CE-05001-23-31-000-2011-01244-01(1810-13)-2014

CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO – Definición / CONTENIDO DE LA CONVENCION COLECTIVA – Requisitos para que produzca efectos De acuerdo con la definición establecida en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo, la Convención Colectiva de Trabajo es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que jurisprudencial y doctrinariamente se le haya dado a la Convención Colectiva un contenido esencialmente normativo. El contenido de la convención colectiva de Trabajo es delimitado por el artículo 468 del C.S.T, cuando determina que: “Además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales del trabajo, en la convención colectiva se indicará la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares en donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo o duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”, mientras que el artículo 469 ibídem, establece una serie de formalidades para que la convención colectiva sea fuente de derecho, como son la de celebrarse “por escrito” y la de depositar el texto de la convención en el Ministerio del Trabajo “a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma”, teniendo en cuenta que “sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto”.

FUENTE FORMAL: CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTICULO 467 /

CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTICULO 468

REGIMEN PRESTACIONAL DE EMPLEADO PUBLICOS – Competencia / PENSION DE JUBILACION – Convalidación / CONVALIDACION – Situaciones jurídicas consolidadas En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables a la demandada, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional de la señora Elsy Comas de Pérez se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Convención Colectiva de Trabajo de 1976 desde el 3 de diciembre de 1994 en vista de que ingresó a prestar sus servicios el 3 de diciembre de 1974, aunque se le reconoció su pensión en mayo de 1997, según indica la propia resolución FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01244-01(1810-13)

Actor: UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO Demandado: ELSY COMAS DE PÉREZ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 19 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La Universidad del Atlántico, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, acude ante esta jurisdicción con el fin de lograr la nulidad de la Resolución No. 000973 del 20 de mayo de 1997, proferida por el Rector de la Universidad del Atlántico y el Gerente de la Caja de Previsión Social de la Universidad del Atlántico, que reconoció una pensión vitalicia de jubilación a favor de la señora Elsy Comas de Pérez en contra de la Constitución y la Ley. A título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a la señora Elsy Comas de Pérez, el reintegro a favor del ente universitario de todas las sumas pagadas ilegalmente como consecuencia del acto administrativo que le reconoció la pensión vitalicia de jubilación a partir del 1º de mayo de 1997 hasta cuando suspenda el acto administrativo o en su defecto quede ejecutoriada la providencia que decrete la reliquidación de la misma; así mismo, se condene en costas y gastos procesales en los términos de los artículos 176 y 178 del Código Contencioso Administrativo. Expuso como hechos de la demanda que la señora Elsy Comas de Pérez nació el

17 de enero de 1945 y al momento de pensionarse tenía 52 años de edad, laboró al servicio de la Universidad del Atlántico desde el 3 de diciembre de 1974 hasta el 30 de abril de 1997 para un total de 22 años, 4 meses y 27 días, siendo el cargo y las funciones desempeñadas por un empleado público de acuerdo con lo establecido en el artículo 122 del Decreto 80 de 1980. Indicó que a la demandada, le fue reconocida una pensión por un valor equivalente al 100% del salario promedio del último año, con inclusión de factores convencionales extralegales, con base en la Convención Colectiva de 5 de abril de 1976, artículo 9º, literal c), disposición que está en contravía de los preceptos legales y constitucionales que regían para la época. Adujo que por ser la demandada servidora pública era beneficiaria del régimen de transición, por lo que le asistía el derecho a ser pensionada con base en la Ley 33 de 1985 en concordancia con la Ley 62 del mismo año. Manifestó que la demandada no cotizó a la Caja de Previsión por ninguno de los factores convencionales que se le reconocieron para constituir su base de liquidación pensional. Citó como normas violadas los artículos 76, numerales 9 y 10, 87 de la Constitución Política de 1986; el preámbulo y los artículos 1, 4, 13, 55, 123, 125 y 150 de la Constitución de Política de 1991; Ley 6ª de 1945; Leyes 33 y 62 de 1985, artículo 1º; Ley 100 de 1993, artículo 36, en concordancia con el Decreto

813 de 1994; Decreto 80 de 1980, artículos 50, 97 y 122; Decreto 1222 de 1986, artículos 233 y 304; Decreto 3135 de 1968 y artículos 3º , 4º, 414, 416 y 467 del Código Sustantivo de Trabajo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 19 de octubre de 2012, denegó las súplicas de la demanda (fls. 310 a 315 vto). Manifestó que la Constitución de 1991 le asignó al Congreso por medio de la ley marco los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por instituirlo así el artículo 150, numeral 9, literales e) y f) y concluyó que para efectos de expedición de los regímenes salariales y prestacionales se presenta una competencia compartida entre el Congreso y el Gobierno, en los términos cualitativos contemplados en la disposición citada. Señaló que el artículo 146 de la ley 100 de 1993, purgó la ilegalidad de las situaciones jurídicas individuales que en materia de pensión de jubilación habían sido determinadas por actos jurídicos emanados de autoridades territoriales, o como en el caso concreto, por convenciones colectivas de trabajo, en las cuales también interviene la aquiescencia de la autoridad administrativa en un acto bilateral de voluntades en el que concurre la del organismo estatal. Que en ese orden, las situaciones jurídicas consistentes en el goce de derechos

pensionales extralegales, vale decir adquiridos sin justo título, cuyos beneficiarios son empleados de la Universidad del Atlántico, si se consolidaron o adquirieron hasta el 30 de junio de 1995, quedaron avaladas por voluntad del legislador. Que al aplicar dichos postulados al caso sub lite, se encuentra que el derecho pensional de la señora Elsy Comas de Pérez quedó consolidado el 3 de diciembre de 1994, por lo que fuerza concluir que la Resolución No. 000973 del 20 de mayo de 1997, por la cual se reconoció la pensión de jubilación, aunque fue expedida por fuera de los parámetros legales en los que debió fundarse, quedó jurídicamente convalidada por virtud del artículo 146 ibídem. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado especial de la Universidad apeló la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria (fls. 317-332). Manifestó que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 no fue creado para cobijar situaciones nacidas en contra del mandato legal y constitucional y sólo se aplica a las personas que han cumplido los requisitos previstos por las normas municipales y departamentales al 23 de diciembre de 1993, fecha en que entró en vigencia. El reconocimiento de una pensión a personas que cumplen los requisitos previstos en normas departamentales o municipales con posterioridad a dicha fecha no sólo viola el texto legal sino la cosa juzgada constitucional. Agregó que la demandada era empleada pública y por lo tanto no estaba facultada para beneficiarse de una pensión de jubilación con base en Convenciones

Colectivas, ya que los empleados públicos no pueden ser sujetos de acuerdos convencionales ni tener beneficios extralegales. Señaló que en consecuencia, la situación pensional de la demandada debe regirse de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985 y no con base en la Convención Colectiva de 1976. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala analizar la legalidad de la Resolución No. 000973 del 20 de mayo de 1997 (fls. 23-24), con el fin de determinar si la señora Elsy Comas de Pérez tiene derecho a la pensión mensual de jubilación reconocida por la parte demandante, de conformidad con las normas extralegales establecidas por la Universidad del Atlántico, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del orden distrital. A fin de dilucidar el problema jurídico se analizarán los siguientes aspectos: i) Régimen Pensional establecido en la Convención Colectiva celebrada entre la Universidad del Atlántico y el Sindicato de Trabajadores de dicho ente, SINTRAUA, en 1976; ii) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial y iii) caso concreto. i) Régimen Pensional establecido en la Convención Colectiva de 1976 celebrada entre la Universidad del Atlántico y el Sindicato de Trabajadores de la Universidad del Atlántico – SINTRAUA De conformidad con el acto administrativo objeto de censura, a la demandada le fue reconocida una pensión mensual vitalicia de jubilación con fundamento en el

artículo 9°, literal c), de la Convención Colectiva mencionada, cuyo texto es el siguiente: “…ARTICULO 9°. La Universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas: (…) c) Con veinte (20) años de servicio o más, cualquiera que sea la causa de la terminación del contrato y a cualquier edad. (…) d) El monto de la pensión mensual de jubilación será equivalente al cinco por ciento (5%) del mayor salario mensual de su categoría por cada año de servicio sin el tope máximo legal. (…)” De acuerdo con la definición establecida en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo, la Convención Colectiva de Trabajo es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que jurisprudencial y doctrinariamente se le haya dado a la Convención Colectiva un contenido esencialmente normativo. El contenido de la convención colectiva de Trabajo es delimitado por el artículo 468 del C.S.T, cuando determina que: “Además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales del trabajo, en la convención colectiva se indicará la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares en donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo o duración y las causas y modalidades de su prórroga, su

desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”, mientras que el artículo 469 ibídem, establece una serie de formalidades para que la convención colectiva sea fuente de derecho, como son la de celebrarse “por escrito” y la de depositar el texto de la convención en el Ministerio del Trabajo “a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma”, teniendo en cuenta que “sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto”. El legislador, al exigir que se presente por escrito y se surta el “necesario” depósito de la convención, la está revistiendo de las formalidades propias de un acto solemne, en el sentido de que si no se cumplen las mismas, el acto jurídico laboral (convención colectiva) carece de efecto alguno en lo que se refiere a terceros y a las mismas partes. Finalmente, el artículo 416 es claro en expresar, sin excepción alguna, que los sindicatos de empleados públicos “no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”. ii) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial. La Jurisprudencia de esta Corporación en sentencia del 17 de abril de 20081 se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos: “…La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 – numeral 9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120 – numeral 21 facultaba al Presidente de la

República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 – 1 Sección Segunda Subsección “A” Rad. No. Interno: 2309-2006.- M.P. Dr. Jaime Moreno García Sentencia de 7 de mayo de 2008. numeral 19 – lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí gobiernan para éstas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En

la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 – numeral 19 – literal e) del Ordenamiento Superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las

Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997: (…) En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Díaz, expresó: (…) "…Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo

58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (“Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la

garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993)...” De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. iii) Caso concreto Al cotejar la Resolución No. 000973 del 20 de mayo de 1997 con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que, como concluyó el a quo, no persiste la ilegalidad invocada por la Universidad demandante, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional; por ende, el acto administrativo que reconoció el derecho pensional con fundamento en disposiciones de la Universidad, fue legalizado por esta normativa, en los términos citados con antelación. Vale la pena señalar, que aun cuando los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el nominador la edad y el monto de la pensión a través de Convenciones Colectivas de Trabajo, pues tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación.

En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables a la demandada, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional de la señora Elsy Comas de Pérez se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Convención Colectiva de Trabajo de 1976 desde el 3 de diciembre de 1994 en vista de que ingresó a prestar sus servicios el 3 de diciembre de 1974, aunque se le reconoció su pensión en mayo de 1997, según indica la propia resolución (fls. 23-24). Ahora, debe advertirse que al legalizar las pensiones atípicamente reconocidas, no aclaró el legislador que algunos de los aspectos que involucran dichas pensiones quedaran al margen de los ordenamientos generales que eventualmente les resultaren aplicables, por el contrario, la convalidación se dio en integridad, sin exclusión alguna respecto de los diferentes elementos de la pensión regulados también por las normas extralegales en comento, tales como la edad, el tiempo de servicios, el monto y los factores base de liquidación pensional, razón por la cual le asiste a la señora Elsy Comas de Pérez la garantía del respeto a sus derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, motivo suficiente para desestimar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por

el ente universitario y confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el diecinueve (19) de octubre de dos mil doce (2012), dentro del proceso promovido por la Universidad del Atlántico contra la señora Elsy Comas de Pérez. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Actor: Universidad del Atlántico

Interno: 1810-13