CE-05001-23-33-000-2012-00533-01-2014

CIRCULARES – Línea jurisprudencial tradicional: procedencia restringida del control judicial / CAMBIO JURISPRUDENCIAL – Aplicación del principio de estado de derecho y la regla hermenéutica del efecto útil / CIRCULARES ADMINISTRATIVAS - Todas son susceptibles de control jurisdiccional Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en los modos de actuación de la Administración, cada vez más proclive al uso de instrumentos blandos o atípicos (desde la perspectiva clásica del acto administrativo), resulta procedente replantearse esta postura. El alcance restrictivo del control judicial a cargo de los jueces de la Administración prohijado por la línea jurisprudencial en cuestión, así como el efecto de crear una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la Administración (ad intra) o hacia los particulares (ad extra), y el hecho de encerrar un desconocimiento de la regla hermenéutica según la cual todos los enunciados jurídicos deben interpretarse de tal forma que produzcan un efecto útil y que esta clase de interpretaciones debe preferirse sobre aquellas que supongan una redundancia en las disposiciones de la ley, llevan a la Sala al convencimiento de que es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es

susceptible de control judicial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 4 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 6/ CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 89 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 122/ CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 123 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 83 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 84 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 137

CONTROL JUDICIAL – Expansión de su radio de acción de forma paralela al ensanchamiento de las actuaciones de la administración / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Diversidad / CIRCULARES ADMNISTRATIVAS – Justificación de su control jurisdiccional / JUEZ ADMINISTRATIVO – Replanteamiento de la órbita de sus competencias En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa… En efecto, el hecho de actuar ésta en cada vez más oportunidades por medios que no pueden encuadrarse dentro de los denominados actos de poder, comando y control

(command and control) o Derecho Duro (hard law) obligan a tomar en consideración el nuevo contexto en el que se desenvuelve la función administrativa. La proliferación contemporánea de actuaciones administrativas desprovistas del elemento de unilateralidad, coercibilidad o de jerarquía propio de los actos administrativos a favor de actuaciones de tipo más horizontal o dialógicas, en las que se negocia, colabora, promueve o informa sobre un determinado asunto (soft law), exigen de la jurisdicción contencioso administrativa una reflexión sobre la validez de preservar un modelo que, como el basado en la actuación por acto administrativo, hoy no es ya exclusivo en el panorama jurídico de la Administración. Surge así el desafío de replantearse aspectos relacionados con el objeto o la órbita de competencias del juez administrativo, de modo que se haga posible expandir el radio de acción del control judicial de forma paralela al ensanchamiento experimentado por las actuaciones de la Administración, hoy mucho más ricas y diversas que la clásica resolución de una materia mediante acto administrativo. En un verdadero Estado de Derecho, en aras de asegurar tanto la vigencia plena de los referidos principios de constitucionalidad y legalidad como la mayor efectividad del derecho a la tutela judicial, estas nuevas formas de actuación de la Administración no pueden quedar fuera del alcance del contencioso administrativo. Así, con independencia de que por su contenido orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones materiales de la Administración (ellas sí

plenamente oponibles y ejecutables en el ámbito de los particulares) justifican su sometimiento al control de esta jurisdicción. En últimas son un mecanismos dispuesto por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines que la Constitución y la ley han encomendado a las autoridades administrativas y en cuanto tal su conformidad con éstas ha de ser total. DOCENTES – Jornada laboral La jornada laboral de los docentes comprende tanto el tiempo dedicado por cada docente al cumplimiento de la asignación académica, entendida ésta como la carga que debe asumirse en la atención directa de sus estudiantes en actividades pedagógicas correspondientes a las áreas obligatorias y fundamentales y a las asignaturas optativas; como a la ejecución de actividades curriculares complementarias tales como la administración del proceso educativo; la preparación de su tarea académica; la evaluación, la calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos; las reuniones de profesores generales o por área; la dirección de grupo y servicio de orientación estudiantil; la atención de la comunidad, en especial de los padres de familia; las actividades formativas, culturales y deportivas contempladas en el proyecto educativo institucional; la realización de otras actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa e indirectamente en la educación; actividades de investigación y actualización pedagógica relacionadas con el proyecto educativo institucional; y actividades de planeación y evaluación institucional.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 5 / DECRETO 1850

DE 2002 – ARTICULO 9 / DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 11

CIRCULAR – Jornada laboral docentes / ACTIVIDAD CURRICULAR COMPLEMENTARIA – Lo es el tiempo destinado a recreo o descanso de los estudiantes / ASIGNACION ACADEMICA – Concepto A la luz de esta regulación, es claro que cuando la circular demandada dispone, primero, que el tiempo diario dedicado por los establecimientos educativos en los descansos de los alumnos corresponde a una actividad currircular complementaria, y segundo, que por lo tanto no puede incluirse dentro de las horas diarias efectivas de clase de sesenta (60) minutos que deben recibir los estudiantes, no hace nada distinto a reiterar, explicar e informar a la comunidad educativa antioqueña lo dispuesto en el referido Decreto de alcance nacional. Esto, por cuanto es dicha normatividad en su artículo 5º la que define en sentido preciso lo que se entiende por asignación académica, restringiendo este concepto al tiempo que dedica el docente a la atención directa de sus estudiantes en las horas de clase correspondientes a las áreas obligatorias y fundamentales y a las asignaturas optativas. Y es también este reglamento el que, al definir de manera amplia y no taxativa el concepto de actividad curricular complementaria, permite dar dicha calificación al tiempo destinado al recreo o descanso de los estudiantes. Y si de la reglamentación del Decreto se infiere que los recreos forman parte de la actividad curricular complementaria, es lógico que no puede tener la naturaleza de asignación académica. En este sentido se debe resaltar que, a propósito de los recreos o descansos, la Directiva Ministerial No. 003 de 2003, por medio de la cual se impartieron orientaciones para la aplicación del Decreto 1850 de 2002, dispuso

que el tiempo dedicado a ellos “está incluido en las seis (6) horas diarias que como mínimo, debe permanecer el docente en el establecimiento y no está incluido en el número de horas de asignación académica.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1850 DE 2002 – ARTICULO 5 / DIRECTIVA MINISTERIAL 003 DE 2003

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00060 DE 2012 (3 de febrero) SECRETARIA

DE EDUCACION DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (No anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00533-01

Actor: ASOCIACION DE INSTITUTORES DE ANTIOQUIA – ADIDA

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Procede la Sala a decidir de fondo sobre el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de noviembre del 2013 proferida por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquía, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. LA DEMANDA 1.1. La demanda.

En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por conducto de apoderado, la Asociación de Institutores de Antioquia - ADIDA demandó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad

de la Circular No. 00060 de 3 de febrero de 2012, expedida por la Secretaria de Educación del Departamento de Antioquia en relación con el asunto “Jornada laboral docente, calendario académico, asignación académica y jornada escolar en os establecimientos educativos oficiales de los municipios no certificados del departamento de Antioquia”1. 1.2. Pretensiones. La parte actora formula las siguientes pretensiones: “1. Se declarare la nulidad de la resolución (sic) No. 00060 de 3 de Febrero de 2012, por medio de la cual el señor Secretario de Educación del Departamento de Antioquia, modificó la jornada laboral de los docentes y la jornada escolar, al establecer que el tiempo dedicado por las Instituciones Educativas en los descansos de los alumnos, corresponden a una actividad curricular complementaria y que por tanto, no pueden incluirse dentro de las horas diarias efectivas de clase de 60 minutos que deben cumplir los estudiantes.

2. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes”. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

La parte actora señala como vulneradas por la disposición administrativa acusada la Ley 115 de 1994, la Ley 715 de 2001, el Decreto 1850 de 2002, el Decreto 1860 de 1994 y la Constitución Política de Colombia. Estos señalamientos se sustentan en el cargo planteado así: - Falta de competencia del órgano que expidió la resolución.

1 Folio 11 del Cuaderno 1. Afirma la demanda que la Secretaria de Educación de Antioquia carece de competencia para cambiar por medio de una circular la jornada laboral de los docentes, conforme a lo dispuesto por el artículo 151 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 6 de la Ley 715 de 2001. Resalta que el literal “C” del artículo 151 de la Ley 115 de 19942 le atribuye a las secretarias departamentales el deber de organizar el servicio educativo, pero agrega que éste debe cumplirse bajo los lineamientos legales y reglamentarios. En su criterio “no puede entenderse que la Secretaría de Educación de Antioquia tenga competencia para regular o reglamentar un asunto de reserva legal que fue tratado por el legislador (Ley 115 de 1994) y reglamentado por el gobierno nacional (Decreto Ley 1850 de 2002)”3.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demanda se notificó debidamente al Departamento de Antioquia y fue contestada por intermedio de apoderado judicial, quien formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inepta demanda por ausencia de acto sujeto a control judicial y la denominada excepción genérica4.

Adicionalmente defendió la legalidad del acto acusado con base en los siguientes argumentos5: Indica que el acto demandado es una circular, la cual no tiene la naturaleza jurídica de acto administrativo o resolución, como equivocadamente lo describe la parte demandante. Advierte que el contenido de la Circular No. 00060 corresponde “a la reproducción de lo prescrito por el Decreto 1850 de 2002 y en ningún momento su contenido

refiere decisiones nuevas que produzcan efectos jurídicos”6. Por esto afirma que a la luz de su contenido es claro que se está frente a “una instrucción interna o un 2 Artículo 151º.- Funciones de las Secretarías Departa-mentales y Distritales de Educación. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán, dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: (…) c. Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares (…). 3 Folio 5 Cuaderno I. 4 Folios 53-54 Ibidem. 5 Folios 50-53 Idem. acto de servicio y no un acto administrativo que crea, modifique o extinga una situación jurídica”7. Recalca que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado “ que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será una acto susceptible de demanda8”. Afirma que el Departamento de Antioquia atendió las directrices del Ministerio de

Educación Nacional, como lo confirma la Directora de Fortalecimiento a la Gestión Territorial en su comunicación del 22 de febrero de 2012 Radicado No. 201200043747, en el que reconoce que dicha directiva se ajusta a lo definido en la Ley 715 de 2001, en el Decreto 1850 de 2002 y en las directivas y circulares que se han emitido sobre el tema9.

III. LA SENTENCIA RECURRIDA Surtido el trámite de ley10, mediante sentencia del 6 de noviembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, resolvió el asunto sometido a su consideración declarando probada la excepción de ausencia de control de legalidad sobre la circular demandada por no regular ninguna situación jurídica específica y en consecuencia denegó las pretensiones de la demanda11. 6 Folio 50 Ejusdem. 7 Folio 51 Ibidem. 8 Idem. 9 Folio 53 Idem. 10 El día 20 de agosto de 2013 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual realizó el saneamiento del proceso, se resolvieron las excepciones propuestas por la entidad demandada denegándola la falta de legitimación en la causa por pasiva y declarando que la excepción de inepta demanda por ausencia de acto susceptible de control debe ser objeto de consideración de la sentencia.

Adicionalmente se realizó la fijación del litigio, se decretaron las pruebas documentales aportadas por las partes y se negaron los testimonios solicitados por el Departamento de Antioquia por considerar que se trata de un asunto de puro derecho. Cfr. Folios 129-135 del Cuaderno I. 11 Folios170-171 Idem.

Para el a quo “resulta indudable que la Circular 00060 del 3 de febrero de 2012 emitida por el Secretario de Educación del Departamento de Antioquia no es un acto administrativo, puesto que el aparte demandado no modificó una situación jurídica, por lo tanto no es susceptible de control jurisdiccional”12. Esto, toda vez que en criterio del Tribunal Administrativo de Antioquia, dado que el Decreto 1850 de 2002 regula tanto lo relativo a la jornada laboral de los docentes (artículo 9) como al horario de la jornada escolar (artículo 2), el acto demandado “no modificó la jornada laboral docente ni la jornada escolar, puesto que se limitó a reproducir el contenido del referido Decreto 1850 de 2002 en los artículos reseñados”13.

IV. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la providencia de primera instancia la parte actora interpuso recurso de apelación en el que reitera que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado las circulares son actos jurídicos pasibles de control judicial si inciden efectivamente respecto de situaciones jurídicas y son capaces de producir efectos jurídicos en ellas. Sostiene que en el asunto sub examine se está ante una circular que genera efectos jurídicos porque se eliminó el descanso o recreo como parte de la jornada escolar al catalogar el tiempo dedicado a ellos como actividad curricular complementaria; motivo por el cual se expidió sin competencia, pues va en contravía de lo previsto en las normas superiores que rigen la materia14. En criterio del apelante “con su regulación la circular demandada eliminó el descanso o recreo, tanto de los docentes modificando su jornada laboral en 30 minutos, si se

tiene en cuenta que se trata de recesos de cinco minutos, para las seis horas de jornada y elemento pedagógico que afecta a los estudiantes en el mismo sentido”15.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Corrido el traslado para alegar de conclusión, solo la parte demandada presentó su escrito de alegaciones16. En él se pide la confirmación del fallo de primera instancia por cuanto, afirma, al considerar que la circular se ajusta a los lineamientos legales y reglamentarios vigentes en la materia se guarda congruencia tanto con la estructura unitaria del Estado colombiano como con las 12 Folio 179 revés Ibidem. 13 Folio 181 Ejusdem. 14 Folios 184-185 Cuaderno I. 15 Folio 185 idem. 16 Folios 19-20 del Cuaderno II. competencias específicas que en virtud de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales se reconoce a los departamentos en materia de educación.

Y recalca que la circular demandada “no adiciona, no modifica, ni impone obligaciones por fuera de lo establecido en el Decreto 1850 de 2002; por el contrario, la Secretaría de Educación Departamental, definió en ella los alcances del citado Decreto sobre la jornada laboral de docentes y directores docentes y la jornada escolar de los establecimientos educativos, en cumplimiento de las facultades legales y en especial las conferidas por el Decreto Departamental No. 1761 del 13 de julio de 2009, adicionado por el Decreto Departamental No. 2911 del 3 de noviembre de 2010”17.

VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En esta instancia, la delegada del Ministerio Público guardó silencio.

VII.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 2.- Los actos demandados. Circular No. 00060 del 3 de febrero de 2012 DE: Secretario de Educación.

PARA: Alcaldes, Secretarios Municipales de Educación, Docentes y Directivos Docentes del sector oficial y comunidad educativa, de los municipios no certificados del Departamento. 17 Folio 20 revés del Cuaderno II.

ASUNTO: JORNADA LABORAL DOCENTE, CALENDARIO ACADÉMICO,

ASIGNACIÓN ACADÉMICA Y JORNADA ESCOLAR EN LOS

ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS OFICIALES DE LOS MUNICIPIOS

NO CERTIFICADOS DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. (…) El tiempo mínimo establecido por el Decreto 1850 de 2002, para la jornada laboral de los docentes y directivos docentes, es de ocho (8) horas diarias. El tiempo mínimo que dedicarán los docentes al cumplimiento de su

asignación académica, es de seis (6) horas efectivas diarias de sesenta (60) minutos cada una dentro del establecimiento educativo, y las restantes que complementan la jornada y que corresponden a actividades curriculares complementarias, podrán ser dentro o fuera del establecimiento, de acuerdo al PEI y a discreción del rector o director. Las horas efectivas de trabajo con los alumnos, son horas de sesenta (60) minutos cada una, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2002, la Directiva Ministerial No. 03 de marzo 26 de 2003 y la Circular No. 18 de octubre 22 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional. (…) El tiempo diario dedicado por los establecimientos educativos, en los descansos de los alumnos, corresponden (sic) a una actividad currircular complementaria y por tanto no pueden (sic) incluirse dentro de las horas diarias efectivas de clase, de sesenta (60) minutos cada una, que deben recibir los estudiantes. Las horas efectivas de trabajo con los alumnos, son horas de sesenta (60) minutos cada una, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2002, la Directiva Ministerial No. 03 de marzo 26 de 2003 y la Circular No. 18 de octubre 22 de 2008 del Ministerio de Educación Nacional. Los rectores, y sus directores, deberán fijar en lugar visible del establecimiento educativo, incluidas sus sedes, la presente circular, el calendario académico y la distribución de la asignación académica para cada docente, asignación que incluya las actividades curriculares complementarias y corresponda a la especialidad o área que el docente registra en la planta de cargos de la secretaría de educación

departamental. 3.- Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si la Circular No. 00060 de 2012 de la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia modificó la jornada laboral de los docentes al prever que el tiempo dedicado a los descansos de los alumnos corresponde a una actividad curricular complementaria que no puede ser incluida dentro de las horas efectivas de clase de 60 minutos que deben recibir los estudiantes y que constituye la asignación académica de los docentes. Esto, con el fin de establecer si dicho acto es o no nulo por haber sido expedida sin competencia, tal como lo señala la demanda, o si se trata de un acto es legítimo, como lo afirma la parte demandada. 4.- Análisis del caso. En orden a resolver el cuestionamiento planteado en el apartado anterior la Sala estima pertinente (4.1) revisar su jurisprudencia sobre el control judicial de las circulares con el fin de determinar si se ajusta o no a las exigencias del nuevo orden procesal administrativo instaurado por la Ley 1437 de 2011 (CPACA); para enseguida (4.2) examinar el contenido de la circular a la luz de lo establecido en la normatividad que rige el régimen de los descansos escolares en aras de determinar si lo establecido en la circular demandada riñe o no con dicha reglamentación. Visto lo anterior deberá procederse a (5) la resolución del caso concreto. 4.1.- El control judicial sobre las circulares. Cambio de jurisprudencia. En línea con lo previsto por el artículo 84 del CCA, también el artículo 137 del CPACA contempla la posibilidad de utilizar el medio de control de nulidad para

solicitar la anulación de circulares de servicio18. Pese a esta genérica habilitación legal, (a) de tiempo atrás la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado al respecto en el sentido de delimitar con precisión los supuestos en los cuales procede dicho control, estableciendo una línea consolidada al respecto. No obstante, (b) las reforma al ordenamiento contencioso administrativo realizada por 18 Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de

un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente (Subrayado fuera de texto). la ley 1437 de 2011 y las notables transformaciones en los modos de decisión y actuación de la Administración en los últimos tiempos persuaden a la Sala de la necesidad de ajustar la interpretación del enunciado que regula el control judicial sobre las circulares o actos que no producen efectos jurídicos a la actual realidad fáctica y jurídica en la que se ejerce este control. a) La línea jurisprudencial tradicional: la procedencia restringida del control sobre circulares. En relación con el asunto que se debate la jurisprudencia de esta Sala de Decisión tradicionalmente ha puesto de relieve que pese a estar expresamente contemplado por las normas que se han ocupado de regular la materia (artículos 84 CCA y 137 CPACA), la procedencia del medio de control de nulidad frente a las circulares no puede admitirse como una regla general, sino que debe entenderse sujeta a la condición que la circular demandada revista el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica19. Se ha afirmado así que “[s]i la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean

vulnerados”20. De este modo, y en atención a que en el cumplimiento de sus funciones la Administración también puede expedir actos que por presentar un valor meramente orientativo, instructivo o informativo carecen de efectos jurídicos directos sobre las situaciones jurídicas de los particulares (en tanto no crean, modifican ni extinguen una), se ha entendido que en estos eventos no resulta 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de febrero del 2000, Rad. No. 52361. C.P.: Manuel Urueta Ayola; así como, entre otras, las sentencias del 1 de febrero de 2001, Rad. No. 6375. C.P.: Olga Inés Navarrete Barrero; del 19 de marzo de 2009, Rad. No. 11001-03-25-000-2005-00285-00. C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; del 18 de julio de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2007-00193-00. C.P.: María Elizabeth García González; del 28 de febrero de 2013, Rad. No. 11001 0324 000 2009 00614 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala; y del 21 de noviembre de 2013, Rad. No. 11001-03-24-000-2006-0010500. C.P.: Marco Antonio Velilla. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de febrero del 2000, Rad. No. 5236. C.P.: Manuel Urueta Ayola.

procedente el control judicial a cargo del contencioso administrativo. De aquí que la viabilidad de un pronunciamiento jurisdiccional sobre un acto de esta clase dependa de si se producen o no efectos jurídicos directos hacia el exterior de la Administración (ad extra) y, señaladamente, sobre los derechos de los ciudadanos. b) Razones para el cambio y sus implicaciones: un control judicial más amplio y acorde con el espíritu del Estado de Derecho. Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en los modos de actuación de la Administración, cada vez más proclive al uso de instrumentos blandos o atípicos (desde la perspectiva clásica del acto administrativo), resulta procedente replantearse esta postura. El alcance restrictivo del control judicial a cargo de los jueces de la Administración prohijado por la línea jurisprudencial en cuestión, así como el efecto de crear una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la Administración (ad intra) o hacia los particulares (ad extra), y el hecho de encerrar un desconocimiento de la regla hermenéutica según la cual todos los enunciados jurídicos deben interpretarse de tal forma que produzcan un efecto útil y que esta clase de interpretaciones debe preferirse sobre aquellas que supongan una redundancia en las disposiciones de