CE-05001-23-31-000-2012-00107-01(AC)-2012

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Procede el amparo por mora en proceso para resolución de adjudicación del terreno baldío por el INCODER La Sala encuentra que el plazo al que ha sido sometida la solicitud del actor desborda el elemento de razonabilidad, pues si bien es cierto el asunto constituye una actuación por parte del Incoder que conlleva trámites, si se quiere, engorrosos, que implican el desplazamiento de funcionarios para efectuar inspecciones oculares, la intervención de peritos expertos en topografía para delimitar zonas de adjudicación y las notificaciones a personas incluso indeterminadas, sin contar además, con el análisis de variada y copiosa documentación, no puede conllevar el indeterminado paso del tiempo, o por lo menos, la falta de certeza del administrado de que las actuaciones se están llevando a cabo, y de que en un plazo perentorio y cierto su situación será definida… Ahora, como la ley aplicable no consagra un término dispuesto por la ley para la resolución del caso, y a pesar de que se entrevé de las afirmaciones de la entidad que podría existir uno en los manuales de funciones, al cual no se alude expresamente, la Sala ordenará a la entidad que haga un inventario de los procesos de igual naturaleza al del actor, que estén en el mismo estado…, así, una vez se delimite el procedimiento a seguir, deberá crearse un sistema de turnos que implique la resolución de las solicitudes (de igual naturaleza y en el mismo estado) en orden de llegada, de manera que de forma ordenada sean evacuadas y de que el administrado tenga la certeza de que su turno se materializará en un plazo perentorio, que deberá ser informado por la entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 - DECRETO 2664 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil doce (2012) Radicado número: 05001-23-31-000-2012-00107-01(AC)

Actor: ADOLFO LEON ESPINAL CASTRILLON

Accionado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia de 6 de febrero de 2012, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que denegó la acción de tutela.

1. ANTECEDENTES El señor Adolfo León Espinal Castrillón, por conducto de apoderado, interpone acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, el acceso a la propiedad y el debido proceso que estima vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Instituto

Nacional de Desarrollo Rural - INCODER - Regional Antioquia. Expone como hechos de la demanda de tutela que elevó ante el ente accionado solicitud de titulación de un predio baldío ubicado en el Municipio de Barbosa (Antioquia), el 9 de mayo de 2007, aceptada el 30 de abril de 2009, momento en el cual se ordenaron las notificaciones pertinentes y la realización de la inspección ocular de que trata el Decreto 2664 de 1994 y la Ley 160 del mismo año.

Afirma que se han realizado las actuaciones exigidas por la ley aplicable, hasta las notificaciones, sin embargo, aquellas que prosiguen no han sido adelantadas a pesar de sus solicitudes al respecto, que han sido respondidas indicándole que el trámite sería reiniciado por orden de Bogotá. Argumenta que es una persona de campo que deriva su sustento del producido de su predio y se está viendo gravemente afectado con las dilaciones de la entidad accionada para resolver su solicitud. Pretende que se ordene al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y al Instituto Nacional de Desarrollo Rural - INCODER resolver de fondo su solicitud de titulación de predio baldío.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 6 de febrero de 2012, denegó el amparo solicitado. Determinó que para resolverse de fondo la petición del actor (adjudicación de un predio baldío) es menester el agotamiento de un procedimiento previo, que actualmente se está realizando, aunque no de manera expedita por cuenta de las muchas solicitudes de la misma naturaleza que cursan en la Cartera Ministerial, con lo cual se entiende que no se han vulnerado los derechos fundamentales del actor y en conclusión, no se amerita la intervención del juez de tutela.

En cuanto a la vulneración del derecho al mínimo vital, concluyó que no se presentan elementos probatorios que acrediten tal situación, y de cualquier manera, el petente afirma que actualmente está explotando el bien objeto de solicitud de adjudicación. Finalmente, adujo que no se demuestra una circunstancia excepcional que amerite un trato desigual, frente a aquellas personas que actualmente solicitan la adjudicación de predios baldíos, y que

están también en lista de espera.

3. LA IMPUGNACION La parte actora impugna la decisión de primera instancia. Increpa que se desconoce que el trámite será reiniciado sin motivo procesal alguno por la entidad accionada, hecho que genera una grave vulneración de su derecho al debido proceso, pues contrario a impulsar el trámite existente, se imponen trabas para llegar a la decisión de fondo.

Arguye que no se decretaron las pruebas solicitadas en primera instancia, y que su mínimo vital está afectado en la medida en que si bien explota económicamente el bien, requiere la titulación para acceder a créditos y alcanzar una producción que le permita una vida digna. Llama la atención el hecho de que el a quo determine que a pesar de que el trámite se está llevando a cabo con lentitud, de cualquier manera se está realizando, cuando este fue iniciado desde el año 2007, y sólo en el 2009 se reportó una actuación, desde la cual no ha habido impulso alguno. Agrega que de los términos procesales del Decreto 2667 de 1994, el trámite está estimado para que dure tres meses, y el suyo lleva ya cuatro años. Que es un campesino que no tiene formación académica y vive retirado de la ciudad, por lo que no está en capacidad de afrontar las dilaciones injustificadas del INCODER. Finalmente, solicita que se ordene a las entidades demandadas resolver de fondo la solicitud de adjudicación de predio baldío por él elevada. Para resolver, se

4. CONSIDERA 4.1. Problema jurídico Se trata de determinar la vulneración de los derechos invocados por el actor al

mínimo vital, el acceso a la propiedad y el debido proceso, que estima vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, al no dar trámite expedito a su solicitud radicada en el año 2007, de adjudicación de un predio baldío que ocupa y explota económicamente en la actualidad. 4.2. Procedencia de la acción de tutela La Carta Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública. Por su parte, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, prevé que este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se presente como instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse. 4.3. El caso concreto Conforme al escrito de impugnación, la vulneración de los derechos invocados se vislumbra ante la mora en el impulso del trámite de adjudicación de un bien baldío solicitada por el actor, e incluso ante la posibilidad de que este sea reiniciado por orden de la oficina de Incoder en Bogotá. Según el Incoder, el trámite ha tardado dada la multitud de solicitudes en igual sentido que actualmente cursan en la territorial de Antioquia, aproximadamente 2000, que hacen imposible su

evacuación inmediata. El trámite previsto en el Decreto 2664 de 1994 (Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación) está contenido en el Capítulo V de aquella normativa. Conforme al mismo, a grandes rasgos, es necesario presentar la solicitud de adjudicación ante el Incora, acompañada de los documentos que indica la norma (artículos 11 y 12). Prosigue el estudio de la solicitud (artículo 13) y de ser procedente, su aceptación por parte del Incora (artículo 14), la identificación predial de los terrenos baldíos objeto de solicitud, y publicidad de la misma (artículos 15 y 16). Posteriormente, se programará una audiencia de inspección ocular (artículos 17, 18 y 19) que puede ser aclarada (artículo 20) y contra ella puede presentarse oposición (artículo 21, 22 y 23). Finalmente, previa revisión de la procedencia de la adjudicación (artículo 24), si no se hubiere presentado oposición o esta fuere extemporánea o hubiere sido resuelta desfavorablemente, y habiéndose satisfecho los requisitos contemplados en las leyes vigentes y en ese Decreto, el Incora procederá a expedir la resolución de adjudicación del terreno baldío correspondiente, mediante providencia que conforme a la ley agraria constituye título traslaticio del dominio y prueba de la propiedad, la que será notificada en forma personal al Agente del Ministerio Público Agrario, al peticionario y al opositor, si lo hubiere, en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del

Código Contencioso Administrativo (artículo 25). La norma que consagra el procedimiento aludido, nada indica frente al término que deberá durar la actuación administrativa completa, pues se limita a imponer plazos para notificaciones y otros procedimientos. No obstante, a pesar de no existir un término perentorio para decidir la adjudicación de un terreno baldío, es claro que su duración no puede prolongarse indefinidamente. Conforme lo informa el petente, radicó su solicitud ante el Incoder - Territorial Antioquia el 9 de mayo de 2007, y según el informe de la entidad accionada, quien allega impresión del registro del procedimiento llevado a cabo frente al trámite del actor, la solicitud fue aceptada el 30 de abril de 2009, y ordenada su publicación en la misma fecha, sin que se registren actuaciones posteriores (Fl. 35). Lo anterior indica sin lugar a dudas, que entre la radicación de la petición de adjudicación de terreno baldío del actor y la aceptación de la misma trascurrieron más o menos dos años, y entre la última actuación registrada y la presentación de la acción de tutela sub lite, casi tres años. De manera que el impulso procesal que se ha dado al trámite en casi cinco años, ha sido irrisorio. La órbita del derecho al debido proceso sin dilaciones injustificadas y la determinación del plazo razonable se han fundado primigeniamente frente al debido proceso judicial, sin embargo, su extensión es plenamente aplicable al debido proceso administrativo, por cuenta del contenido del artículo 29 de la Constitución Política. La Corte Constitucional ha señalado que de los postulados constitucionales se

sigue el deber de todas las autoridades públicas de adelantar actuaciones y de resolver de manera diligente y oportuna los asuntos sometidos a ella. En ese sentido, la dilación injustificada y la inobservancia de los términos judiciales o administrativos pueden conllevar la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración en general, y a la administración de justicia en particular. Es entonces la noción de plazo razonable central para determinar si, en el caso concreto, el derecho al debido proceso, en tanto garantía de recibir decisión oportuna de la autoridad administrativa, ha sido vulnerado. A voces de la Corte “la violación del debido proceso derivada de la dilación o mora de la autoridad, depende del carácter injustificado en el incumplimiento de los términos. En este sentido constituye una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, aquella denegación o inobservancia de los términos procesales que se presenten sin causa que las justifiquen o razón que las fundamenten”1. Puede afirmarse entonces, que la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por: “(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el 1 Sentencia T-297 de 2006. concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora.”2.

La Sala encuentra que el plazo al que ha sido sometida la solicitud del actor desborda el elemento de razonabilidad, pues si bien es cierto el asunto constituye una actuación por parte del Incoder que conlleva trámites, si se quiere, engorrosos, que implican el desplazamiento de funcionarios para efectuar inspecciones oculares, la intervención de peritos expertos en topografía para delimitar zonas de adjudicación y las notificaciones a personas incluso indeterminadas, sin contar además, con el análisis de variada y copiosa documentación, no puede conllevar el indeterminado paso del tiempo, o por lo menos, la falta de certeza del administrado de que las actuaciones se están llevando a cabo, y de que en un plazo perentorio y cierto su situación será definida. No se desconoce tampoco la afirmación de la entidad frente al sinnúmero de solicitudes similares, que comprenden más o menos 2000 casos, sin embargo, se repite, no puede dejarse al indeterminado paso del tiempo la resolución del asunto. Ahora, como la ley aplicable no consagra un término dispuesto por la ley para la resolución del caso, y a pesar de que se entrevé de las afirmaciones de la entidad que podría existir uno en los manuales de funciones, al cual no se alude expresamente, la Sala ordenará a la entidad que haga un inventario de los procesos de igual naturaleza al del actor, que estén en el mismo estado. En este punto cabe aclarar que la Sala entiende que al haber sido aceptada la solicitud, prosigue la individualización del predio y la publicidad de aquella, y posteriormente la inspección ocular, sin embargo, ello no es muy claro del material probatorio

aportado ni del trámite consagrado en la norma, así, una vez se delimite el procedimiento a seguir, deberá crearse un sistema de turnos que implique la resolución de las solicitudes (de igual naturaleza y en el mismo estado) en orden de llegada, de manera que de forma ordenada sean evacuadas y de que el administrado tenga la certeza de que su turno se materializará en un plazo perentorio, que deberá ser informado por la entidad. 2 Ibídem. En ese evento, la Sala revocará la decisión de primera instancia, en su lugar, concederá la protección tutelar del derecho al debido proceso administrativo, y ordenará al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, que desarrolle un sistema de turnos de las más de 2000 solicitudes que afirma está tramitando, y le informe al actor de tutela el turno asignado y el plazo perentorio en el que se evacuará su solicitud. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

5. FALLA REVOCASE la decisión de primera instancia que denegó el amparo de tutela solicitado. En su lugar, se dispone: CONCEDESE el amparo del derecho al debido proceso administrativo invocado por el actor.

ORDENASE al Director (e) de la Territorial de Antioquia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, Andrés Felipe Alvarez Grajales, o a quien haga sus veces, que en el término de quince (15) días desarrolle un sistema de turnos de

las más de 2000 solicitudes que afirma está tramitando relativas a la adjudicación de bienes baldíos, teniendo en cuenta la fecha de su radicación, y le informe al actor de tutela el turno asignado y el plazo perentorio en el que se evacuará su solicitud. El funcionario en mención, deberá enviar al Tribunal de primera instancia un informe detallado de la gestión encomendada, al día siguiente a la finalización del plazo otorgado en esta providencia. Notifíquese personalmente esta orden al funcionario. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO