CE-05001-23-31-000-2012-00410-01(AC)-2012

INCIDENTE DE DESACATO - Individualización del presunto incumplido El Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en otra imprecisión dentro del presente incidente de desacato, que a juicio de la Sala merece ser analizada, y obedece a que no se procuró la individualización de la persona presuntamente responsable del incumplimiento. En efecto, el auto consultado sancionó al Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Seccional Medellín - Antioquia. En esos términos, es claro que la autoridad supuestamente incumplida no estuvo debidamente individualizada, no siendo viable que se tome por responsable genéricamente al Director del mentado Ministerio, sino específicamente a la persona, con nombre y apellido, que ostente tal calidad y que para la época de la orden judicial estuviera llamada a garantizar su cumplimiento; adicionalmente, tampoco está claro en qué fecha fue notificada la providencia judicial a quien debía acatarla… Por tanto, no es procedente - como lo hizo el Tribunal - multar al empleo público, esto es, al “Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Seccional Medellín - Antioquia”, pues las sanciones deben realizarse a título de dolo o culpa a la persona natural que ejerce el cargo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 52

INCIDENTE DE DESACATO - Nulidad por desconocimiento del debido proceso y derecho a la defensa En el sub examine, el Tribunal obvió dicha etapa procesal y procedió a resolver el incidente de desacato sin siquiera haber dado apertura al mismo. Se advierte, que los autos expedidos el 3 y 28 de mayo de 2012, corresponden a requerimientos

previos, los cuales tienen la finalidad de establecer si existe o no mérito para abrir el incidente propuesto, pues de la respuesta que se allegue podría acreditarse que la orden fue satisfecha y en consecuencia, no abría lugar a abrir incidente. Tampoco se agotó la etapa probatoria establecida en el numeral 3º de la norma anteriormente citada. De ahí que sea posible afirmar, que durante el trámite adelantado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para decidir el desacato propuesto por la señora Luz Edilma Panesso Puerta, se incurrió en una irregularidad que implicó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de una de las partes, al proferirse decisión sancionatoria, pretermitiéndose la etapa procesal de apertura del incidente y de decreto de pruebas, circunstancia que encuadra dentro de la causal de nulidad procesal

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 140

NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00410-01(AC)

Actor: LUZ EDILMA PANESSO PUERTA

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Conoce la Sala en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por el

Tribunal Administrativo de Antioquia contenida en el auto interlocutorio de 3 de julio de 2012, que decidió el incidente de desacato propuesto por la señora Luz Edilma Panesso Puerta, contra la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La providencia en consulta ordenó: “PRIMERO: DECLARASE (Sic) que el DIRECTOR DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL SECCIONAL MEDELLIN - ANTIOQUIA, se ha sustraído voluntariamente y sin mediar justificación, al cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por este Despacho en la acción de la referencia.

SEGUNDO: SANCIONASE (Sic) al DIRECTOR DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL SECCIONAL MEDELLIN - ANTIOQUIA, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deberá consignar en la cuenta DT

MULTAS Y CAUCIONES EFECTIVAS, Cuenta Corriente del Banco Agrario No. 3-0070-000030-4, a favor del Consejo Superior de la Judicatura.

TERCERO: REQUIERASE (Sic) nuevamente al incidentado para que isn (Sic) mas (Sic) dilaciones cumpla, con la totalidad de lo ordenado en la sentencia emitida a favor de la señora LUZ EDILMA PANESO PUERTA.” La reseña de la situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada presenta los siguientes,

1. Antecedentes procesales: 1.1. La señora Luz Edilma Panesso Puerta interpuso acción de tutela en contra de

la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en defensa de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad material, información, debido proceso, petición y vivienda en condiciones dignas. 1.2. De la acción constitucional conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien en sentencia de 28 de marzo de 2012 concedió el amparo deprecado, y en consecuencia dispuso: “…ORDENASE al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, que en el improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de este proveído, dé respuesta de fondo a (Sic) petición de reconocimiento y entrega de subsidio de vivienda presentada por la señora LUZ EDILMA PANESSO PUERTA.” 1.3. A través de escrito presentado el 2 de mayo de 2012 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la señora Luz Edilma Panesso Puerta promovió incidente de desacato en contra de la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aduciendo que hasta el momento no se había dado cumplimiento a la orden emitida por el juez de tutela. (Fl. 1). 1.4. Por auto de 3 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió al Director General y/o Representante Legal de la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que en el término de 2 días, se pronunciara respecto de la manifestación de la incidentalista. Frente al anterior requerimiento, no se emitió respuesta alguna. (Fl. 2).

1.5. Posteriormente, mediante proveído de 28 de mayo de 2012, el Tribunal requirió por segunda vez al Director General y/o Representante Legal de la NaciónMinisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en los términos establecidos en el memorial anterior, sin que al respecto se allegara informe. (Fls.5-6). 1.6. Por medio de auto interlocutorio de 3 de julio de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró que el Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Seccional Medellín - Antioquia, se había sustraído voluntariamente del cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela de 28 de marzo de 2012 proferida por la misma Corporación, imponiéndole multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (Fls.11-15). Para imponer la sanción el a quo sostuvo, que la autoridad obligada a cumplir la orden de tutela no había explicado las razones por las cuales se había abstenido de darle acatamiento, circunstancia de la que evidenció una conducta omisiva voluntaria. En tales condiciones concluyó el Tribunal, que la autoridad entutelada estaba incursa en una mora injustificada respecto del cumplimiento de la orden, pues no había argumentado en momento alguno, las razones que justificaran la tardanza. En atención a lo expuesto, la Sala procederá a realizar las siguientes,

CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa.

El inciso 2º del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, preceptúa que las

sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, serán consultadas ante el superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada. Por tal razón, el objeto del presente estudio no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de tutela al punto de realizar un nuevo pronunciamiento sobre la procedencia de la acción, sino que la finalidad del procedimiento incidental de desacato y el grado jurisdiccional de consulta que se surte en caso de sanción, se contrae a la verificación de un incumplimiento total o parcial de una orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato.

2. El debido proceso durante el trámite incidental del desacato.

El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 se ocupa de manera precisa de la figura del desacato y prescribe: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere

lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. (Negrilla de la Sala). Acorde con la norma transcrita, el afectado por la falta de materialización de una orden de tutela, puede acudir ante el juez de primera instancia, para solicitarle el cumplimiento total de la misma y asegurar que su derecho sea íntegramente protegido, y éste se encuentra en la obligación de observar el procedimiento señalado en la norma precitada e iniciar un trámite incidental especial para establecer si hay lugar o no a imponer la sanción por desacato. Dicho trámite incidental finaliza con un auto, el que, si impone la sanción, es consultado ante el Superior para que éste revise la actuación surtida por el inferior, pero, si ocurre lo contrario, allí concluye la actuación, toda vez que el Legislador no previó la posibilidad de que dicho auto pueda ser susceptible de apelación. No puede olvidarse, que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite del incidente, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela, de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. En virtud de tal garantía, debe:

1. Comunicar al presunto incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir, que el

responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio;

2. Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión;

3. Notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello,

4. Remitir el expediente en consulta ante el Superior.1

El anterior derrotero, guarda coherencia con el procedimiento establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil, que establece la proposición, el trámite y efectos de los incidentes.

3. Individualización del presunto incumplido.

Teniendo en cuenta que el desacato encierra el ejercicio de un poder disciplinario del juez, es preciso indicar, que para que proceda la imposición de la sanción debe verificarse que el incumplimiento de la orden de tutela sea producto de la negligencia del obligado, es decir, que la responsabilidad subjetiva debe estar comprobada; de ello necesariamente se infiere, que el llamado a responder debe ser adecuadamente delimitado en el fallo que se dice desobedecido. Ha dicho la Corte Constitucional, que el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta

esperada)”2. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger 1 Corte Constitucional, sentencias T-572 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-766 de 1998, T-635 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-086 de 2003. 2 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”3. En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del incumplido, en consonancia con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, éste debe estar debidamente identificado (nombres y apellidos) pues es sabido, que mediante el trámite incidental no se persigue a un cargo, sino a la persona que lo ostenta. Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario. Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al funcionario, a fin de establecer que esté en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa.

4. Caso concreto.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 28 de marzo de 2012, protegió los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad material, información, debido proceso, petición y vivienda digna de la señora Luz Edilma Panesso Puerta y en consecuencia, ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda

y Desarrollo Territorial, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, procediera a dar respuesta de fondo a la petición de reconocimiento y entrega de subsidio de vivienda presentada por la actora. En virtud del incidente de desacato propuesto por la señora Luz Edilma, pues en su sentir, la orden anterior aún estaba insatisfecha, el Tribunal procedió a requerir previamente en dos oportunidades al ”Director General y/o Representante Legal de la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, para que se pronunciara respecto del incidente propuesto, e informara sobre el acatamiento de la orden impartida en su contra, sin que frente a ninguno de los dos requerimientos se remitiera respuesta alguna. Acto seguido, procedió el Tribunal a resolver el incidente de desacato, en el que como se dijo, declaró el incumplimiento por parte del “Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Seccional Medellín - Antioquia”, de la orden de tutela, y lo sancionó con multa de cinco (5) S.M.L.M.V. 3 Ibídem. De lo narrado, observa la Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en varias irregularidades e imprecisiones dentro del trámite del incidente de desacato, que revisten importancia y deben ser analizadas a efectos de resolver el grado de consulta. Veamos: 4.1. El artículo 137 del C.P.C., que establece el trámite que debe adelantarse dentro de los incidentes, señala en su numeral 2º lo siguiente: “2. Del escrito se dará traslado a la otra parte por tres días, quien en la contestación pedirá las pruebas que pretenda hacer valer y

acompañará los documentos y pruebas anticipadas que se encuentren en su poder, en caso de que no obren en el expediente.” (Negrilla es de la Sala). Esta actuación corresponde a lo que comúnmente se denomina apertura del incidente de desacato, y tiene por objeto, que la persona responsable del cumplimiento de la orden tenga conocimiento que en su contra se adelanta la solicitud de sanción por desacato, para que ejerza su derecho de defensa y contradicción, y allegue los elementos probatorios que demuestren la satisfacción de la orden o las razones que justifican el incumplimiento. En el sub examine, el Tribunal obvió dicha etapa procesal y procedió a resolver el incidente de desacato sin siquiera haber dado apertura al mismo. Se advierte, que los autos expedidos el 3 y 28 de mayo de 2012, corresponden a requerimientos previos, los cuales tienen la finalidad de establecer si existe o no mérito para abrir el incidente propuesto, pues de la respuesta que se allegue podría acreditarse que la orden fue satisfecha y en consecuencia, no abría lugar a abrir incidente. Tampoco se agotó la etapa probatoria establecida en el numeral 3º de la norma anteriormente citada.4 De ahí que sea posible afirmar, que durante el trámite adelantado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para decidir el desacato propuesto por la señora Luz Edilma Panesso Puerta, se incurrió en una irregularidad que implicó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de una de las partes, al proferirse 4 Dispone el numeral 3º del artículo 137 del C.P.C.: “3. Vencido el término de traslado, el juez decretará la práctica de las pruebas pedidas que considere necesarias y de las que ordene de

oficio, para lo cual señalará, según el caso, un término de diez días o dentro de él, la fecha y la hora de la audiencia o diligencia; no habiendo pruebas qué practicar, decidirá el incidente.” decisión sancionatoria, pretermitiéndose la etapa procesal de apertura del incidente y de decreto de pruebas, circunstancia que encuadra dentro de la causal de nulidad procesal contemplada en el numeral 3º del artículo 140 del C.P.C., que dispone: “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:…

3. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite integralmente la respectiva instancia.” Aunado a ello es preciso indicar, que se trata de una irregularidad que afectó de manera significativa y relevante el derecho de defensa del sancionado, en la medida en que repercutió directamente en la decisión adoptada; puesto que el Tribunal, asumió la falta de respuesta de la entidad a los requerimientos, como negligencia en el cumplimiento de la orden de tutela, razón por la cual, procedió a imponer la sanción de multa.

Por lo expuesto, se decretará la nulidad de lo actuado a partir del auto interlocutorio de 3 de julio de 2012 (inclusive) proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró que el Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Seccional Medellín - Antioquia, se había sustraído voluntariamente del cumplimiento de la sentencia de tutela de 28 de marzo de 2012, y lo sancionó con multa de 5 salarios mínimos legales

mensuales vigentes, y en consecuencia, se ordenará al mentado Tribunal, que adelante el trámite del incidente de desacato respetando el procedimiento legalmente establecido para estos casos, de acuerdo con lo expresado en párrafos anteriores. 4.2. Si bien dicha circunstancia es suficiente para dejar sin efectos la sanción impuesta por el juez de tutela de primera instancia, ha de advertirse, que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en otra imprecisión dentro del presente incidente de desacato, que a juicio de la Sala merece ser analizada, y obedece a que no se procuró la individualización de la persona presuntamente responsable del incumplimiento. En efecto, el auto consultado sancionó al Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Seccional Medellín - Antioquia. En esos términos, es claro que la autoridad supuestamente incumplida no estuvo debidamente individualizada, no siendo viable que se tome por responsable genéricamente al Director del mentado Ministerio, sino específicamente a la persona, con nombre y apellido, que ostente tal calidad y que para la época de la orden judicial estuviera llamada a garantizar su cumplimiento; adicionalmente, tampoco está claro en qué fecha fue notificada la providencia judicial a quien debía acatarla. Por otro lado, pasó por alto el Tribunal, que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se escindió mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 20115, creándose a su vez, los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Artículos 11 y siguientes).

Se concluye entonces, que el juez no concretó previamente a cuál de las dos Carteras le fueron asignadas las funciones atinentes al cumplimiento de la orden por él emitida. Así las cosas, la Sala observa una conducta que eventualmente comprometería únicamente la responsabilidad objetiva de la correspondiente entidad, por no haber cumplido la orden de 28 de marzo de 2012 en el tiempo delimitado por el juez constitucional; no obstante, de tal conducta no emerge con nitidez la responsabilidad subjetiva requerida para la imposición de la sanción adoptada por el a quo. En resumen, el Tribunal de primer grado pasó por alto precisas reglas para imponer una sanción en el trámite del incidente de desacato, como son: 5 “Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.”. a. Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable; b. Acreditar el ejercicio efectivo en el cargo a la fecha de la notificación del fallo judicial; c. Formular en concreto la acusación respectiva al funcionario que incumplió el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso; y d. Establecer la presunta responsabilidad subjetiva, previa verificación de la notificación del fallo incumplido. Por tanto, no es procedente - como lo hizo el Tribunal - multar al empleo público, esto es, al “Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Seccional Medellín - Antioquia”, pues las sanciones deben realizarse a título de dolo o culpa a la persona natural que ejerce el cargo. Así las cosas, se decretará la nulidad de lo actuado en los términos antes descritos, esto es, desde el auto interlocutorio de 3 de julio de 2012 y se advertirá al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que tenga en cuenta las anteriores precisiones, al momento de rehacer la actuación viciada de nulidad. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE DECRETASE LA NULIDAD DE LO ACTUADO a partir del auto interlocutorio de 3 de julio de 2012 (inclusive) proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró que el Director del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Seccional Medellín - Antioquia, se había sustraído voluntariamente y sin mediar justificación, del cumplimiento de la sentencia de tutela de 28 de marzo de 2012, y lo sancionó con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En consecuencia, ORDENASE al Tribunal Administrativo de Antioquia, recomponer la actuación viciada de nulidad y adelantar el incidente de desacato propuesto por la parte actora, de conformidad con el procedimiento legalmente establecido, y teniendo especial cuidado por el respeto del derecho al debido proceso y defensa de las partes. ADVIERTASE al Tribunal Administrativo de Antioquia, que al momento de rehacer

la actuación, tenga en cuenta los parámetros trazados en la parte motiva de esta providencia, respecto de la necesidad de individualizar a la persona obligada a satisfacer la orden de tutela y la entidad a la que pertenece. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y COMUNIQUESE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO