CE-05001-23-33-000-2015-00520 01(57496)-2003

PROBLEMA JURÍDICO: La Sala debe establecer si operó la caducidad de la acción de controversias contractuales, en los términos expuestos por el municipio de Vegachí (Antioquia). Es decir, si debe considerarse que, al no existir acta de reinicio del convenio, el término de caducidad debe contarse a partir de la suscripción del acta de suspensión y, en consecuencia, estaría caducada la acción.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / AUTO QUE RESUELVE

EXCEPCIONES PREVIAS / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO DE PONENTE El Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Vegachí contra el auto de fecha trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016), de acuerdo con las siguientes consideraciones, a saber: (…) El auto recurrido declaró improcedente la excepción de caducidad propuesta por el apoderado del municipio de Vegachí, por lo que este es susceptible del recurso de apelación, de acuerdo con lo establecido por el inciso 4 del numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, el referido auto fue proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo tanto, la competencia en segunda instancia le corresponde al Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo. (…) La Sala observa el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el artículo 244 ibídem, toda vez que el recurso fue debida y oportunamente sustentado por el apoderado de la parte demandante.

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el numeral 2, literal j, establece que en las demandas relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia de los motivos facticos o jurídicos que le sirven de fundamento.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164

PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Término / LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Término / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATA – Término La liquidación de los convenios o contratos estatales se puede realizar de tres (3) formas: (…) [1] La liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, regulada en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, deberá realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar, antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato, la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga. [2] La liquidación unilateral y directa por la entidad contratante, regulada en el artículo 61 ibídem, procede cuando el contratista no se presenta a la liquidación de común acuerdo por las partes o estas no llegan a un acuerdo sobre su contenido. El término para adelantar esta liquidación, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 141 de la Ley

1437 de 2011, será de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo para liquidar de mutuo acuerdo. [3] La liquidación judicial, regulada por el referido artículo 141, podrá ser solicitada, cuando no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad contratante no haya liquidado unilateralmente, dentro de los dos (2) años siguientes al cumplimiento de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo para hacerlo bilateralmente. (…) De acuerdo con lo anterior, la entidad contratante contará, en total, con un término máximo de treinta (30) meses, desde la finalización del contrato, la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o la fecha del acuerdo que la disponga, para realizar la liquidación del contrato estatal. CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO PRO ACTIONE / PRINCIPIO PRO DAMATO / AUTO QUE DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD - Aplicación de principios pro damnato y pro actione Esta Corporación, al decidir casos similares, ha establecido que cuando no es posible determinar el momento de terminación del contrato o convenio estatal y, en consecuencia, el momento a partir del cual corre el término para realizar la liquidación de este, en aplicación del principio pro actione y con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, se impone la necesidad de seguir adelante con el trámite de la demanda. (…) En el caso concreto se observa que el municipio de Vegachí no ha establecido ni probado que el convenio se reinició y

terminó, indicando las fechas específicas de esas actuaciones, por lo que prevalecen las dudas sobre el término para liquidar el contrato estatal y deberá continuarse con el trámite de la demanda de reconvención presentada por la Empresa de Vivienda de Antioquia –VIVA-, sin perder de vista que el Tribunal Administrativo de Antioquia tiene el deber de, cuando cuente con mayores elementos de juicio, determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control adelantado por el demandante en reconvención. (…) Así las cosas, el Despacho confirmará el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la excepción de caducidad y “prescripción” formulada por el municipio de Vegachí.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00520 01 (57496) Actor: MUNICIPIO DE VEGACHÍ (ANTIOQUIA) Demandado: EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVAReferencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Vegachí contra el auto de fecha trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016), expedido por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de

Antioquia, que declaró improcedente la excepción de caducidad y “prescripción” de derecho planteada por el recurrente1.

I. ANTECEDENTES

1. La Empresa de Vivienda de Antioquia -VIVAy el municipio de Vegachí (Antioquia) celebraron el convenio 2006-VIVA-CF-217, para el mejoramiento de viviendas de interés social en la zona rural del municipio de Vegachí, cuyo plazo de ejecución sería de doce (12) meses contados a partir del seis (6) de marzo de dos mil siete (2007), fecha en que se suscribió el acta de inicio pero fue suspendido el primero (1) de febrero de dos mil ocho (2008), hasta cuando se superaran los motivos que originaron la suspensión: “adecuación de la empresa a la Ley 1150 y sus decretos reglamentarios”.

2. El veinte (20) de febrero de dos mil quince (2015), el municipio de Vegachí interpuso demanda2, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, contra la Empresa de Vivienda de Antioquia -VIVA-, con el fin de que, entre otras pretensiones, se declare la nulidad de la Resolución 541 del veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), que liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo 2006-VIVA-CF-217 y fue notificada, personalmente, al Alcalde del municipio de Vegachí4, el doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014).5

3. El Tribunal Administrativo de Antioquia, con auto de fecha trece (13) de abril de dos mil quince (2015)6, admitió la demanda y ordenó correr traslado a la parte demandada

para que la contestara. Así mismo, el once (11) de junio de dos mil quince (2015), por medio de correo electrónico, notificó el auto admisorio de la demanda a la entidad pública demandada7.

4. El treinta (30) de julio de dos mil quince (2015), la Empresa de Vivienda de Antioquia –VIVApresentó demanda de reconvención contra el municipio de Vegachí8, con el fin de que se declare terminado el convenio interadministrativo No. 2006-VIVA-CF-217 y se proceda a liquidarlo judicialmente. 1 Folios 22-26 del C.ppal. 2 Folios 1-12 del cuaderno uno (1). 3 Al respecto el Despacho aclara que si bien el medio de control presentado inicialmente fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, en la audiencia inicial se presentó una solicitud por parte del apoderado de la parte demandante en el sentido de que se ajustará el trámite del proceso al trámite establecido para el medio de control de controversias contractuales; solicitud que fue concedida por la Magistrada Ponente. 4 Folio 9 del cuaderno uno (1). 5 Proceso que fue acumulado con el proceso de radicado n. º 05001-23-33-000-2015-00522-00, en el que se busca la declaración de nulidad de las resoluciones 198 y 199 del 14 de marzo de 2014, con las que se liquidaron los convenios interadministrativos No. 2007-VIVA-CF-077 y 2006-VIVACF-216. 6 Folios 14 y 15 del cuaderno uno (1). 7 Folios 29-31 del cuaderno uno (1). 8 Folios 1-3 del cuaderno dos (2).

5. El apoderado del municipio de Vegachí contestó la demanda de reconvención y, en su contestación, formuló la excepción denominada “Caducidad del derecho para VIVA de liquidar el convenio”9.

6. La Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia inicial, declaró la improcedencia de la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Vegachí10.

7. El municipio de Vegachí sustentó, en la audiencia, el recurso de apelación.

Argumentó que, de acuerdo con el pronunciamiento realizado por parte de la Empresa de Vivienda de Antioquia, el fundamento de hecho que origina la controversia no es el acto de liquidación del convenio sino la suspensión e indefinición jurídica de este, que llevó a la entidad a liquidarlo. Por lo tanto, el término para adelantar la acción de controversias contractuales debía contarse a partir de la suspensión del contrato, esto es, el primero (1) de febrero de dos mil ocho (2008) y, en consecuencia, la acción habría caducado desde el primero (1) de febrero del año dos mil diez (2010), siendo aplicable la regla de caducidad establecida en el literal a) del artículo 136 numeral 10 del Decreto 01 de 1984.

8. La Empresa de Vivienda de Antioquia -VIVAcontrovirtió la excepción de caducidad alegada. Indicó que, en el presente caso, la caducidad está condicionada a la ocurrencia de la declaración de nulidad del acto administrativo que realizó la liquidación unilateral del convenio. De acuerdo con su análisis, resulta claro que la demanda de

reconvención opera únicamente con carácter subsidiario, por lo que, que solo deberá tramitarse si prospera la nulidad del acto administrativo y sería en ese momento, no antes, que comenzaría a correr el término de caducidad para adelantar el medio de control.

9. El representante del Ministerio Público se adhirió a los argumentos expuestos por el apoderado del municipio de Vegachí.

II. CONSIDERACIONES

1. Procedencia del recurso de apelación.

El Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Vegachí contra el auto de fecha trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016), de acuerdo con las siguientes consideraciones, a saber: 9 Folios 18-21 del cuaderno dos (2). 10 Folio 26 del C.ppal.

1. El auto recurrido declaró improcedente la excepción de caducidad propuesta por el apoderado del municipio de Vegachí, por lo que este es susceptible del recurso de apelación, de acuerdo con lo establecido por el inciso 4 del numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, el referido auto fue proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo tanto, la competencia en segunda instancia le corresponde al Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo11. ii. La Sala observa el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el artículo 244 ibídem, toda vez que el recurso fue debida y oportunamente sustentado por el apoderado de la parte demandante.

2. Normatividad aplicable al caso El convenio 2006-VIVA-CF-217 fue suscrito el seis (6) de marzo de dos mil siete (2007),

en vigencia de la Ley 80 de 1993, aplicable en el caso concreto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 de la Ley 1150 de 2007, a saber: “ARTÍCULO 31. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Los procesos de contratación en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes al momento de su iniciación. Los contratos o convenios a que se refiere el artículo 20 de la presente ley que se encuentren en ejecución al momento de su entrada en vigencia, continuarán rigiéndose por las normas vigentes al momento de su celebración hasta su liquidación, sin que sea posible adicionarlos ni prorrogarlos.” Lo anterior en razón a que la Ley 1150 de 2007 entró en vigencia a partir del dieciséis (16) de enero de dos mil ocho (2008), por lo que el régimen de transición previsto en dicha ley resulta procedente en este caso. Caducidad del medio de control de controversias contractuales El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el numeral 2, literal j, establece que en las demandas relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia de los motivos facticos o jurídicos que le sirven de fundamento. Término legal para la liquidación del contrato estatal La liquidación de los convenios o contratos estatales se puede realizar de tres (3) formas, a saber: a. De común acuerdo por las partes. b. Unilateral por la entidad contratante. c. Judicial. 11 Artículo 150 de la Ley 1437 de 2011.

La liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, regulada en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, deberá realizarse dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar, antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato, la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga. La liquidación unilateral y directa por la entidad contratante, regulada en el artículo 61 ibídem, procede cuando el contratista no se presenta a la liquidación de común acuerdo por las partes o estas no llegan a un acuerdo sobre su contenido. El término para adelantar esta liquidación, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, será de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo para liquidar de mutuo acuerdo. La liquidación judicial, regulada por el referido artículo 141, podrá ser solicitada, cuando no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad contratante no haya liquidado unilateralmente, dentro de los dos (2) años siguientes al cumplimiento de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo para hacerlo bilateralmente12. De acuerdo con lo anterior, la entidad contratante contará, en total, con un término máximo de treinta (30) meses, desde la finalización del contrato, la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o la fecha del acuerdo que la disponga, para realizar la liquidación del contrato estatal.

3. Caso concreto.

La Sala debe establecer si operó la caducidad de la acción de controversias contractuales, en los términos expuestos por el municipio de Vegachí (Antioquia). Es

decir, si debe considerarse que, al no existir acta de reinicio del convenio, el término de caducidad debe contarse a partir de la suscripción del acta de suspensión y, en consecuencia, estaría caducada la acción. De acuerdo con lo indicado por las partes del presente proceso, la ejecución del convenio 2006-VIVA-CF-217 fue suspendida desde el primero (1) de febrero de dos mil ocho (2008) y nunca fue reanudada, por lo tanto, este se encontraría suspendido hasta el día de hoy. Este Despacho observa que si bien es cierto que la Empresa de Vivienda de AntioquiaVIVAprocedió a liquidar el convenio interadministrativo con el fin de resolver la situación de indeterminación jurídica en que se encontraba, de ninguna manera lo hizo en procura de superar el estado de suspensión para reanudar su ejecución, sino con el 12 De acuerdo con lo establecido en el ordinal v) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. objetivo de verificar el cumplimiento de las obligaciones radicadas en cabeza del municipio de Vegachí, revisar la ejecución presupuestal del convenio y determinar los valores que el municipio adeuda a la Empresa de Vivienda de Antioquia, para finiquitar la relación contractual existente entre ellos. En ese orden de ideas, la Sala no comparte el argumento del municipio de Vegachí, en el sentido de que el término para adelantar el medio de control se encuentra caducado desde el primero (1) de febrero de dos mil diez (2010), pues la suspensión del convenio no es el argumento que motiva la demanda de reconvención, sino que el juez declare terminado el convenio y realice la liquidación judicial.

En consecuencia, este Despacho desestimará el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Vegachí y confirmará el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la excepción de caducidad formulada, de acuerdo con las siguientes consideraciones: Esta Corporación, al decidir casos similares13, ha establecido que cuando no es posible determinar el momento de terminación del contrato o convenio estatal y, en consecuencia, el momento a partir del cual corre el término para realizar la liquidación de este, en aplicación del principio pro actione y con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, se impone la necesidad de seguir adelante con el trámite de la demanda. En el caso concreto se observa que el municipio de Vegachí no ha establecido ni probado que el convenio se reinició y terminó, indicando las fechas específicas de esas actuaciones, por lo que prevalecen las dudas sobre el término para liquidar el contrato estatal y deberá continuarse con el trámite de la demanda de reconvención presentada por la Empresa de Vivienda de Antioquia –VIVA-, sin perder de vista que el Tribunal Administrativo de Antioquia tiene el deber de, cuando cuente con mayores elementos de juicio, determinar con certeza si acaeció la caducidad del medio de control adelantado por el demandante en reconvención. Aunado a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia, observó que la Resolución 541 del veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014), que liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo 2006-VIVA-CF-217, está amparada por la presunción de

legalidad de la que gozan los actos administrativos, y consideró que la entidad contratante tenía la facultad de liquidar el contrato14. En consecuencia, el término para adelantar el medio de control, establecido en el numeral iv) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, corría a partir de la fecha de expedición de dicha resolución, esto es, desde el catorce (14) de marzo del dos mil catorce (2014). Razón por la que la demanda de reconvención, presentada el treinta (30) de julio de dos mil quince (2015), se radicó de manera oportuna. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 10 de noviembre del 2000, expediente n. º 18805. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 18 de enero de 2016, expediente n. º 55699. 14 Razón por la que los actos administrativos objeto de controversia mantienen su validez hasta tanto no se decrete, por vía judicial, su nulidad. Para el Despacho, hasta este momento procesal, la presunción de legalidad de dicha resolución no ha sido desvirtuada por parte del municipio de Vegachí, como lo pretende con el objeto de la demanda inicial por él presentada, y, en consecuencia, a falta de fecha cierta de terminación del contrato, debe presumirse que el medio de control fue presentado dentro del término legal establecido15. Así las cosas, el Despacho confirmará el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la excepción de caducidad y “prescripción” formulada por el municipio de Vegachí. En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia, de fecha trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016), que declaró improcedente la excepción de caducidad y prescripción formulada por el municipio de Vegachí, por las razones expuestas en el presente auto.

SEGUNDO: Una vez en firme el presente auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase,

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado JorgeMVG/JuanaD/YTV 15 Hasta que dicha presunción no sea desvirtuada por el municipio de Vegachí.