CE-05001-23-33-000-2015-01815-01(1475-18)-2020

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / SERVIDOR PÚBLICO / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de 28 de agosto de 2018 [L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente igual, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». […] En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes

términos: «-. Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.- Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» […] [L]a Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos. Así, dispuso que tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los

salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. De igual forma, precisó que los factores salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la Ley.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número:05001-23-33-000-2015-01815-01(1475-18)

Actor: ELIBARDO ANTONIO GIL DE OSSA

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES

Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE VEJEZ ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia del 12 de diciembre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia

accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor Elibardo Antonio Gil de Ossa actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a COLPENSIONES, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones 1 Folios 1 a 17. (i) Que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 244143 DE 2 de julio de 2014, a través de la cual COLPENSIONES negó al demandante la solicitud de reliquidación de su pensión. (ii) Que se declare la nulidad de la Resolución No. VPB 14790 de 19 de febrero de 2015, a través de la cual la entidad demandada resolvió el recurso apelación interpuesto por el demandante contra la Resolución No. GNR 244143 DE 2 de julio de 2014 y la confirmó en todas sus partes. (iii) Que, como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se condene a COLPENSIONES a reliquidar la pensión del demandante teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el 12 de abril de 2003 y el 11 de abril de 2004. (vi) Que se condene a la entidad demandada al pago indexado de las diferencias que resulten de la reliquidación pensional solicitada, a partir de la fecha en que se causó el derecho pensional, teniendo en cuenta los incrementos legales de la

prestación. (v) Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada y se ordene el cumplimiento de la sentencia de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i) El señor Elibardo Antonio Gil de Ossa nació el día 30 de enero de 1945. (ii) El demandante prestó sus servicios al Estado, como empleado público, así: - En el Departamento de Antioquia, desde el 1º de abril de 1974 hasta el 30 de septiembre de 1974. - En el Municipio de Medellín, desde el 24 de abril de 1980 hasta el 11 de abril de 2004. (iii) El demandante realizó aportes al Instituto de Seguros Sociales (ISS) desde el 1º de julio de 1995 (iv) Mediante Resolución No. 13728 de 18 de agosto de 2004, el ISS le reconoció al demandante una pensión de jubilación en cuantía de $952.611, a partir de su retiro del servicio, el cual tuvo lugar el 11 de abril de 2004, prestación que se liquidó con el 75% del promedio de los salarios sobre los cuales cotizó durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión, al 30 de junio de 1995. (v) Desde su afiliación al ISS, el Municipio de Medellín omitió realizar aportes sobre todos los factores salariales devengados por el demandante, como la prima de navidad, prima de vida cara, prima de vacaciones, prima de antigüedad, aguinaldo y subsidio de transporte.

(vi) Por lo anterior, la pensión de jubilación del demandante se liquidó teniendo en cuenta únicamente los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones y no todos los factores salariales devengados en el último año. (vii) El 20 de septiembre de 2012, el demandante solicitó ante la entidad demandada la reliquidación de su pensión con el 75% del promedio de todos los factores salariales denegados en el último año de servicios. (viii) Mediante Resolución No. GNR 244143 de 2 de julio de 2014, la entidad demandada negó la anterior petición. (ix) El demandante interpuso recurso de apelación contra la Resolución antes mencionada, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución No. VPB 14790 de 19 de febrero de 2015. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: Artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985, artículo 1º de la Ley 62 de 1985, artículo 292, inciso primero del Decreto 1333 de 1986, artículos 22, 36, 272 y 288 de la Ley 100 de 1993, artículo 73 del Decreto 1948 de 1969, artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, artículo 454 del Decreto 1045 de 1978, artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 y artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. De igual forma, invocó la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, dentro del proceso con radicado interno 01122009, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que el actor es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, su pensión se debe reconocer teniendo en cuenta las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto señaladas en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, según las cuales, dicha prestación se debe liquidar con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios. Citó la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 (C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), según la cual, los factores para liquidar la pensión que establece la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año no son taxativos sino enunciativos, pues constituyen salario todas las sumas devengadas por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio. Consideró que la entidad demandada, al no liquidar la pensión en la forma solicitada, está desconociendo el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, que establece el deber de acatar la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues la postura vigente en ese momento era la expuesta en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. Invocó la aplicación de los principios de progresividad, igualdad, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad, asimismo, solicitó la protección de su derecho a la seguridad social. Afirmó que, en este caso, al accederse a las pretensiones, la entidad demandada

deberá requerir al empleador del demandante para que efectúe los aportes que no se hubiesen realizado sobre los factores que se ordene incluir en la liquidación.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

COLPENSIONES, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que el acto demandado fue expedido conforme a la 2 Folios 179 a 188. normatividad vigente y no se encuentra incurso en causal de nulidad alguna. Señaló que de acuerdo con las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU230 de 2015, las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se deben reconocer y liquidar aplicando las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión establecidos en la normatividad anterior, sin embargo, el ingreso base de liquidación de la pensión se rige por lo dispuesto en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, y los factores que se deben incluir en la liquidación son, únicamente, los señalados en los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995. Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad demandada formuló las siguientes excepciones: (i) Inepta demanda por falta de los requisitos formales: Sostuvo que, en este caso, también se debió demandar la nulidad de la Resolución 13728 de 18 de agosto de 2004 que reconoció la pensión del demandante, sin embargo, no se hizo, razón por la cual, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones de la demanda, toda vez que, dicha Resolución conforma una unidad jurídica con los actos administrativos aquí demandados.

(ii) Inexistencia de la obligación para COLPENSIONES de reliquidar la mesada pensional de la parte demandante conforme a todos los factores salariales devengados en el último año de servicios: Sostuvo que debe existir correspondencia entre los salarios devengados y cotizados por el trabajador en su vida laboral y el monto de la pensión reconocida, por ende, reiteró que los factores para tener en cuenta son únicamente los señalados en el Decreto 1158 de 1994. (iii) Pago: Solicitó declarar esta excepción frente a las sumas cuyo pago se encuentre acreditado en el proceso. (iv) Prescripción: Solicitó declarar esta excepción en relación con cualquier suma que no haya sido reclamada oportunamente.

3. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA3 3 Folios 1 a 3, cuaderno llamamiento en garantía.

Mediante escrito radicado el día 27 de abril de 2016, COLPENSIONES formuló llamamiento en garantía en contra del Municipio de Medellín, entidad en la cual prestó sus servicios el demandante y solicitó “que la reliquidación pensional que se efectúe con los factores salariales devengados por el actor, estén respaldadas en aportes realizados al sistema pensional, incremento que deberá cubrir parcialmente el Municipio de Medellín, en calidad de ex empleador del hoy demandante”. El llamamiento fue admitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto de 26 de septiembre de 20164, en el cual se ordenó notificar personalmente a la entidad llamada en garantía y se le concedió el término legal para pronunciarse al respecto.

3.1. CONTESTACIÓN DEL LLAMADO EN GARANTÍA5

Mediante escrito radicado el 15 de noviembre de 2016, el Municipio de Medellín dio respuesta a la demanda y al llamamiento en garantía formulado por

COLPENSIONES.

En primer lugar, se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que el demandante fue debidamente afiliado al ISS y se efectuaron sus aportes para pensión conforme a lo establecido en la Ley, además, señaló que en este caso se debe dar aplicación a la postura fijada por la Corte Constitucional en relación con el IBL para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición y que, por ende, la pensión se debe liquidar con el promedio de lo devengado por el demandante en los últimos 10 años de servicios y teniendo en cuenta únicamente los factores del Decreto 1158 de 1994. Además, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, indicando que esta no es la entidad llamada a responder por las pretensiones, toda vez que, no es la encargada de reconocer y pagar la pensión del demandante. Además, formuló las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa, inexistencia de la obligación, pago a COLPENSIONES, prescripción y falta de competencia. 4 Folios 7 y 8, cuaderno llamamiento en garantía. 5 Folios 22 a 46, cuaderno llamamiento en garantía.

4. AUDIENCIA INICIAL6

La audiencia inicial se llevó a cabo el día 5 de marzo de 2015, por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 4.1. Decisión de excepciones previas:

En la fase de decisión de excepciones previas, se declararon no probadas las excepciones de inepta demanda, formulada por COLPENSIONES, falta de agotamiento de la vía gubernativa y falta de competencia, formuladas por el Municipio de Medellín y prescripción, formulada por ambas entidades. Además, se indicó que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la entidad llamada en garantía, debería ser resuelta con el fondo del asunto. 4.2. Fijación del litigio: En la fase de fijación del litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos demandados determinando para el efecto si al actor le asiste derecho o no a la reliquidación de su pensión teniendo como base el 75% de lo devengado el último año de servicios Para el efecto deberá establecer la Sala si como lo señala la parte actora los factores salariales que se deben tener en cuenta son todos aquellos devengados de manera habitual y periódica y no solo los establecidos de manera taxativa en tanto la sentencia de unificación del Consejo de Estado señaló que dicha lista es enunciativa o si como lo señala la entidad demandada según la sentencia de unificación de la Corte Constitucional la base de liquidación es la establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no la correspondiente a la legislación anterior. Por su parte, deberá resolverse lo atinente a la relación entre Colpensiones y el Municipio de Medellín en relación con los aportes efectuados por esta última en su calidad de empleadora”.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7

6 Folios 82 y 83. 7 Folios 243 a 252. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia proferida el 12 de diciembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i) Señaló que de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se deben liquidar teniendo en cuenta el IBL señalado en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, mientras que, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y otros pronunciamientos posteriores, ha considerado que en virtud del principio de inescindibilidad, las pensiones de estas personas se deben liquidar aplicando en su integridad el régimen pensional anterior e incluyendo como factores salariales todas las sumas percibidas por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por el servicio, con excepción de aquellas sumas de carácter extralegal, reconocidas con desconocimiento de las competencias del Congreso y del Gobierno Nacional para fijar los salarios y prestaciones de los empleados públicos. (ii) Al respecto, el Tribunal manifestó acoger la postura expuesta por el Consejo de Estado, en consecuencia, consideró que la pensión del demandante, en su calidad de beneficiario del régimen de transición se debe liquidar teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, aplicando la

Ley 33 de 1985, incluyendo como factores computables, además de la asignación básica, el subsidio de transporte y las primas de vacaciones y de navidad, pero sin tener en cuenta las denominadas prima de vida cara, aguinaldo y la bonificación por recreación, por considerar que se trata de emolumentos que no tienen carácter salarial pues no retribuyen directamente el servicio, además, porque las primeras fueron creadas extralegalmente. (iii) Por lo tanto, accedió a la reliquidación de la pensión en los términos antes mencionados, y ordenó el pago indexado de las diferencias resultantes de dicha reliquidación, aplicando prescripción trienal en relación con las sumas causadas con anterioridad al 20 de septiembre de 2009. (iv) De otra parte, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Municipio de Medellín y, finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas.

6. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 6.1. COLPENSIONES interpuso recurso de apelación8 en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones.

Como fundamentos del recurso reiteró que la pensión del demandante como beneficiario del régimen de transición se debe liquidar teniendo en cuenta el IBL señalado en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993 e incluyendo solo los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427

de 2016. Al respecto, sostuvo que el precedente de la Corte se debe aplicar de forma preferente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 10 y 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.) y de lo señalado en la sentencia C-634 de 2011. 6.2. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, indicando que, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010, los factores salariales que se deben incluir en la liquidación de la pensión son todas aquellas sumas percibidas por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, por lo tanto, consideró que en este caso, se debían incluir en la orden de reliquidación de la pensión los factores de prima de vida cara, aguinaldo y bonificación por recreación. Sostuvo que la postura expuesta en la mencionada sentencia de unificación fue reiterada por el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 25 de febrero de 2016 y que según el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, la pensión se debe liquidar teniendo en cuenta el salario promedio devengado por el trabajador, y no solamente los factores creados por disposición legal. Asimismo, indicó que conforme a los artículos 42 del Decreto 1042 de 1978 y 45 del Decreto 1045 del mismo año, se deben tener en cuenta para liquidar la pensión todos los pagos realizados al trabajador como remuneración de su trabajo. 8 Folios 162 a 181.

Invocó el principio de primacía de la realidad sobre las formas e indicó que no se pueden desconocer los pagos que en su momento recibió el trabajador y frente a los cuales existía presunción de legalidad, además, la eventual nulidad de las normas que consagraron la prima de vida cara y el aguinaldo, solo surtiría efectos a futuro, e indicó que, de ser el caso, se debe ordenar el descuento de aportes para pensión sobre las sumas que se ordene incluir en la liquidación. De otra parte, manifestó que se debe revocar la decisión de no condenar en costas a la entidad demandada, pues consideró que la condena procede por el hecho de que la entidad haya resultado vencida en primera instancia, independientemente de su actuación procesal, pues en tal aspecto, actualmente rige un criterio objetivo y no valorativo, de conformidad con lo señalado en el artículo 365 del Código General del Proceso (C.G.P.) y en el artículo 188 del

C.P.A.C.A.

7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 7.1. La parte demandante no presentó alegatos de conclusión en segunda instancia dentro del término legal. 7.2. La entidad demandada9 reiteró los planteamientos del recurso de apelación y mencionó que el criterio fijado por la Corte Constitucional ha sido recogido en las sentencias T-078 de 2014 y SU-395 de 2017, así como en el auto A-326 de 2014.

Además, consideró que el desconocimiento del precedente de la Corte puede generar un efecto sustantivo en la decisión e invocó el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia.

8. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia. 9 Folio 213 a 220.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32811 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, tanto la parte demandante como la entidad demandada interpusieron recurso de apelación, razón por la cual la Sala de Subsección podrá resolver sin limitaciones en relación con los recursos interpuestos.

2. Problema jurídico De acuerdo con el objeto del recurso de apelación presentado por las partes, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia en cuanto ordenó reliquidar la pensión del demandante con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, incluyendo como factores salariales, además de la asignación básica, el subsidio de transporte y las primas de vacaciones y de navidad, y en su lugar, negar las pretensiones?

En caso negativo, ¿Se debe modificar la sentencia en el sentido de ordenar que en la reliquidación de la pensión del demandante se tengan en cuenta, además de los factores cuya inclusión se ordenó en primera instancia, los factores de prima de vida cara, aguinaldo y bonificación por recreación?

10 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 11 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición, y (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial

3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199312. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 12 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte

Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución

de casos fáctica y jurídicamente iguales13, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». La razón jurídica