CE-05001-23-33-000-2016-02217-01(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Incidente de desacato / INCIDENTE DE DESACATO - Deja sin efectos el auto consultado por incumplir las normas de competencia [E]ncuentra la Sala que la decisión sancionatoria que hoy se consulta fue proferida en Sala Unitaria, aun cuando en virtud del inciso 2 del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, fluye con absoluta claridad que la competencia para imponer este tipo de sanciones está radicada en el juez que profirió la decisión incumplida, que para el caso que nos ocupa no es otro que el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, y no, como sucedió, solo el Magistrado Ponente de dicha decisión. (…). Lo anterior entonces impone a la Sala, dejar sin efectos el auto consultado, a fin de que el Tribunal Administrativo de Antioquia lo dicte, con total apego de lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 que regulariza el procedimiento de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

INCISO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el grado jurisdiccional de consulta, ver: Corte Constitucional, sentencia C-055 de 18 de febrero de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, sentencia T-631 de 26 de junio de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo. Sobre la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia T-171 de 18 de marzo de 2009, M.P.

Humberto Antonio Sierra Porto y sentencia T-1113 de 28 de octubre de 2005, M.P. Jorge Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02217-01(AC)A

Actor: REINELIA DEL CARMEN VALENCIA GÓMEZ Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Conoce la Sala, en grado jurisdiccional de consulta, de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia contenida en el auto interlocutorio de 17 de enero de 2017, que decidió el incidente de desacato propuesto por la señora REINELIA DEL CARMEN VALENCIA GÓMEZ, en contra de la NACIÓN –

MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO.

La providencia en consulta dispuso: “PRIMERO: SANCIONAR con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, ELSA NOGUERA, por desacato al fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el día 13 de diciembre de 2016, en el cual se decidió tutelar el derecho fundamental de petición de la señora REINELIA DEL CARMEN VALENCIA

GÓMEZ. La reseña de la situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada, presenta los siguientes:

1. HECHOS 1.1.- La señora REINELIA DEL CARMEN VALENCIA GÓMEZ instauró acción de tutela en contra del MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, con el fin de que se le protegiera su derecho fundamental de petición, que consideró vulnerado por la entidad demandada, al no darle alcance a las solicitudes formuladas los días 27 de julio y 15 de septiembre de 2016, encaminadas a actualizar la información para postulación de vivienda. 1.2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, mediante sentencia de 13 de octubre de 2016, protegió el derecho fundamental invocado en

protección, y en consecuencia dispuso: “(…) SEGUNDO: ORDENAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación de la presente tutela, proceda a dar respuesta clara, congruente y de fondo a la petición elevada vía correo electrónico por la señora REINELIA DEL CARMEN VALENCIA GÓMEZ, los días 27 de julio de 2016 y 15 de septiembre de 2016” (f.33).

2. TRÁMITE PROCESAL 2.1. Mediante escrito radicado el 1° de diciembre de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, la accionante solicitó la apertura de incidente de desacato contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por el

presunto incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela de 13 de octubre de 2016. 2.2. En proveído de 5 de diciembre de 2016, el Tribunal requirió al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, para que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas se pronunciara con respecto al supuesto incumplimiento del fallo de tutela (f. 2). Esta providencia se notificó por mensaje de datos enviado a la dirección de correo electrónico notificacionesjudici@minvivienda.gov.co, el 7 de diciembre de 2016 a las 9:59 a.m. (ff. 3 y 4). 2.3. La entidad respondió oportunamente al requerimiento, y alegó haber dado cumplimiento al fallo de tutela en los siguientes términos: “se dio la respuesta de fondo (sic) fue enviada al accionante, mediante las comunicaciones suscrita(sic) por el Doctor(a) ADRIANA BONILLA MARQUINEZ Coordinadora Grupo de Atención al Usuario y Archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante el oficios(sic) No. 2016EE0076811 DEL 21 DE AGOSTO de 2016, dio respuesta de fondo al derecho de petición del accionante, como efecto y de manera diáfana se observa en la misma, siendo enviada al(sic) dirección suministrada por el peticionario en el Derecho de petición (…)” (f. 5). 2.4. Posteriormente, mediante auto de 13 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso dar apertura al incidente propuesto

por la señora REINELIA DEL CARMEN VALENCIA GÓMEZ, y corrió traslado por el término de tres (3) días al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, para que en su contestación aportara y pidiera las pruebas que pretendiera hacer valer (f. 11). Esta decisión se notificó por mensaje de datos enviado a la dirección de correo electrónico notificacionesjudici@minvivienda.gov.co, el 14 de diciembre de 2016 a las 5:24 p.m. (f. 13). 2.5. Mediante escrito allegado el 15 de diciembre de 2016, la apoderada judicial del Ministerio de Vivienda, informó que sí se dio respuesta de fondo al derecho de petición interpuesto por la accionante mediante oficio No. 2016EE0076811 el día 21 de agosto de 2016, sin embargo la dirección de notificación no fue encontrada, razón por la cual se notificó la decisión por aviso. De conformidad con lo anterior, solicitó declarar el hecho superado, ya que la situación fáctica que generó la presente acción no es actual.

3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA A través de auto interlocutorio de 17 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala Unitaria, declaró a la señora ELSA NOGUERA, Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, en desacato a la orden de tutela contenida en la sentencia de 13 de diciembre de 2016, y en consecuencia la sancionó con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes (f. 36).

Al efecto, estableció el Tribunal que se dio un incumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela, porque pese a que la entidad, en comunicación de 21 de agosto de 2016, dio respuesta a la señora VALENCIA, no resolvió de fondo la petición y por el contrario respondió sobre un asunto diferente al propuesto por la accionante. Esta providencia se notificó mediante correo electrónico enviado a las direcciones notificacionesjudici@minvivienda.gov.co, aurora2179@hotmail.com el 18 de enero de 2017. (ff. 37 y 39). Remitido el expediente a esta Corporación para que se surta en forma automática el grado de consulta, la Sala procederá a realizar las siguientes,

CONSIDERACIONES

1. Generalidades El inciso 2º del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991 preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, deben ser consultadas al superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada.

Según lo establecido por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-055 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata. En el caso de

la consulta del incidente de desacato, la situación de debilidad radica en cabeza de la persona a quien se le impone la sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden de tutela. En ese contexto, la intención principal de sub lite no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de instancia, sino que la finalidad del procedimiento incidental de desacato y el grado jurisdiccional de consulta que se surte en caso de sanción, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato. Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores1, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental se encuentra definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”2, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de

establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”3. En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden de tutela, es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta. Del mismo modo, es menester verificar que 1 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Magistrado Ponente Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. 2 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. 3 Ibídem. el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario. Una vez agotados los anteriores presupuestos, se debe correr traslado al obligado, a fin de establecer que se encuentre en ejercicio de sus funciones e indicarle la iniciación del trámite de desacato, para que ejerza su derecho de defensa. Sobre este aspecto subjetivo es preciso resaltar, que siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la

responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referido la Corte Constitucional en los siguientes términos: “30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos4.” “32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.”5 (Subrayas fuera de texto). En los casos de la responsabilidad netamente objetiva, dicho nexo tiene una ocurrencia que evoca la relación de causa-efecto, en la que los matices son mínimos; no obstante, la diferencia con la responsabilidad que supone valorar la posición jurídica del imputado, implica las consideraciones del hecho y la caracterización de la posición material desarrollada por el sujeto.

En el caso del cumplimiento de las órdenes judiciales en sede de tutela, naturalmente que las directrices impartidas están amparadas por el desarrollo mismo de la vigencia de los derechos fundamentales, por tanto, no se duda de la condición de imperio que tienen dichas órdenes. Aún así, tampoco cabe duda en reconocer que esa posición de imperio refleja también los matices que imponen revisar el 4 Cfr. T-1113 de 2005. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. comportamiento o la posición jurídica del imputado; de ahí, que ese tipo de responsabilidades transcurra en la medida de los atenuantes y eximentes de responsabilidad basados en la conducta del sujeto. Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

2. Del caso concreto El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 13 de octubre de 2016, protegió el derecho fundamental de petición de la señora REINELIA DEL CARMEN VALENCIA GÓMEZ, y en consecuencia de ello, le ordenó al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, diera respuesta clara, precisa y de fondo a la petición formulada por la accionante los días 27 de julio y 15 de septiembre de 2016, en relación con la actualización de información para postulación de vivienda.

Mediante auto de 5 de diciembre de 2016, el Tribunal requirió al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, para que en el término de cuarenta y ocho

(48) horas, se pronunciara con respecto al supuesto incumplimiento del fallo de tutela; y posteriormente, en proveído de 13 de diciembre de 2016, dispuso dar apertura al trámite incidental. Finalmente, a través de auto interlocutorio de 17 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala Unitaria, declaró en desacato a la señora ELSA NOGUERA y la sancionó con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En el contexto procesal descrito, encuentra la Sala que la decisión sancionatoria que hoy se consulta fue proferida en Sala Unitaria, aun cuando en virtud del inciso 2° del artículo 52 del Decreto 2591 de 19916, fluye con absoluta claridad que la competencia para imponer este tipo de sanciones está radicada en el juez que profirió la decisión incumplida, que para el caso que nos ocupa no es otro que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad, y no, como sucedió, solo el Magistrado Ponente de dicha decisión. 6 “Desacato. (…) La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Al efecto, reza la norma: “Art. 52. Desacato. (…) La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada por el superior jerárquico (…)”. Lo anterior entonces impone a la Sala, dejar sin efectos el auto consultado, a fin de que el Tribunal Administrativo de Antioquia lo dicte, con total apego de lo

dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 que regulariza el procedimiento de tutela. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE DÉJASE SIN EFECTOS el trámite incidental adelantado dentro del proceso de la referencia, desde el proveído de 17 de enero de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUESE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS