CE-05001-23-31-000-2011-00680-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil once (2011) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00680-01(AC)

Actor: DIOSELINA VEGA LOPEZ

Demandado: JUZGADO VEINTITRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLIN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 23 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la que se negó la presente acción de tutela.

I. ANTECEDENTES La señora DIOSELINA VEGA LOPEZ, por medio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad material, de acceso a la administración de justicia y a la “primacía de la realidad sobre las formas”.

Hechos Se advierten como hechos relevantes objeto de la demanda de tutela los siguientes: La actora promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la inaplicación del Decreto 1984 de 10 de octubre de 2004 y; en consecuencia, la nulidad parcial del

Decreto 2322 de 6 de diciembre de 2001 proferido por el Gobernador de Antioquia. En virtud de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, pidió que fuera reintegrada al cargo que venía desempeñando en el departamento o a uno de igual o de superior categoría. La demanda se presentó ante el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, que en fallo de 1º de julio de 2007, negó las pretensiones de la misma. Explica que contra la anterior decisión no interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que para ese momento el Tribunal Administrativo de Antioquia había emitido diferentes fallos sobre el tema, en los que consideraba que no existía causal de nulidad de los actos demandados, circunstancia que le generaba falta de confianza legítima frente a la decisión que se pudiera adoptar en segunda instancia, ya que no existía un precedente judicial sobre el tema. Manifiesta que posteriormente, el 30 de abril de 2010, la Sección Segunda del Consejo de Estado, emitió sentencia de unificación sobre el tema de supresión de cargos referida a una situación similar al suyo, providencia que constituye un precedente jurisprudencial obligatorio pues declara la nulidad de unos actos administrativos que la afectan. Agrega que la decisión que controvierte por esta vía incurre en vía de hecho por defecto fáctico al no valorar de manera debida los medios de convicción obrantes en el proceso. Pretensiones La actora solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados y; en consecuencia, se declare la nulidad de la sentencia de 1º de junio de 2007,

mediante la que se decidió la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Departamento de Antioquia. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, se ordenó la notificación de las partes. (fls 96 – 97) Oposición - La doctora Pilar Estrada González, Juez Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, se opone a las pretensiones de la acción de tutela ya que la misma es improcedente, habida cuenta de que la parte actora no agotó de manera oportuna los recursos que la ley otorga para controvertir la sentencia objeto de tutela. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, mediante providencia de 23 de mayo de 2011, negó la acción de tutela al advertir que en el presente caso se pretende impugnar una providencia judicial, la cual no fue controvertida mediante los recursos ordinarios que estaban a disposición de la actora, como fue el recuro de apelación. Impugnación La parte accionante inconforme con la decisión de primera instancia la impugnó e insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos

constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable[1]. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en

las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad[3]. Lo anterior, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. [3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara

Quintero. contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia jurisdiccional disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones

del juez de cierre[4]. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” [5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, [4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. [5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159

de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos

alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia [6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. En el presente caso la parte actora solicita que el juez de tutela declare la nulidad de la sentencia de 1º de junio de 2007, mediante la que se decidió en primera instancia la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Departamento de Antioquia, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. Sin embargo, la protección invocada pudo lograrla mediante el recurso de apelación que procedía contra la citada sentencia. A través de dicho recurso la parte actora pudo controvertir la providencia origen de la presente acción; pero dejó pasar esa oportunidad procesal, por lo que su incuria no puede trasladarse a la autoridad judicial accionada por vía de tutela, pues ésta no es un medio para reestablecer plazos vencidos o para corregir estrategias procesales que a la postre resultan inadecuadas. Además, para la Sala, no es de recibo el argumento de la actora para no interponer el recurso de apelación. En efecto, dice la actora que no lo hizo por cuanto no existía un precedente judicial a su favor, circunstancia que no puede

alegarse como excusa para no acceder a la administración de justicia, ya que si ello se aceptase, las partes podrían esperar indefinidamente a que se adopte la línea jurisprudencial determinada orientada a favor de sus intereses. Existió entonces un mecanismo eficaz de defensa judicial, que hace improcedente la acción de tutela (art. 86 C.P. y 6 del Decreto 2591 de 1991) pues la misma no puede utilizarse para suplantar la competencia del juez ordinario. En consecuencia, esta Corporación confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la cual se negó la acción de tutela instaurada por la señora DIOSELINA VEGA LOPEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia de 23 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, objeto de impugnación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ