CE-05001-23-31-000-2015-00775-02(AC)A-2015

INCIDENTE DE DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / INCIDENTE DE DESACATO - Naturaleza y elementos / CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO - Diferencias El Decreto ley 2591 de 1991, … en su artículo 52, prescribió que para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela y, por consiguiente los derechos constitucionales fundamentales, aquel que incumpliere la orden de un juez incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, que serán impuestas por el juez que dictó la decisión, mediante trámite incidental, y consultado al superior jerárquico quien estudiará la legalidad de este. En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adopte de manera paralela o consecuente las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de este es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de

tutela. Ahora bien, resulta pertinente precisar que para la configuración del desacato se requieren dos elementos, a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión no ha sido acatada; y el subjetivo que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige comprobar la negligencia de la autoridad accionada frente a la orden de tutela.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho a la dignidad humana, ver, Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En relación a la acción de tutela contra el incidente de desacato, consultar sentencia

T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - La sanción debe ser proporcional conforme a la vulneración de las garantías amparadas / INCIDENTE DE DESACATO - Responsabilidad objetiva y subjetiva / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Modifica la sanción y el monto de la multa impuesta Considera la Sala que aunque el legislador haya previsto sanciones para la autoridad que incumpla una orden de tutela, precisamente por tratarse de derechos constitucionales fundamentales su aplicación debe ser proporcional y necesaria, y para el caso, se considera que la sanción de …diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes… resulta excesiva frente al derecho objeto

de amparo, motivo por el cual se modificará el auto que impuso dicha medida en el sentido de fijarla en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del deber constitucional que le asiste a la autoridad sancionada de dar respuesta a la petición elevada por la actora el 13 de julio de 2013, en consideración a las características especiales enunciadas por la Corte Constitucional a fin de que esta resulte satisfactoria con lo solicitado, esto es, congruente, oportuna y clara.

NOTA DE RELATORIA: En relación con el principio de igualdad, ver, sentencia C22 de 23 de enero de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENSIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015).

Radicación número: 05001-23-31-000-2015-00775-02(AC)

Accionante: YAMILETH ALBORNOZ QUEJADA

Demandado: DIRECTORA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCION Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta el auto de 17 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que sancionó a la directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por el incumplimiento del fallo de tutela

dictado por esta subsección el 9 de julio de la misma anualidad.

I. ANTECEDENTES La Sala de esta subsección, en sentencia de 9 de julio de 2015, resolvió, en lo pertinente, lo siguiente: “Primero: REVÓCASE la sentencia de 28 de abril de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión Oral, que negó la acción de tutela incoada por la señora Yamileth Albornoz Quejada contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y el Ministerio de Justicia y del Derecho. En su lugar, Segundo: AMPÁRESE el derecho fundamental de petición de la señora Yamileth Albornoz Quejada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, resuelva el derecho de petición presentado por la demandante el 13 de julio de 2013, mediante el cual solicitó el reconocimiento de la indemnización administrativa por ser víctima del conflicto armado interno.

(…)”. Mediante escrito de 4 de septiembre de 2015 (fs. 1 a 3), la accionante formuló ante el Tribunal Administrativo de Antioquia incidente de desacato contra la directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el que adujo que dicha autoridad no ha cumplido la sentencia proferida a su favor.

II. TRÁMITE PROCESAL

A través de auto de 19 de octubre de 2015 (f. 12), el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió de la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, informe sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento al citado fallo de 9 de julio de 2015 proferido por esta subsección. Mediante oficio de 20 de octubre de 2015, se envió copia del anterior proveído a la autoridad accionada (fs. 13 y 14), sin embargo, esta guardó silencio. El a quo abrió el trámite incidental contra la citada autoridad por medio de auto de 28 de octubre de 2015 (f. 16), y ordenó correr traslado para que dentro de los dos (2) días siguientes presentara informe sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela, término dentro del cual no se pronunció.

III. DECISIÓN CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto de 17 de noviembre de 2015

(fs. 24 a 28), sancionó a la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas con multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por el incumplimiento del fallo de tutela proferido el 9 de julio de 2015. Luego de realizar un recuento de la providencia desatendida, citar el fundamento legal de la imposición del incidente de desacato y señalar jurisprudencia referente al tema, consideró que la accionada ha demostrado una actitud de desinterés por cuanto ni siquiera se hizo parte en el trámite incidental y se rehúsa a cumplir la

orden impuesta.

IV. CONSIDERACIONES 4.1 Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato. El Decreto ley 2591 de 1991, en su artículo 27, dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela, lo siguiente: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél.

Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. En concordancia con lo anterior, el citado Decreto, en su artículo 52, prescribió que para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela y, por consiguiente los derechos constitucionales fundamentales, aquel que incumpliere la orden de un juez incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, que serán impuestas por el juez que dictó la decisión, mediante trámite incidental, y

consultado al superior jerárquico quien estudiará la legalidad de este. En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, sostuvo: “Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”. Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por dicha Corporación en sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el

cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público”. En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adopte de manera paralela o consecuente las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de este es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, dijo: “De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a

quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla”. Ahora bien, resulta pertinente precisar que para la configuración del desacato se requieren dos elementos, a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión no ha sido acatada; y el subjetivo que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige comprobar la negligencia de la autoridad accionada frente a la orden de tutela. Es importante destacar que estos elementos deben analizarse entorno a lo decidido en la acción de tutela, como lo expresó la Corte Constitucional, así: “Los dos elementos del desacato, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir) giran en torno a la orden que se haya consignado en la tutela. Ahora bien, esta solamente sería obligatoria, en principio, respecto de la parte resolutiva del fallo e incluiría la ratio decidendi presente en el mismo. En todo caso, debemos señalar que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es

posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de órdenes que no han sido consignadas con claridad en la decisión. Esto porque tratándose de un proceso sancionatorio en donde se encuentra bajo debate la libertad, honra y bienes de un Asociado se hace necesaria la conformación de un parámetro objetivo y claro a partir del cual deducir el incumplimiento de la obligación”1. 4.3 Caso concreto. En el fallo de tutela que se reputa incumplido, esta Sala amparó el derecho constitucional fundamental de petición, por lo que ordenó a la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas resolver la solicitud de 13 de julio de 2013 formulada por la actora. La accionante sostiene en el escrito de desacato2, que a pesar de que el fallo de tutela ampara su derecho constitucional fundamental de petición, la autoridad tutelada se niega a cumplir la orden judicial impartida. En tal sentido, observa la Sala que no obra reseña probatoria que indique que luego de 5 meses de ser impuesta la orden de tutela (9 de julio de 2015), la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas haya resuelto la petición elevada por la actora hace más de dos años, con lo cual no solo incurrió en desacato a orden judicial, sino que además asumió una conducta omisiva, negligente e injustificada, susceptible de ser sancionada. Po otra parte, respecto de la naturaleza jurídica de las sanciones por desacato, la

honorable Corte Constitucional en sentencia C-92 de 1997, precisó: “Naturaleza jurídica de la sanción por desacato. Se procederá, en primer término, a determinar cuál es la naturaleza jurídica de la sanción que impone el juez de tutela a quien incumpla las órdenes proferidas con ocasión del trámite de dicha acción, y si la naturaleza de la sanción varía de acuerdo con el momento procesal en que se profieran tales órdenes. El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (art. 1 de la Carta), debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes que se les imparten. Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. (…) 1 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 2 Fechado de 4 de septiembre de 2015. De acuerdo con la anterior exposición, puede concluirse que la sanción por el desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor. (…)”. A partir del anterior derrotero jurisprudencial, encuentra la Sala que si bien el juez de tutela en ejercicio de sus poderes disciplinarios puede imponer sanción de

multa dentro del umbral previsto por el legislador (en este caso extraordinario) en el artículo 52 del Decreto ley 2591 de 1991, esta debe ir encaminada exclusivamente a la protección del derecho fundamental reclamado. Ahora bien, en cuanto a la sanción por desacato y el concepto de su proporcionalidad, la Corte Constitucional afirmó: “...El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes. (…) “…el concepto de proporcionalidad significa, por tanto, que un trato desigual no vulnera ese principio sólo si se demuestra que es (1) adecuado para el logro de un fin constitucionalmente válido; (2) necesario, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin; y (3) proporcionado, esto es, que el trato desigual no sacrifica valores y principios … que tengan un mayor peso que el principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato…”.3 (…)”. Con base en los anteriores planteamientos, considera la Sala que aunque el legislador haya previsto sanciones4 para la autoridad que incumpla una orden de

tutela, precisamente por tratarse de derechos constitucionales fundamentales su aplicación debe ser proporcional y necesaria, y para el caso, se considera que la sanción de “…diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes…” resulta 3 Sentencia C-22 de 23 de enero de 1996, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz. 4 Decreto 2591 de 1991: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales…”. excesiva frente al derecho objeto de amparo, motivo por el cual se modificará el auto que impuso dicha medida en el sentido de fijarla en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del deber constitucional que le asiste a la autoridad sancionada de dar respuesta a la petición elevada por la actora el 13 de julio de 2013, en consideración a las características especiales enunciadas por la Corte Constitucional a fin de que esta resulte satisfactoria con lo solicitado, esto es, congruente, oportuna y clara. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, DECIDE: 1º. Modifícase el ordinal segundo del auto de 17 de noviembre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se impuso a la

señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas sanción consistente en multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en el sentido de fijarla en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a lo expuesto en la motivación. 2º. En firme esta decisión, devuélvase la actuación al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTER