CE-05001-23-31-000-2012-90763-01(AP)-2014

VULNERACION DEL DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS - Omisión de seguridad y vigilancia por parte de la Policía y el Municipio en el Puente Colombia de Medellín / REDUCCION DE LOS INDICADORES DE INSEGURIDAD - Continuidad de los programas y operaciones tendientes a reducir los riesgos del sector Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad pública, los cuales se estiman vulnerados por la presunta omisión de vigilancia por parte del Municipio de Medellín y la Policía Nacional en el Puente Colombia, ubicado en la Calle 50 con Carrera 57 de la citada ciudad, lo que habría facilitado el accionar de delincuentes y generado perjuicio a habitantes del sector y estudiantes de las universidades ubicadas en la zona. Al respecto advierte la Sala que existe coincidencia en la demanda, sus contestaciones y las pruebas aportadas por el Municipio de Medellín y la Policía Nacional sobre la situación de inseguridad en la zona Centro de Medellín y en el Puente Colombia… Observa la Sala que existía un problema de inseguridad en la zona que se vio agravado por la omisión de las entidades accionadas al no poner en marcha oportunamente programas y procedimientos de seguridad adecuados y suficientes para cumplir en debida forma su función de guarda. En ese orden de ideas, en el caso en concreto se acredita una omisión de las entidades demandadas al momento de los hechos, la amenaza y vulneración del derecho o interés colectivo a la seguridad, y una relación de causalidad entre la omisión y la afectación de dicho derecho, demostrada en el presente proceso. Ahora bien, con ocasión de la interposición de la acción popular tanto la Policía

Nacional como el Municipio de Medellín pusieron en marcha programas y operaciones tendientes a reducir los riesgos para la población que frecuenta dicho sector, los cuales han tenido resultados positivos pero necesitan continuar ejecutándose para garantizar el derecho colectivo a la seguridad pública. Es claro que no se puede exigir presencia permanente de las autoridades en la zona objeto de estudio ni tampoco la prevención o control de todas las situaciones de peligro o amenaza para la seguridad que se puedan presentar, pero si se espera el cumplimiento satisfactorio de la función de guarda y protección de los habitantes de la zona y demás transeúntes que constitucional y legalmente les corresponde. Así las cosas la Sala considera, como concluyó el Tribunal, que los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública fueron vulnerados por la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Medellín y que como lo han hecho a partir de la interposición de la acción popular deben darle continuidad a los programas que han llevado a la reducción de los indicadores de inseguridad en el sector del puente Colombia entre la calle 50 y la carrera 57 de la ciudad de Medellín.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 4 LITERAL G

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-31-000-2012-90763-01(AC)

Actor: LUZ ADRIANA PEREZ Y ANDRES FELIPE LOPEZ

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN - POLICIA NACIONAL Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional contra la sentencia de 3 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se declaró la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas por omisión del Municipio de Medellín y la Policía Nacional y se ordenó a las demandadas la continuidad de gestiones y acciones necesarias para tranquilidad de la comunidad afectada.

1. LA DEMANDA Luz Adriana Pérez y Andrés Felipe López promovieron acción popular contra el Municipio de Medellín por la presunta vulneración de los derechos a la seguridad y salubridad pública por omisión de vigilancia en el Puente Colombia, localizado en

la Calle 50 con Carrera 57 de esa ciudad, alegando que no existe presencia policial. Lo anterior, señalan los demandantes, ha facilitado el accionar de delincuentes, perjudicando a habitantes del sector y estudiantes de las universidades ubicadas en la zona. 1.1. Las pretensiones Los actores señalaron como peticiones las siguientes: “1. Solicitamos respetuosamente se ordene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, representado legalmente por ALONSO SALAZAR JARAMILLO o por quien haga sus veces a que brinde constante y permanente vigilancia con personal de la Policía Nacional para que esta cumpla con su principal función de guarda a los civiles que utilizan el puente peatonal ubicado sobre la Calle 50 Colombia con Carrera 57 y sus sectores aledaños especialmente los que rodean LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA LATINOAMERICANA y el SENA, ya que todos

nosotros como ciudadanos nos estamos viendo afectados al transitar por ese sector sin ningún tipo de seguridad policial afectando nuestros DERECHOS

FUNDAMENTALES A LA DIGNIDAD Y LA INTEGRIDAD y nuestros

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y A LA

SALUBRIDAD PÚBLICA.

2. Que se declare que la entidad accionada, representada legalmente por ALONSO SALAZAR JARAMILLO o por quien haga sus veces, ha omitido su deber de velar por los DERECHOS FUNDAMENTALES A LA DIGNIDAD Y LA

INTEGRIDAD y nuestros DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y A LA SALUBRIDAD PÚBLICA”.1 1.2. Los hechos y omisiones en los cuales se funda la acción. Los actores señalan que los demandados han omitido su deber de vigilancia sobre el Puente Colombia, ubicado en la Calle 50 con Carrera 57 de la mencionada ciudad, que no existe presencia policial en el mismo no obstante la cercanía de la Estación de La Candelaria y que como consecuencia son frecuentes los robos, los atracos y las amenazas contra los ciudadanos que frecuentan la zona. La actora Luz Adriana Pérez señala haber sido víctima de atraco en ese lugar en junio de 2011 y testigo de hechos similares en agosto del mismo año, lo que ha motivado la realización de una encuesta de percepción ciudadana para los usuarios del Puente Colombia, de la que se deriva la nula presencia de la Policía Nacional y el reclamo constante de los ciudadanos para que la acción policiva sea permanente en el lugar.

2. ACTUACIÓN PROCESAL El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda por auto del 31 de

mayo de 2012, ordenando integrar al contradictorio por pasiva a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá.

3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1 Folio 6. 3.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicitó desestimar las pretensiones y declararse que no se han vulnerado los derechos colectivos citados por los actores2, aduciendo:  Que la Policía cuenta con un Plan Nacional de Vigilancia por Cuadrantes, y el sector del puente en cuestión tiene un cuadrante conformado por seis policiales.  Que la situación de inseguridad afecta a toda la Jurisdicción del Barrio Centro de la ciudad y que en el sector particular del Puente Colombia, ubicado

en la Calle 50 con Carrera 57 de Medellín, la Estación de Policía de La Candelaria ha realizado labores constantes para la erradicación de la criminalidad.  Que la operación de un CAI fijo requiere de planeación y aprobación por parte del Municipio y que su funcionamiento en dichas condiciones implicaría centralizar la atención policial en un solo sitio, perdiendo la posibilidad de prevención y disuasión del accionar delictivo en los demás sectores del cuadrante.  Que no existe material probatorio que demuestre que una omisión de la Policía Nacional haya generado un efecto dañino sobre el interés colectivo que se pretende proteger y lo manifestado en la demanda responde a una insatisfacción particular de los actores populares. 3.2. El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones y solicitó negar las súplicas con base en los siguientes argumentos3:

 Que no le constan los hechos referidos en la demanda y no comparte la afirmación de una desprotección total del cuerpo policivo a los ciudadanos del sector que se menciona.  Que el Municipio de Medellín, a través de su Secretaría de Gobierno, ejecutaba para el momento de los hechos que fundan la acción popular una política pública de seguridad ciudadana concertada con especialistas y todos 2 Folios 88 a 99. 3 Folios 123 a 139. los actores interesados, sustentada en alianzas sociales y con estrategias claras por territorios.  Que en la zona referenciada se han realizado estudios de seguridad para determinar los factores de riesgo y proyectar el uso de herramientas tecnológicas, siendo aún necesaria la modernización del sistema 1 2 3.  Que además existe una cámara en la Calle 50 con Carrera 56b y hay planes para la instalación de otra en la Carrera 59 con transversal 50 de acuerdo a estudios de la Empresa para la Seguridad Urbana (ESU). Adicionalmente, se utilizan cámaras en la Calle 50 con Carrera 53 y con Carrera 55.  Que otras intendencias, como el Comité Local de Gobierno y la Secretaría de Salud, implementan estrategias con impacto en la seguridad y convivencia de la zona, con el apoyo de la Policía Metropolitana. Entre ellas mencionan como ejemplos campañas contra la extorsión y de autocuidado, para el desarrollo de estilos de vida saludable, información y orientación en salud mental, farmacodependencia y salud sexual, entre otros.

4. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

El 30 de enero de 2013 se llevó a cabo la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, la cual fue declarada fallida ante la inasistencia de los actores populares y del apoderado del Municipio de Medellín4.

5. LA SENTENCIA APELADA En sentencia de 3 de julio de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas por omisión del Municipio de Medellín y la Policía Nacional en la labor de

vigilancia en el Puente Colombia, ubicado en la Calle 50 con Carrera 57 de la mencionada ciudad. 4 Folio 169. Consideró que a partir del material probatorio allegado al proceso era evidente la existencia de una problemática de seguridad en la ciudad de Medellín, que su gobierno y la Policía Nacional han enfrentado con múltiples programas y actividades pero que éstos no se ejecutaban constantemente con anterioridad a la presentación de la acción popular en el lugar referenciado por los actores. Sostuvo que se estableció que los hechos afirmados en la demanda eran ciertos, que existía un nivel de inseguridad importante en el sector y que después de presentada la acción popular las autoridades desarrollaron acciones claras para hacer frente a la problemática, con lo que disminuyó la amenaza. De este modo el Tribunal consideró que en el pasado se presentó omisión en el deber de vigilancia y que ello derivó en la amenaza y vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, lo cual había cesado parcialmente en razón de las acciones realizadas por las entidades demandadas, pero que era

fundamental la continuidad de estas labores con mayor periodicidad. En atención a lo anterior dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARASE que los derechos colectivos a la seguridad y a la salubridad públicas –literal g) artículo 4° de la Ley 472 de 1998han sido amenazados y vulnerados por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN y la POLICÍA NACIONAL METROPOLITANA DEL VALLE DE LA ABURRÁ, por la deficiente prestación del servicio de seguridad ciudadana en el sector comprendido en el Puente Colombia en la Calle 50 y la Carrera 57.

SEGUNDO: ORDENESE al MUNICIPIO DE MEDELLÍN y a la POLICÍA METROPOLITANA DEL VALLE DE LA ABURRÁ que conjuntamente continúen realizando las gestiones y actividades necesarias que ya se han venido realizando de acuerdo a sus competencias legales, para garantizar la protección de los derechos invocados por los actores populares, relacionados con la seguridad y la salubridad pública, específicamente en el sector del

Puente Colombia entre la Calle 50 y la Carrera 57 de la ciudad de Medellín, actividades tendientes a atacar la inseguridad y la criminalidad del sector ofreciendo tranquilidad a los transeúntes.

TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, REMÍTASE copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluida en el registro público centralizado de las acciones populares, previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: En firme este proveído, archívese la actuación”.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN La Policía Nacional apeló la anterior decisión con fundamento en lo siguiente:

 Que en ningún momento se amenazaron o vulneraron por parte de esa institución los derechos colectivos a la seguridad y salubridad como se señaló en la Sentencia de primera instancia, y que cuando el perjuicio se genera por circunstancias ajenas a la efectiva prestación del servicio no se puede endilgar falla de la demandada, puesto que ello no corresponde con los procedimientos efectivamente realizados.  Que el Estado no puede constituirse en un ente omnisciente ni omnipotente para responder en toda circunstancia, que no tiene oportunidad para programarse ante un eventual ataque de un habitante de la calle o la incomodidad que el mismo pudiera generar, máximo cuando tiene por función la guarda de toda la ciudad, de modo que con el fallo proferido se pretende obligarle a lo imposible.  Que la Policía Nacional no cuenta con personal suficiente para cumplir la expectativa de la comunidad de hacer presencia las 24 horas del día en el lugar de los hechos, y que la obligación constitucional de los ciudadanos ante esa situación consiste en reportar a las autoridades cualquier novedad en materia de seguridad, cosa que no se observa en el caso analizado.

7. LAS CONSIDERACIONES

7.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 57 de la Ley 1395 de 2010 y 132 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 7.2. Problema Jurídico. La Sala observa que el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si existe omisión en el servicio de vigilancia por parte del Municipio de Medellín y la

Policía Nacional en el Puente Colombia y si de dicha omisión se deriva la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad. 7.3. Análisis del Caso. Para resolver el problema jurídico anteriormente planteado la Sala expondrá en primer lugar las generalidades de la acción popular para luego analizar el caso concreto. 7.3.1. Generalidades de la Acción Popular. El artículo 2º inciso segundo de la Ley 472 de 1998 en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y en concordancia con ello el artículo 9º ibídem dispone que la Acción Popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) Que ocurra una acción u omisión de la parte demandada, b) Que exista un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses, dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 7.3.2. Análisis del caso concreto.

Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad pública, los cuales se estiman vulnerados por la presunta omisión de vigilancia por parte del Municipio de Medellín y la Policía Nacional en el Puente Colombia, ubicado en la Calle 50 con Carrera 57 de la citada ciudad, lo que habría facilitado el accionar de delincuentes y generado perjuicio a habitantes del sector y estudiantes de las universidades ubicadas en la zona. Al respecto advierte la Sala que existe coincidencia en la demanda, sus contestaciones y las pruebas aportadas por el Municipio de Medellín y la Policía Nacional sobre la situación de inseguridad en la zona Centro de Medellín y en el Puente Colombia. Lo anterior se evidencia, por ejemplo, en el testimonio rendido el 28 de febrero de 2013 por la señora Luz Ángela Álvarez Henao como funcionaria de la Secretaría de Inclusión Social y Familia del Municipio de Medellín, quien señala que dicha dependencia había recibido ya varias solicitudes de parte de la comunidad para la atención específica de los habitantes de la calle del sector5. En la misma línea se leen las observaciones que realizan comerciantes de la zona en reuniones de seguridad llevadas a cabo en el año 2012 en el sentido de duplicar la presencia policial en el lugar, y las mismas autoridades insisten en la necesidad de que la ciudadanía interponga las denuncias pertinentes ante el evidente problema de seguridad existente.6 5 Folios 178 a 179. 6 Folios 248 a 355. Ahora bien, con la contestación de la demanda la Policía Nacional facilitó documentos que dan cuenta de la ejecución de operaciones de control en el sector

comprendido entre la Calle 50 con Carrera 57, desarrolladas con posterioridad a la interposición de la acción popular.7 A su vez, el Municipio de Medellín aportó el Decreto N° 0495 del 16 de abril de 2012, mediante el cual se creó la Secretaría de Seguridad dentro de la estructura administrativa del Municipio de Medellín, estableciendo concretamente sus funciones.8 También obra en el expediente el testimonio del señor Luis Fernando Echavarría, Subsecretario de Planeación de Seguridad de la Alcaldía de Medellín, en el que manifiesta que para el día 11 de abril de 2013 se estaban incrementando los cuadrantes por parte de la Policía, pasando de 28 a 40. Adicionalmente expuso que las autoridades estaban en proceso de instalación de 100 cámaras de seguridad, y que en las cercanías del Puente Colombia se había venido trabajando con la Policía en un plan para evitar el hurto a personas, que gracias a dicha intervención iba en descenso.9 Observa la Sala que existía un problema de inseguridad en la zona que se vio agravado por la omisión de las entidades accionadas al no poner en marcha oportunamente programas y procedimientos de seguridad adecuados y suficientes para cumplir en debida forma su función de guarda. En ese orden de ideas, en el caso en concreto se acredita una omisión de las entidades demandadas al momento de los hechos, la amenaza y vulneración del derecho o interés colectivo a la seguridad, y una relación de causalidad entre la omisión y la afectación de dicho derecho, demostrada en el presente proceso. Ahora bien, con ocasión de la interposición de la acción popular tanto la Policía

Nacional como el Municipio de Medellín pusieron en marcha programas y operaciones tendientes a reducir los riesgos para la población que frecuenta dicho sector, los cuales han tenido resultados positivos pero necesitan continuar ejecutándose para garantizar el derecho colectivo a la seguridad pública. Es claro que no se puede exigir presencia permanente de las autoridades en la zona objeto de estudio ni tampoco la prevención o control de todas las situaciones de peligro o amenaza para la seguridad que se puedan presentar, pero si se espera el cumplimiento satisfactorio de la función de guarda y protección de los habitantes de la zona y demás transeúntes que constitucional y legalmente les corresponde. 7 Folios 100 a 109. 8 Folios 140 a 144. 9 Folios 218 a 220. Así las cosas la Sala considera, como concluyó el Tribunal, que los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública fueron vulnerados por la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y el Municipio de Medellín y que como lo han hecho a partir de la interposición de la acción popular deben darle continuidad a los programas que han llevado a la reducción de los indicadores de inseguridad en el sector del puente Colombia entre la calle 50 y la carrera 57 de la ciudad de Medellín. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: REMITIR copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo

en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO