CE-05001-23-33-000-2016-02141-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros medios de defensa judicial / RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA O NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Son los medios idóneos para controvertir actuaciones administrativas [L]a Sala advierte que el acto administrativo que se cuestiona vía tutela es aquel que negó la práctica de unas pruebas solicitadas por la parte actora, lo que conlleva a evidenciar que la actuación administrativa sancionatoria aún no ha culminado, constituyendo, dicho acto, uno de aquellos llamados de trámite. En tal sentido, como ya fue expuesto, la jurisprudencia considera que, por regla general, dichos actos no pueden enjuiciarse mediante la acción de tutela, por contar la parte actora con otros medios de defensa tanto en sede administrativa cuando se expida el acto definitivo y, en últimas, cuando ello ocurra, también podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (…). [A]l no demostrarse una actuación irregular o desproporcionada por parte de la entidad demandada, de la cual se pueda inferir el desconocimiento de las garantías fundamentales y existiendo otros medios de defensa no solo dentro del trámite administrativo (reposición, apelación, revocatoria directa), sino también ante la jurisdicción contencioso administrativa (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) cuando se dicte el acto definitivo , la Sala considera que la demanda de

protección del derecho fundamental al debido proceso, es improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 40

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia de 16 de diciembre de 2010, exp. T1062, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Con respecto a mecanismos idóneos al interior de procesos en materia de lo contencioso administrativo, para obtener la protección inmediata de derechos, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 29 de octubre de 2015, exp. 2015-01490-01(AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sobre la definición de perjuicio irremediable y relacionado con el mismo tema, ver: Corte Constitucional, sentencia de 7 de abril de 2005, exp. T-351, M.P. Rodrigo Escobar Gil y sentencia de 30 de junio de 1993, exp. T-255, M.P. Fabio Morón Díaz. En lo que tiene que ver con la regla general de improcedencia de la tutela frente a actos administrativos, ver: Corte Constitucional, sentencia de 26 de enero de 2015, exp.

T-030, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez (E). En cuanto a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos considerados de trámite, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de noviembre de 2015, exp. T682, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. De igual modo, sobre la improcedencia de

la acción de tutela contra actos de trámite, salvo que se trate de un perjuicio irremediable, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 11 de septiembre de 2013, exp. 2013-01301-01(AC), C.P. María Claudia Rojas Lasso, Sección Cuarta, sentencia de 8 de abril de 2010, exp. 2010-00040-01(AC), C.P. William Giraldo Giraldo, y, Sección Segunda, sentencia de 12 de mayo de 2014, exp. 2014-00259-01(AC), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En relación con el derecho al debido proceso en actuaciones administrativas, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de noviembre de 2015, exp. T-682, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de diciembre de 2014, exp. 2014-00238-01(AC), C.P. María Claudia Rojas Lasso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02141-01(AC)

Actor: PROFESIONALES EN SALUD - PROENSALUD

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO - DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA La Sala decide la impugnación interpuesta, por la organización sindical

PROFESIONALES EN SALUD - PROENSALUD, en contra de la sentencia de 10 de octubre de 2016, proferida por la SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, mediante la cual negó el amparo del derecho fundamental deprecado. I.- LA SOLICITUD DE TUTELA La organización sindical PROFESIONALES EN SALUD (en adelante PROENSALUD), en ejercicio de la acción de tutela, solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que estima vulnerado por la NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO – DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA, al proferir el Auto No. 6575 de septiembre 12 de 2016, por el cual se negaron las pruebas solicitadas por dicha entidad, dentro del proceso administrativo sancionatorio iniciado en contra de la misma.

II.- LOS HECHOS.

Los hechos que la fundamentaron la demanda1, en síntesis, fueron los siguientes: II.1. El día 30 de julio de 2014, algunos trabajadores de la salud2 que prestan sus servicios en el Hospital Departamental “Amor Patria”3 con sede en el departamento 1 Folios 1 a 8. Cuaderno No. 1. 2 Según la parte actora “personas que aún se desconocen”. Folio 1. Cuaderno 1. 3 Administrado por la IPS Universitaria de Antioquia. archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, presentaron una petición ante la Oficina Internacional del Trabajo - OIT, con el fin de denunciar presuntas irregularidades relacionadas con los contratos4 modelo de salud que operan en la Isla de San Andrés, queja en la cual, según el apoderado judicial de la parte actora,

en diecinueve (19) puntos atacan la organización que él representa “[…] sin ningún soporte probatorio […]”5. II.2. Mediante oficio con radicado No. 09407, de fecha 19 agosto de 2014, la OIT, Oficina de Proyectos en Colombia, presentó ante el Ministerio de Trabajo el escrito suscrito por las organizaciones sindicales: Asociación Médica Sindical de Colombia – ASMEDAS, Asociación Nacional de Enfermeras Certificadas – ANDEC, Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia – ANEC, SINSETRASALUD (SIC) y la Confederación General de Trabajadores – CGT, con el fin de que el ente ministerial realizara una intervención en el modelo de prestación en salud6 que operaba en la Isla de San Andrés, dado que presuntamente se estaban violando los derechos de los afiliados a dichas organizaciones. II.3. El día ocho 8 de octubre de 2014, la Coordinadora de ese entonces del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Trabajo, encontró que había pertinencia para adelantar una averiguación preliminar con fundamento en el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA7, y para ello expidió el auto comisorio núm. 768. II.4. El 13 de noviembre de 2015, mediante auto comunicado a la organización PROENSALUD, a través del oficio No.14357 de la misma fecha, el Ministerio del Trabajo decidió vincular a la organización sindical PROENSALUD a la averiguación

preliminar antes mencionada, con el fin de verificar condiciones laborales denunciadas por los quejosos. 4 Contratos sindicales 5 Folio 1. Cuaderno No. 1. 6 Contrataciones realizadas a través de diferentes grupos y agremiaciones sindicales. 7 Ley 1437 de 2011, “[…] Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. // Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.// Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas

ilegalmente […]”. II.5. El día 15 de diciembre de 2015, el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Trabajo, al finalizar la etapa anterior, concluyó que había suficientes méritos para iniciar el proceso administrativo sancionatorio en contra de las entidades y organizaciones vinculadas, entre ellas la organización sindical PROENSALUD y para ello que expidió el Auto No. 216. II.6. La parte actora manifestó que el día 14 de junio de 2016, en tiempo oportuno, presentó memorial con radicado interno N° 8374, donde solicitó que fueran decretadas y practicadas varias pruebas (declaración de parte, declaración de terceros) y se ratificaran y tuvieran en cuenta documentos allegados al expediente, de conformidad con el artículo 40 del CPACA, con el fin de ejercer con plenitud el derecho de defensa y contradicción, siendo las mismas conducentes para esclarecer los hechos. II.7. Asimismo, la parte actora señaló que, en vista de la ausencia de pronunciamiento con respecto a las pruebas solicitadas, el día 12 de agosto de 2016 solicitó a la funcionaria encargada de adelantar la investigación, que procediera a iniciar el decreto, práctica y valoración de las pruebas pedidas. II.8. La parte actora da cuenta de que el día 12 de septiembre de 2016, el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Trabajo, expidió el Auto N° 6575, mediante el cual decidió negar la práctica de las pruebas por no considerarlas

conducentes, pertinentes, necesarias y útiles para la definición del procedimiento administrativo, acto en contra del cual no procedía recurso alguno8.

III. LAS PRETENSIONES La parte actora concretó sus pretensiones de la siguiente forma: “[…] Solicito al cuerpo colegiado, tutelar por el derecho fundamental al Debido Proceso' (Articulo 29 superior), con base en los argumentos planteados en todos los acápites anteriores, ya que se encuentra demostrado que el Auto No. 6575 por el cual el Ministerio del Trabajo Dirección Territorial Antioquia decide NEGAR el Decreto, Practica y Valoración de las pruebas solicitadas por PROENSALUD, en el

8 Folios 1 a 8. Cuaderno No. 1. Proceso Administrativo Sancionatorio que se adelanta en su contra y frente al cual NO PROCEDEN RECURSOS, va en contravía manifiesta del Ordenamiento jurídico por vulnerar el Debido Proceso de mi representada, sin garantía alguna a un juicio objetivo, toda vez que las PRUEBAS mismas, son la esencia de todos los procesos, pues sin estas no se puede llegar a esclarecer los supuestos facticos sobre los cuales versa la discusión. Solicito se proceda entonces señor juez, a salvaguardar El Derecho Fundamental al Debido Proceso vulnerado por el Acto Administrativo, No. 6575 del doce (12) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) y velar por brindarle todas las garantías constitucionales y legales a PROENSALUD las cuales el estado no puede quebrantar por ser aquellas fines esenciales (sic) de todo Estado Social de Derecho y en consecuencia, sean tenidas en cuenta las pruebas solicitadas por la

entidad que represento […]”.

IV. TRÁMITE DE LA ACCIÓN.

Mediante auto de 28 de septiembre de 2016, la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la tutela y ordenó notificarla al apoderado judicial de la organización sindical PROENSALUD, en su condición de parte demandante y al Ministerio de Trabajo - Dirección Territorial Antioquia, en su calidad de parte demandada. En el mismo proveído dispuso solicitar a la parte actora la remisión de los respectivos antecedentes y/o pruebas que pretendiera hacer valer dentro del proceso9.

V. LA ACTUACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA

V.1. NACIÓN - MINISTERIO DE TRABAJO – DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA La entidad demandada pese a que fue debidamente notificada de la presente acción constitucional, no emitió pronunciamiento alguno dentro del término legalmente concedido para ello.

VI. EL FALLO IMPUGNADO VI.1. La SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, mediante sentencia proferida el 10 de octubre de 2016, resolvió:

9 Folio 36. Cuaderno No. 1. “[…] PRIMERO-. DENIÉGUESE la tutela promovida por el señor JUAN DAVID SOTO ARBELÁEZ como apoderado judicial de PROFESIONALES EN SALUD "PROENSALUD" en contra de la NACIÓN MINISTERIO DEL TRABAJO

DIRECCIÓN TERRITORIAL ANTIOQUIA […]”10.

VI.2. Para sustentar su decisión el Tribunal de instancia tuvo en cuenta, entre

otras, las siguientes consideraciones: VI.2.1. El acto administrativo reprochado vía tutela es aquel que negó la práctica de unas pruebas solicitadas por la parte actora, lo que conlleva a evidenciar que la actuación administrativa sancionatoria aún no ha culminado, constituyendo dicho acto uno de aquellos llamados de trámite. VI.2.2. Por regla general un acto de trámite “[…] es improcedente enjuiciarlo mediante la acción de tutela, por contar el actor con otros medios de defensa dentro del mismo trámite, como son las solicitudes de nulidad y pese a no contar con recurso alguno, también puede acudirse a la jurisdicción contencioso administrativa cuando ya se dé el acto definitivo, en donde también puede controvertirse alguna acción irregular cometida dentro del trámite en sí mismo, es decir, que contaría la parte actora con otro mecanismo de defensa para solicitar la protección del derecho constitucional fundamental que considera amenazado o vulnerado […]”11. VI.2.3. Lo anterior, teniendo en cuenta el carácter preferente y sumario de la acción de tutela para buscar la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados, siempre y cuando no se cuente con otros medios de defensa, o existiendo los mismos, se tornen ineficaces y amerite una protección, con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable12. VI.2.4. Sin embargo, con respecto a la regla general expuesta, la Corporación judicial advirtió que la Corte Constitucional ha admitido la existencia de un caso excepcional para la procedencia del amparo constitucional frente a actos

considerados de trámite, y esta se da cuando en la expedición de dichos actos, se adviertan “actuaciones irracionales o desproporcionadas del funcionario”, situación que no se evidenció en el expediente en estudio. Por el contrario, el Tribunal señaló que, en el acto de trámite enjuiciado, se motivó la negativa a practicar las pruebas que le fueron solicitadas dentro del trámite administrativo sancionatorio, habida 10 Folio 50. Cuaderno No. 1. 11 Folio 48. Cuaderno No. 1. 12 Folio 51. Cuaderno No. 1. cuenta de que el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Antioquia, ya contaba con el material probatorio suficiente para tomar una decisión de fondo; no encontrando por tanto, la Corporación judicial, que se hubiera proferido una decisión arbitraria13. VI.2.5. Finalmente, el Tribunal de instancia señaló que con la sola afirmación de la organización PROENSALUD, en el sentido de que las pruebas solicitadas eran conducentes, no podía llevarlo a establecer que el MINISTERIO DEL TRABAJODIRECCIÓN TERRITORIAL ANTIOQUIA, al expedir el auto que negó la práctica de pruebas, había actuado de manera irregular o desproporcionada, vulnerando el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la parte actora14.

VII.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

VII.1. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, basando su inconformidad en tres aspectos: (i) Frente a los llamados actos de trámite y definitivos 15

El apoderado judicial de la parte actora consideró que, si bien el Auto No 6575 de septiembre 12 de 2016 que negó las pruebas solicitadas dentro de la investigación que se adelanta en su contra de su representada, es un acto de trámite, éste deberá estar ajustado al ordenamiento jurídico, pues de no ser así viciaría todo el proceso al no respetarse las garantías mínimas fundamentales al debido proceso16. Asimismo, reiteró que, el plurimencionado Auto, es pilar fundamental para obtener un acto administrativo definitivo conforme a ley y que, al negarle la práctica de las pruebas solicitadas, el Sindicato que representa quedaría jurídicamente imposibilitado para obtener un juicio equitativo, imparcial y razonable. (ii) Sobre la procedencia de la acción de tutela 13 Folio 51. Cuaderno No. 1. 14 Ibídem. 15 Folios 56 a 61. Cuaderno No. 1. 16 Folio 57. Cuaderno No. 1. En cuanto a este aspecto manifestó que la acción de tutela es procedente excepcionalmente frente a actos administrativos por la vía de la acción de tutela, porque se acredite la ocurrencia de un perjuicio irremediable o porque se establezca que los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sean ineficaces para la protección de los derechos presuntamente conculcados. Y en el mismo sentido, porque frente a actos de contenido particular y concreto expedidos sin la debida observancia del debido proceso, no resulta constitucionalmente admisible que mientras la administración demanda su propio acto, le sea traslada dicha carga al particular.

(iii) Frente a la no demostración de una actuación irregular o desproporcionada En relación con este punto, el apoderado de la parte actora argumentó que el a quo no tuvo en cuenta que el MINISTERIO DEL TRABAJO - DIRECCIÓN TERRITORIAL ANTIOQUIA, “[…] no solo negó las pruebas conducentes a esclarecer los hechos sobre los cuales versa la discusión, sino que además no tuvo pronunciamiento alguno sobre las demás pruebas solicitadas hecho que hace más latente la trasgresión al derecho fundamental que tiene mi representada a gozar de un DEBIDO PROCESO, quedando jurídicamente imposibilitado el sindicato al cual represento, a tener un juicio objetivo basado en todos los lineamientos del ordenamiento jurídico […]"17.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

VIII.1. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política, establece la acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales en los casos en que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, en armonía con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, a menos que la acción se utilice como mecanismo transitorio, en aras de evitar un perjuicio irremediable. VIII.2. Problema Jurídico 17 Folio 60. Cuaderno No. 1. El problema jurídico principal consiste en determinar si la acción de tutela es procedente para cuestionar la legalidad del Auto No. 6575 de septiembre 12 de

2016, acto administrativo mediante el cual el Coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Antioquia negó la práctica de las pruebas solicitadas por la parte actora, correspondientes a interrogatorios, declaraciones y testimonios dentro del proceso administrativo sancionatorio iniciado mediante Auto 216 de diciembre 15 de 2015 en contra, entre otras, de la organización de los Profesionales en Salud –PROENSALUD – sindicato de gremio. En consecuencia, una vez superado el anterior examen, se procederá a determinar si la NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO – DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la organización sindical PROENSALUD, al negar el decreto y práctica de las pruebas solicitadas, por considerarlas inconducentes. A fin de resolver tal interrogante resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela; ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de actos administrativos considerados de trámite; iii) el derecho fundamental al debido proceso en el proceso administrativo; finalmente, proceder a: iii) resolver el caso concreto. VIII.3. Del el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela Sobre ese aspecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “[…] El carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos

fundamentales. Por lo mismo ha de entenderse que la acción de tutela no es una herramienta judicial que pueda desplazar los mecanismos judiciales ordinarios de defensa. Debe recordarse que la acción de tutela es un mecanismo extraordinario, excepcional y residual, que no puede ser visto como una vía judicial adicional o paralela que pueda sustituir a las vías judiciales ordinarias, como tampoco se ha establecido como un salvavidas, al que se pueda acudir para corregir los errores en que pudieron incurrir las partes, o para revivir términos ya fenecidos a consecuencia de la incuria procesal de esas mismas partes, que luego de haber dejado vencer los términos para hacer uso de los medios procesales ordinarios o especiales, acuden de manera soterrada a la acción de tutela para subsanar tales omisiones. Ahora bien, la acción de tutela será procedente, aún en presencia de otros medios judiciales de protección de los derechos fundamentales, cuando se promueva como mecanismo transitorio, pero solo para evitar un perjuicio irremediable. Para que la acción de tutela proceda como mecanismo transitorio, es necesario demostrar en primer lugar, que (i) lo inminente de un perjuicio irremediable respecto de un derecho fundamental y, en segundo lugar, (ii) que en efecto existe otro mecanismo de defensa judicial al que se puede acudir para decidir con carácter definitivo la controversia planteada en sede de tutela […]”18. De acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial preferente y sumario para la defensa de los derechos fundamentales. Su carácter eminentemente subsidiario deviene del

hecho de que antes de acudirse a su ejercicio deben interponerse los medios de control ordinarios, salvo que ellos no brinden un oportuno y eficaz amparo a los derechos amenazados o vulnerados. Lo anterior no descarta que la acción de tutela pueda ejercerse como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable o, en algunos casos excepcionales como medio de defensa definitivo. La subsidiariedad significa, entonces, que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: i) cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; ii) cuando existiendo esos medios de defensa, en el caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o, iii) cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Sala encuentra oportuno hacer hincapié en el hecho de que, al interior de los procesos judiciales en materia de lo Contencioso Administrativo, los administrados cuentan con mecanismos idóneos, tales como las medidas cautelares de urgencia, para obtener una protección inmediata, ante la inminencia de sufrir un perjuicio irremediable, lo cual es razón adicional para rechazar por improcedente la solicitud de amparo, tal como lo hizo el a quo. Así lo precisó esta Sala en un pronunciamiento19 que ahora se prohíja, al señalar que: “[…] La Corte Constitucional en la sentencia SU-355 de 201520, al examinar la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos, señaló:

18 Corte Constitucional, Sentencia T-1062/10. Referencia.: expediente T2.491.025. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá, D.C., 16 de diciembre de 2010. 19 Consejo de Estado, Sección Primera, (Expediente núm. 2015-01490-01, sentencia de 29 de octubre de 2015). 20 Corte Constitucional, sentencia SU-355 de 11 de junio de 2015. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. 5.3.1. El ordenamiento vigente y, en particular, el actual artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece como uno de los medios de control de la actuación de las autoridades estatales, la nulidad y restablecimiento del derecho, confiriéndole a toda persona la posibilidad de solicitar que se declare la nulidad del acto administrativo que lesiona un derecho subjetivo y le sea restablecido. Tal nulidad debe ser declarada cuando los actos se expidan (a) desconociendo las normas en que deberían fundarse, (b) por un órgano que carece de competencia, (c) de manera irregular, (d) violando el derecho de audiencia y defensa, (e) mediante falsa motivación o (f) con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió (art. 137 inc. 2º). […] 5.3.3. En suma, el accionante cuenta con un medio judicial ordinario al que puede acudir, tal y como ello ocurrió según las pruebas obrantes en el proceso. En este caso la idoneidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se comprueba al establecer (i) que los

supuestos de nulidad previstos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 comprenden, sin dificultad jurídica alguna, los cargos que en contra de la decisión de la Procuraduría ha planteado en la acción de tutela y (ii) que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido una amplia habilitación de la autoridad judicial para pronunciarse respecto de todas las actuaciones y decisiones surtidas y tomadas en el trámite disciplinario a fin de garantizar los derechos fundamentales. […] 5.3.5.2. La Ley 1437 de 2011 estableció en su artículo 231 una regulación diferente en materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Según esa norma podrá tomarse tal decisión cuando (i) se fundamente en la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en un escrito separado y (ii) cuando dicha infracción surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Prescribe además que (iii) si se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios es necesario que el solicitante pruebe, al menos sumariamente, su existencia. En adición a lo anterior, la ley fijó un procedimiento claro con términos específicos para darle trámite a la solicitud de suspensión provisional – en tanto medida cautelar- (art. 233), así como una autorización especial para que la autoridad judicial, destaca la Corte, pueda acoger medidas cautelares de urgencia (art. 234) sin necesidad de agotar el trámite que

como regla general se prescribe. Es claro a partir de la nueva regulación que el acentuado rigor que gobernaba la procedencia de la suspensión provisional en vigencia del anterior Código -al exigirse no solo el planteamiento de la solicitud antes de ser admitida la demanda sino también la constatación de una manifiesta y directa infracción de las normas invocadas-, fue modificado sustancialmente al prescribirse ahora que podrá solicitarse en cualquier momento y que podrá prosperar cuando la violación “surja del análisis del acto demandado” y su confrontación –no directacon las disposiciones invocadas. Que la violación justificatoria de la suspensión provisional pueda determinarse a partir del “análisis”, indica que la autoridad judicial tiene la competencia para emprender un examen detenido de la situación planteada, identificando todos los elementos relevantes para determinar si ocurrió una infracción normativa. No basta con una aproximación prima facie para afirmar o descartar la vulneración, en tanto el juez debe evaluar con detalle la situación y a partir de ello motivar adecuadamente su determinación. […] Si bien la Corte reitera la regla de procedencia establecida en la SU-712 de 2013, su aplicación en el caso ahora estudiado no conduce a la misma conclusión a la que se arribó en aquella ocasión. En efecto, la regulación que en materia de suspensión provisional introdujo la Ley 1437 de 2011 y la comprensión que de ella ha tenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, permiten a este Tribunal concluir que el accionante cuenta, prima facie , con un medio judicial no solo idóneo sino también temporalmente eficaz para debatir oportunamente la posible violación de sus derechos y plantear la adopción de una

medida de protección si se cumplen las condiciones para ello. (…) 5.3.7. En síntesis, con independencia del sentido que puedan tener en cada caso las decisiones del juez administrativo respecto de la solicitud de suspensión provisional, debe concluirse -en lo que resulta relevante para un juicio de subsidiariedadque esa alternativa ofrece, en la actualidad, una amplia posibilidad de controlar en un término breve de tiempo los efectos de la decisión de la autoridad disciplinaria. En atención a ello no puede acogerse la misma decisión de la sentencia SU712 de 2003, adoptada en vigencia del Decreto 01 de 1984. En conclusión, la sentencia en cita, con motivo de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - L