CE-05001-23-31-000-2011-01120-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01120-01(AC)

Actor: NOHEMY PASSOS COGOLLO Demandado: JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO DE MEDELLIN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 15 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, que negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES La señora Nohemy Passos Cogollo, por medio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, al considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como relevantes los siguientes: La señora Nohemy Passos Cogollo, por medio de apoderado, presentó demanda contra Cajanal, con el fin de que se revisara la liquidación de la pensión gracia, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año anterior a la fecha de adquisición de la calidad de pensionada.

La acción en mención la conoció el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que en sentencia de 13 de febrero de 2009 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Decisión que no fue apelada. La parte demandante solicitó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta. Mediante auto de 6 de mayo de 2011 el Juzgado negó la solicitud. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, que el Juzgado negó por improcedente mediante auto de 17 de mayo de 2011. Aduce la parte actora que la negación del recurso de apelación constituye una violación de acceso a la administración de justicia, a través de la vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que el juzgado impidió que su superior se pronunciara. Petición La parte actora pretende la protección del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia de 17 de mayo de 2011 proferida por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que no concedió el recurso de apelación contra el auto de 6 de mayo de 2011 y, en su lugar, se conceda el recurso en mención y se remita el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, a efectos de surtir el grado jurisdiccional de consulta frente a la sentencia de 13 de febrero de 2009. Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de esta acción por el Tribunal Administrativo de Antioquia se ordenó notificar a las partes (Fl. 33). Oposición  La doctora Liliana Patricia Navarro Giraldo, Juez 27 Administrativo de Medellín,

solicitó que se declarara improcedente la presente acción, al advertir que en los casos en que el juez de primera instancia no concede el recurso de apelación, debe interponerse la queja, recurso que no utilizó la parte actora, es decir, que no ejercitó los medios de defensa ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. Agregó que ese Despacho no vulneró ningún derecho constitucional de la actora, por el contrario, durante todo el trámite siempre se le garantizó el derecho al debido proceso, a la defensa, de publicidad y contradicción. Advirtió que en ningún momento se adoptó una decisión por fuera de los cánones y procedimientos que para el asunto contempla el ordenamiento jurídico colombiano. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, mediante sentencia de 15 de julio de 2011 negó el amparo solicitado, en los siguientes términos: El apoderado de la actora a pesar de que tuvo la oportunidad de interponer el recurso de queja contra el auto que negó el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 377 del Código de Procedimiento Civil, no lo hizo, es decir, que no agotó los recursos en la vía judicial. Además, la parte actora también tuvo la oportunidad de interponer el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, al no hacerlo permitió que la misma quedara en firme. De otra parte, el auto que negó la consulta no es apelable ni puede convertirse en un instrumento para subsanar los errores u omisiones en que incurra el

apoderado, si su intención era la que se revisara la sentencia del juzgado, debía apelar oportunamente y no someterse al aparato judicial al desgaste que genera esta acción, por lo que compulsó copias al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. Impugnación La parte actora inconforme con la anterior decisión, la impugnó y agregó que no se trata de subsanar ningún error.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la

administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de

junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de

tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en la Jurisdicción Disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre4. 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP

doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. 6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. La parte actora pretende la protección del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia de 17 de mayo de 2011 proferida

por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que no concedió el recurso de apelación contra el auto de 6 de mayo de 2011 y, en su lugar, se conceda el recurso en mención y se remita el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, a efectos de surtir el grado jurisdiccional de consulta frente a la sentencia de 13 de febrero de 2009. Advierte la Sala que la presente acción no supera el estudio de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial, toda vez que la parte actora no agotó los medios ordinarios que tuvo a su alcance para su defensa. En efecto, revisadas las pruebas que obran en el expediente se advierte que la señora Nohemy Passos Cogollo instauró, por medio de apoderado, acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra Cajanal, ahora en Liquidación. La anterior acción la conoció el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que en sentencia de 13 de febrero de 2009 negó las súplicas de la demanda; sin embargo, esta decisión no fue apelada. Posteriormente, la parte demandante solicitó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta. Mediante auto de 6 de mayo de 2011 el Juzgado negó la solicitud. Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, que el Juzgado negó por improcedente mediante auto de 17 de mayo de 2011; decisión contra la cual procedía el recurso de queja de conformidad con el artículo 377 del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, advierte la Sala que la acción de tutela no puede ser un

mecanismo para subsanar la inactividad de las partes en los procesos judiciales, pues esto desconoce el carácter subsidiario de este mecanismo. Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia de 15 de julio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, que negó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la providencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ