consejo de Estado, así lo ha determinado, máxime si en su caso, como trabajador del área operativa de la empresa COLANTA, no toma decisiones al interior de ésta y el único beneficio que percibe es la contraprestación económica como lo es el salario. Indica que en un asunto similar al que ahora se examina, adelantado bajo el radicado núm. 2008-00937, la Sección Primera del Consejo de Estado mantuvo la investidura del Concejal Sergio de Jesús Londoño Martínez. Señala que el caso del Concejal del Carmen de Viboral es bien diferente al suyo, dado que mientras aquél fungía como Gerente (representante legal) de la Cooperativa de Transporte, él es un simple obrero de la empresa COLANTA, lo que le impide tener injerencia en la decisiones que el Consejo de Administración y la Gerencia tomen frente a cualquier actuación del Concejo Municipal, relativo a

proyectos de Acuerdo que afecten positiva o negativamente a aquélla y a todas las empresas que tengan asiento en la jurisdicción del Municipio de San Pedro de Los Milagros. Manifiesta que la exención tributaria en comento es de carácter general, impersonal y abstracta, dado que no está dirigida a favorecer a una empresa en particular, en este caso, COLANTA, y que en igualdad de condiciones todo aquel que cumpla con las exigencias previstas en el Acuerdo son objeto del beneficio tributario en contraprestación a la generación de empleo dentro de la localidad. Propuso las excepciones de inexistencia de la causal de pérdida de investidura y de buena fe en el cumplimiento de una función legal, por cuanto el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 dispuso que no existe conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al Concejal o Diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general y que, además, su conducta no encuadra dentro de los supuestos que trae la norma, porque el Acuerdo no le perjudica de ninguna manera, sino que beneficia a la comunidad. Transcribe apartes de algunas sentencias de esta Corporación, en las que al estudiar la causal de conflicto de intereses, consideró que la misma no se configuraba en casos como el que se examina, por no existir interés directo, sino, por el contrario, un beneficio a la comunidad.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA.

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en consideración a que sobre el tema ya se había pronunciado al estudiar la acción de pérdida de investidura de otro Concejal del citado Municipio, también empleado de COLANTA, por su

participación en los debates de los Proyectos de Acuerdo núms. 07 y 013 de 4 de agosto de 2008, por medio de los cuales se pretendía derogar el artículo 56 del Acuerdo 049 de 2006. Agregó que en dicha oportunidad se denegaron las súplicas de la demanda por dos razones fundamentales: por cuanto no puede hablarse de conflicto de intereses cuando el interés del Concejal se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general en igualdad de condiciones; y porque la citada disposición no afectó ni benefició específicamente a COLANTA, ni al Concejal ni a ningún familiar directamente, sino que la exención del impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros se concedió a las empresas que acreditaran las condiciones exigidas por la norma. Luego de citar Jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se resolvieron temas similares, el a quo adujo que no puede hablarse de un conflicto de intereses, toda vez que al demandado como empleado de COLANTA, en nada le afecta el pago o no del impuesto, ya que su situación como trabajador no se ve beneficiada, ni supone un interés o un provecho directo, cierto y actual, lo cual se deduce además de la finalidad de la disposición de generar empleo en el Municipio, que redunda en pro de toda la comunidad.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

El actor en el escrito contentivo del recurso, básicamente reitera los razonamientos expuestos en la demanda y hace suyos los argumentos alegados en los salvamentos de voto de los Magistrados que no estuvieron de acuerdo con

la decisión objeto de apelación.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura, en síntesis, por cuanto habiéndose acreditado que el demandado es empleado de la Cooperativa Lechera de Antioquia -COLANTAcon sede en San Pedro de Los Milagros y Concejal del mismo Municipio, al participar en los debates y decisión que pretendía derogar la exención tributaria contenida en el artículo 56, del Acuerdo 049 de 2006, en virtud de la cual se estableció una exoneración de impuestos para dicha Cooperativa, le asistía un interés directo, razón por la que debió declararse impedido para decidir y votar. Estima que al votar los proyectos de Acuerdo de manera negativa, el Concejal demandado estaba favoreciendo a la empresa COLANTA, como se desprende del certificado expedido por el Secretario de Hacienda del Municipio de San Pedro de Los Milagros, obrante en el expediente, en virtud del cual se establece que el costo fiscal de la exención tributaria, calculado del 2002 al 31 de julio de 2008 asciende a la suma de $10.527199.252,43. Anota que si bien es cierto que COLANTA no es la única empresa que se beneficia con la exención tributaria, no lo es menos que es la que mayor suma de dinero deja de aportar al Municipio, pues es de público conocimiento su elevada

capacidad de producción y distribución lechera no sólo a nivel local y regional, sino también nacional. Por último, aduce que se aparta de la posición de la Sección Primera del Consejo de Estado contenida en la sentencia de 26 de febrero de 2009, según la cual “el interés del Concejal se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general en igualdad de condiciones, pues es indudable que tales exenciones favorecen el crecimiento de las empresas existentes en el municipio y la creación de nuevas de las empresas y cuyo propósito fue el de crear empleo para sus residentes…”, por cuanto, a su juicio, se encuentran probados los supuestos de la norma del conflicto de intereses.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La controversia gira en torno a establecer si el demandado incurrió o no en la violación del régimen de conflicto de intereses al haber participado en los debates de los Proyectos de Acuerdo núms. 07 de 6 de mayo y 013 de 4 de agosto de 2008, a través de los cuales se pretendía derogar el artículo 56 del Acuerdo 049 de 2006, que exoneró del pago del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros a todo el sector cooperativo y solidario del Municipio de San Pedro de Los Milagros (Antioquia), entre los que se encuentra la empresa COLANTA, en la que además de ser trabajador es asociado el Concejal JUAN CARLOS PIEDRAHITA AVENDAÑO, cuya pérdida de investidura se depreca.

Sobre el particular, cabe señalar que en relación con la materia bajo examen, la Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en un asunto similar. En efecto, en

sentencia de 5 de febrero de 2009 (Expediente núm. 2008-00937, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), siendo el mismo demandante, se denegó la pérdida de investidura solicitada por considerar que en la medida en que los beneficiarios de las Cooperativas no son sólo sus asociados, sino la comunidad en general, no podía afirmarse que el provecho que les reportaría a aquéllas el Acuerdo que las exonera del pago del impuesto de industria y comercio y tablero y avisos, implique un interés directo para el demandado, asociado a una de ellas, además de que en el proceso no aparecía demostrado que la Cooperativa COLANTA, de la cual era asociado trabajador el demandado, fuera la única beneficiaria del Acuerdo de exoneración de impuestos, máxime si de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente, la exención venía operando desde hacía varios años. Así discurrió la Sala en la mencionada sentencia: “… La Sala Plena de esta Corporación, en numerosos pronunciamientos, ha tenido oportunidad de precisar el alcance de la causal en estudio, con ocasión de los procesos de pérdida de investidura de congresistas que con apoyo en la misma se han promovido, y cuyo conocimiento le fue atribuido en única instancia por la Carta Política (artículos 183, numeral 1, y 184) y la Ley 144 de 1994. De tales pronunciamientos se extrae que dicha causal solo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto del parlamentario, en este caso, del Concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus

funciones(Expediente núm. AC-1433, Actora: Claudia Lucía Florez Montoya, sentencia de 4 de agosto de 1994). De la misma manera, la Sala Plena ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que le asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no se da la causal alegada, pues en tal caso el servidor público estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio, lo que es anejo a la naturaleza de la labor desplegada (sentencias de 23 de agosto de 1998, expediente AC-1675, Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999, Radicación 1191). Cabe resaltar que este argumento fue recogido en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, a cuyo tenor: “ 1…. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”. Ahora bien, le corresponde a la Sala examinar si la situación del demandado encaja o no dentro del supuesto antes señalado, esto es, si su interés se confunde con el de la colectividad en general. En primer término, es preciso establecer qué función primordial cumplen las cooperativas. Al respecto, el artículo 6º de la Ley 454 de 1998, prevé: “CARACTERISTICAS DE LAS ORGANIZACIONES DE ECONOMIA SOLIDARIA. Son sujetos de la presente ley las personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son

simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento las siguientes características: 1.- Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario …”. (Negrilla fuera de texto). Estima la Sala que en la medida en que los beneficiarios de las Cooperativas no son solo sus asociados, sino la comunidad en general, no puede afirmarse que el beneficio que les reportaría a aquellas el Proyecto de Acuerdo que las exonera del pago del impuesto de industria y comercio y tablero y avisos, implique un interés directo para el demandado, asociado a una de ellas. Conforme lo ha advertido la jurisprudencia de esta Corporación, el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, al punto de que el efecto que pueda tener sobre las personas relacionadas en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, resulte inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión y que se produzca de forma especial, particular y concreta, respecto de las mismas, ya sea en su beneficio o en su perjuicio y que no obstante esa situación no se manifieste el impedimento en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en la de debate o en la de votación. Cabe resaltar, además, que en el proceso no aparece demostrado que

la Cooperativa COLANTA, de la cual es asociado trabajador el demandado, era la única beneficiaria del Acuerdo de exoneración de impuestos; amén de que valga la pena resaltar, según se desprende de los documentos obrantes en el expediente, la exención venía operando desde hacía más de 18 años. De tal manera que puede afirmarse que el asunto al que se contrae el Acuerdo en cuyo trámite intervino el demandado afecta al concejal en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general que son usuarios de la Cooperativa, o forman parte de sus asociados trabajadores. Resulta oportuno destacar que la Sala en sentencias de 31 de agosto de 2006 (Expediente 2006-00033, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; de 23 de noviembre de 2006, Expediente 2006-00035, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 30 de noviembre de 2006, Expediente 2006-00031, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón), hizo precisiones similares a las reseñadas en este proceso, dada la identidad de la causal en estudio y del punto de derecho discutido. Así pues, estima la Sala que no se configura la causal de pérdida de investidura alegada, razón por la cual debe confirmarse la sentencia apelada. …”. Dicha postura ha sido reiterada por esta Sección en las sentencias de 26 de febrero de 2009 (Expediente núm. 2008-00934, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) y 28 de mayo de 2009 (Expediente núm. 2008-00940,

Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), procesos dentro de los cuales el aquí demandante, con base en los mismos fundamentos fácticos y jurídicos, solicitó la pérdida de investidura de otros dos Concejales del Municipio de San Pedro de Los Milagros (Antioquia). Como quiera que se trata de un asunto similar, dada la identidad de la causal y el punto de derecho discutido, la Sala prohija en esta oportunidad las consideraciones indicadas en las referidas sentencias, pues, como quedó visto, de los documentos obrantes en el expediente, se extrae que el demandado funge como Concejal del Municipio de San Pedro de Los Milagros (Antioquia) -elegido para el período constitucional 2008-2011-, y es trabajador asociado de la Cooperativa Lechera de Antioquia -COLANTA-. En consecuencia, al no configurarse la causal de pérdida de investidura alegada, es procedente confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de octubre de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH G ARCÍA GONZÁLEZ

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con permiso