CE-05001-23-33-000-2014-02253-01(2684-17)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Ingreso base de liquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Sentencia de unificación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - IBL setenta y cinco por ciento de factores devengados durante los diez últimos años de servicio y sobre los cuales haya realizado aportes / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - IBL todos los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 que devengó y sobre los que cotizó durante los últimos diez años de servicios / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Improcedente / INTERESES MORATORIOS FRENTE A MESADAS TARDÍAS - No se causaron La Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos. Así, dispuso que tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. De igual forma, precisó que los factores

salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la Ley. Como la actora adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, resulta aplicable para efectos de la liquidación de su pensión de jubilación la primera de las subreglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que establece que debe tomarse el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, como de manera adecuada lo liquidó la entidad demandada. En efecto, COLPENSIONES liquidó la prestación con el 75% del promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento. No es procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios como lo solicita la parte demandante, razón por la cual, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y por ende, se procederá a revocar la sentencia apelada en tanto ordenó la reliquidación pensional solicitada en la demanda. En el presente caso la pensión fue reconocida mediante la Resolución GNR 193590 de 26 de julio de 2013, con efectividad desde su inclusión en nómina, 1 de agosto de 2013, y por tanto, al tenor de la normatividad aludida, no es procedente reclamar unas mesadas pensionales que aún no se habían causado, ya que como se dijo, la mora solo tiene aplicación en casos en los que el reconocimiento de las mesadas

pensionales no se discute porque ya está en firme, y lo que ocurre es que se presenta una omisión en el pago de esa prestación ya reconocida, situación que no se da en el caso sub iudice, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia que negó dicha pretensión.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02253-01(2684-17)

Actor: GLORIA LUCIA RUEDA CÁRDENAS

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / LEY 1437 DE 2011.

ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia del 06 de abril de 2017, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora Gloria Lucia Rueda Cárdenas, actuando por conducto de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo demandó a ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES2 COLPENSIONES, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones 1 Folios 2 a 11 2 En adelante COLPENSIONES (i). Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 193590 de 26 de julio de 2013, por la cual se le reconoce y ordena pagar la pensión vitalicia a la señora Gloria Lucia Rueda Cárdenas, y GNR 262645 de 18 de octubre de 2013 a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución GNR 193590 de 26 de julio de 2013, ambas proferidas por COLPENSIONES. (ii). A título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: a. Condenar a COLPENSIONES a reliquidar la pensión de vejez de la demandante, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios comprendido entre mayo de 2011 y abril de 2012, a partir del 01 de mayo de 2012, fecha del retiro definitivo, con una tasa del 75%, con fundamento en la ley 33 de 1985. b. Pagar el valor correspondiente al retroactivo pensional que se generó por el no pago de las mesadas pensionales de los meses de mayo de 2012 hasta el 30 de junio de 2013. c. El valor correspondiente al reajuste y reliquidación de su pensión desde el momento en que tuvo derecho a recibir su mesada pensional, es decir, desde mayo de 2012 hasta la fecha y a continuarlo pagando.

d. Los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 desde el 1 de junio de 2012 hasta la fecha en que se efectúe el pago de las mismas. e. La indexación, la actualización de conformidad con lo previsto en el artículo 195 del Código de lo Contencioso Administrativo y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de lo Contencioso Administrativo y las costas del proceso. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). La señora Gloria Lucia Rueda Cárdenas nació el 8 de noviembre de 1955. (ii). El 14 de abril de 2011, solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de la pensión de vejez. (iii). Mediante Resolución 038549 de 25 de octubre de 2011, le fue negada la pensión de vejez, decisión contra la cual la demandante interpuso recurso de reposición. (iv). A través de la Resolución GNR 193590 de 26 de julio de 2013, fue resuelto el recurso de apelación en el sentido de modificar la Resolución 038549 del 25 de octubre de 2011 y reconocer la pensión vitalicia de vejez a la demandante, aplicando lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta 1639 semanas, con una tasa de remplazo del 75%, en cuantía de $3.889.130, efectiva a partir de 1 de agosto de 2013. v) El 4 de septiembre de 2013, la demandante impugnó la decisión, no obstante, mediante la Resolución GNR 262645 de 18 de octubre de 2013 COLPENSIONES

decidió “negar” el reconocimiento pensional por falta de requisitos. Contra dicha decisión procedían los recursos de reposición y apelación. vii) El 30 de diciembre de 2013, la demandante interpuso recurso contra la Resolución GNR 262645 de 18 de octubre de 2013 que fue resuelta por medio de la Resolución VPB 13008 de 6 de agosto de 2014, en la cual, COLPENSIONES advirtió que por error de automatización del sistema de la entidad, mediante la Resolución 262645 del 18 de octubre de 2013 se negó la pensión de vejez, sin considerar que la prestación ya estaba reconocida. Por lo tanto, procedió a modificar el artículo 7 de la Resolución 193590 de 26 de julio de 2013 en el sentido de conceder el recurso de apelación, y seguidamente confirmó el monto pensional de la Resolución 193590 de 28 de julio de 2013 que modificó la Resolución 38549 de 25 de octubre de 2011. viii) El empleador retiró a la demandante del sistema de pensiones el 30 de abril de 2012, tal y como se evidencia en el reporte de semanas cotizadas. 1.3. Normas violadas y concepto de violación3 En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de la violación refiere la demanda que la señora Gloria Lucia Rueda Cárdenas ésta inmersa en el régimen de transición pensional, como quiera que para el 30 de junio de 1995, fecha en la que entró en vigencia la Ley 3 Folios 22 a 35.

100 de 1993 en el nivel territorial, la demandante contaba con más de 15 años de servicio y 35 de edad, por lo que su régimen pensional es el establecido en la Ley 33 de 1985; en tal sentido su pensión debió liquidarse con base en la totalidad de los salarios recibidos durante el último año de servicios. COLPENSIONES desconoció los derechos de la accionante al no aplicar los pronunciamientos de las Altas Cortes, considerando que el monto de la pensión debió efectuarse con el 75% de lo devengado en el último año de servicios. Así mismo se debe reconocer el retroactivo pensional y los intereses del artículo 141. Sostuvo que se generó el retroactivo por el no pago efectivo de las mesadas pensionales de septiembre a diciembre, ordinaria y adicional de 2011, a que tiene derecho la demandante.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4

COLPENSIONES, por conducto de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho, pues fueron proferidos con observancia del ordenamiento jurídico superior, y que la prestación económica reconocida a la demandante es más favorable. Expresó, que el aparte relacionado con la liquidación de la pensión de los servidores públicos con el promedio de lo cotizado durante el último año de servicios fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-168 de 1995 y que además las consideraciones de la demanda respecto del IBL corresponde al de los regímenes especiales. Que el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 no es especial y para este régimen, el artículo 36 inciso 3º en la primera

parte dispone la base reguladora del promedio. Se refirió al artículo 288 de la Ley 100 de 1993 sobre la aplicación del régimen más favorable ante el cotejo con normas anteriores, siempre que respecto de la elección se aplique la norma en su integridad, pues no es posible escoger lo favorable de uno y otro ya que se estaría creando un nuevo régimen pensional. 4 Folios 78 a 82 Respecto de los factores salariales, indicó que aquellos que no fueron objeto de cotización no pueden tomarse en cuenta por expresa disposición constitucional y legal. Afirma que, de acuerdo con los Decretos 691 de 1994 y 1158 de 1994, para los servidores públicos del orden territorial, se acude a lo consagrado en el artículo 6 del Decreto 1068 de 1995 por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema de pensiones en el nivel territorial. La pensión de la demandante fue liquidada conforme al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con base en los salarios registrados en las autoliquidaciones y teniendo en cuenta los requisitos de la Ley 33 de 1985. Propuso las siguientes excepciones: falta de causa para pedir, inexistencia de la obligación de reliquidar pensión con factores salariales no reportados, inexistencia de la obligación de conceder retroactivo, inexistencia de la obligación de pagar intereses moratorios, cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones, cobro de lo no debido, prescripción, pago y compensación.

3. AUDIENCIA INICIAL 5

La audiencia inicial se llevó a cabo el 9 de noviembre de 2016 por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia y en ella se adoptaron las siguientes

decisiones relevantes: 3.1. Decisión de Excepciones Previas: En la etapa de decisión de excepciones previas, el Tribunal destacó que no fueron propuestas excepciones con el carácter de previas. 3.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación del litigio, se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: 5 Folios 106 a 110. “En el caso sub examine se pretende determinar si la actora, la señora GLORIA LUCIA RUEDA CARDENAS, cumple con los parámetros y requisitos necesarios para que se le reliquide la mesada pensional, incluyendo en el Ingreso Base de Liquidación lo devengado por ella, en el último año de servicios, conforme a la normativa aplicable a su caso concreto y la jurisprudencia vigente que sobre el tema exista”6.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 06 de abril de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó lo siguiente: a. La nulidad parcial de la Resolución No. GNR193590 del 26 de julio de 2013 que reconoció y ordenó el pago de la pensión vitalicia de vejez a la señora GLORIA LUCIA RUEDA CARDENAS, sin incluir todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio. b. Como restablecimiento del derecho, ordenó a COLPENSIONES reliquidar la pensión de vejez de la demandante, a partir del momento en que fue reconocida la pensión de conformidad con la Ley 33 de 1985, en el equivalente al 75% de lo

devengado en el último año de servicios. c. Pagar las diferencias pensionales con los ajustes de ley. d. Efectuar la deducción de los aportes causados y destinados al sistema de seguridad social en salud y sistema general de pensiones, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. e. Negar las demás pretensiones de la demanda. f. Se abstuvo de condenar en costas. Como sustento de la decisión expuso las siguientes consideraciones: (i). Que la demandante es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 a 6 Folio 108 7 Folios 160 a 173. nivel territorial, contaba con 39 años de edad, lo que le permite pensionarse bajo las previsiones de la Ley 33 de 1985. (ii). No obstante, la Resolución GNR 193590 del 26 de julio de 2013 por la cual se concedió la pensión de vejez a la demandante, dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre el IBL y el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, cuando ha debido aplicar integralmente el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. Por lo anterior, sostuvo que a la demandante se le aplicaron dos regímenes pensionales, lo cual riñe con el principio de inescindibilidad de la norma, siendo necesario aplicar en forma íntegra la norma más favorable a la demandante. (iii). En el presente caso, la norma más favorable es el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, es decir, el 75% del salario promedio que le sirvió de base para los aportes

durante el último año de servicios, y la base de liquidación de la pensión debe incluir los factores salariales de creación legal que devengó durante el último año de servicios, aclarando que las primas extralegales contenidas en disposiciones territoriales emanadas por asambleas departamentales o concejos municipales no son aplicables para el reconocimiento pensional porque va en contravía de las constituciones de 1886 y 1991. De modo que la prima de vida cara creada por ordenanza departamental no podrá incluirse. iv) En tal sentido, expresó que la diversidad de interpretaciones alrededor del régimen de transición fue resuelta mediante la Sentencia de 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se concluyó que para determinar la cuantía de las pensiones de los servidores públicos se deben tener en cuenta todos los factores que constituyen salario. v) Sostuvo que no fue acreditada la fecha de retiro de la demandante, por lo que la entidad demandada deberá verificar los factores salariales legales devengados durante el último año de servicios y sobre ellos se efectuará la liquidación de la pensión. vi) Finalmente expresó que no se allegaron elementos probatorios para acreditar la mora de la entidad demandada y tampoco se generaría en el pago de una pensión que no había sido reconocida antes del 26 de julio de 2013 por lo que negó dicha pretensión así como la excepción de prescripción, y ordenó la indexación de las sumas reconocidas.

5. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 5.1 La parte demandante interpuso recurso de apelación8, en el que solicitó revocar los numerales quinto y sexto de la sentencia.

(i). Respecto al numeral quinto, insistió en el reconocimiento de intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, ya que se encuentra probado que existió un retraso injustificado que se evidencia en el transcurrir del tiempo desde que se presentó la solicitud de la prestación, el 14 de abril de 2011 y la fecha en la que fue resuelta por medio de la Resolución GNR 193590 de 26 de julio de 2013, notificada el 21 de agosto de 2013. (ii). Frente al numeral sexto, se manifiesta inconforme con la decisión de no condenar en costas ni agencias en derecho a la demandada. Considera que debieron otorgarse, tasarse y liquidarse. Respecto a las agencias, afirma que debe tenerse en cuenta el criterio de complejidad, temporalidad (duración del proceso), diligencia y resultados obtenidos que fueron en su mayoría favorables a la demandante. 5.2 La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES9 interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, negar las pretensiones de la demanda, y condenar a la demandante en costas y agencias en derecho con fundamento en las consideraciones expuestas en la contestación de la demanda. Es improcedente la reliquidación de la pensión al tenor de la sentencia C-258 de la Corte Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en la Circular Interna No. 4 de 2013 que modificó los criterios básicos sobre reconocimiento de prestaciones en aplicación del régimen de transición; para el caso, respecto a la Ley 33 de 1985, estableció que la liquidación del IBL se realizaría conforme al promedio de

los salarios sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años o el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, si al servidor público, a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión. 8 Folios 190 a 192. 9 Folios 178 a 189. Los únicos factores salariales que deberán tenerse en cuenta al momento de determinar el ingreso base de liquidación son los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando sobre los mismos se hubieren efectuado los aportes al Sistema General de Pensiones. Es por lo que no es procedente acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez tomando el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios como se pretende, ya que, para efectuar la liquidación de las prestaciones que se encuentran en transición, se toma en cuenta del régimen anterior la edad, tiempo y monto (entendido como la tasa de remplazo), pero el IBL se calcula conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. (ii). Respecto a la solicitud de retroactivo pensional a partir de mayo de 2012 y hasta el 30 de junio de 2013, de conformidad con lo dispuesto en la Circular Interna No. 01 de 2012, la efectividad de la prestación para los cotizantes dependientes cuando no obra la novedad de retiro, es que “en aquellos casos en que el afiliado sea dependiente, ha cumplido con los requisitos para adquirir el

derecho a la pensión y no aparece acreditada la desvinculación laboral por parte del empleador, la prestación será reconocida a partir de la fecha de inclusión en nómina10”. De acuerdo con la historia laboral de la demandante, se observa que en el último periodo de aportes realizados al Sistema General de Pensiones, cotizó como trabajadora dependiente del Hospital General de Medellín para el periodo de abril de 2012, sin que medie en el sistema novedad de retiro en ese periodo, de manera que el reconocimiento se encuentra ajustado a derecho, es decir, a la fecha de inclusión en nómina. Finalmente, sostuvo que a Colpensiones no le es dado reconocer factores que no fueron cotizados al sistema ya que de hacerlo se pondría en peligro la sostenibilidad del sistema.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 10 Folio 188. 6.1. La parte demandante11 manifestó que debe tenerse en cuenta que la demanda se presentó en diciembre de 2014, bajo los parámetros jurisprudenciales del Consejo de Estado, por lo que solicita dar aplicación a la línea jurisprudencial vigente para fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia. Reiteró los motivos de la apelación. 6.2. La entidad demandada12 insistió en los mismos argumentos del recurso de apelación.

7. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32814 del Código General del

Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 11 Folios 220 y 221. 12 Folios 223 a232. 13 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 14 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.»

En el presente caso, ambas partes apelaron, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección no se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado en las apelaciones.

2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación presentado por las partes, le corresponde a la Sala determinar: ¿Si la pensión de jubilación de la señora Gloria Lucia Rueda Cárdenas, quien es beneficiaria del régimen de transición, debe reliquidarse con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios? ¿Hay lugar al pago de intereses moratorios por el retraso del reconocimiento pensional? ¿Procede condena en costas de primera instancia a cargo de la entidad demandada?

Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición y, (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199315. Nuevo criterio de interpretación judicial 15 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como

criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015,

SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales16, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» 16 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102

de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir

que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en e