CE-05001-23-33-000-2016-02405-01-2020

RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Frente a las resoluciones expedidas por la Contraloría General de Antioquia por medio de las cuales fijó la cuota de vigilancia fiscal a cargo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA para la vigencia 2017 / INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA – Naturaleza jurídica / CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL O AUDITAJE - Cobro a establecimiento público del orden departamental que ejerce actividades financieras / CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL O AUDITAJE – Ingresos para su cálculo cuando se trata de un establecimiento público que al ejecutar actividades financieras administra recursos de propiedad de terceros / INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA – Administración de los excedentes de liquidez de las entidades territoriales / INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA – Desarrolla actividades financieras de otorgamiento de créditos que se realizan con recursos de propiedad de las entidades territoriales y sus descentralizadas / SUJETO DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA – Lo es el Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA en tanto administra recursos financieros que no son de su propiedad a través de la captación y colocación de dineros / INGRESOS EJECUTADOS – Determinación / INGRESO EJECUTADO – No puede considerar como tal el dinero percibido como AMORTIZACIÓN a capital de los CRÉDITOS DE FOMENTO / INGRESO EJECUTADO – Lo es el dinero

percibido por concepto de pago de los intereses de colocación / BASE PARA EL CÁLCULO DE LA CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL O AUDITAJE A CARGO DEL INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA – Debe excluirse el rubro de amortización de créditos de fomento denominado por la Contraloría amortización a capital [P]ara la Sala resulta claro, en esta etapa del proceso, que la suma de dinero correspondiente al capital que se entregó en préstamo, suma que integra el primer componente de la amortización de la deuda y que en los actos acusados se denomina <<amortización de créditos de fomento>>, no puede ser considerada como un ingreso ejecutado del IDEA, en tanto corresponde al recurso que, siendo de propiedad de las entidades territoriales, fue colocado en el mercado asumiendo el IDEA la obligación de restituirlo. Así entonces, como se trata de un recurso que se debe reintegrar al depositante, no podría admitirse que el IDEA, como Establecimiento Público que ejerce la intermediación financiera, pueda darle el tratamiento de un ingreso ejecutado en su presupuesto, en los términos en los que se consideró en los actos administrativos cuya suspensión provisional se solicitó. Sin embargo, diferente conclusión se predica respecto del segundo de los componentes de la amortización de la deuda, esto es, el monto relativo a los intereses que cobra el establecimiento público al deudor del crédito como consecuencia de la operación de colocación. En consecuencia, en este punto, la Sala disiente de la afirmación del a quo según la cual “los dineros que se reciben como amortizaciones a los contratos de empréstitos que esta entidad suscribe en

desarrollo de su actividad, en lo que tiene que ver con la devolución de […] rendimientos prometidos, no constituye ingresos para la entidad”. En efecto, para la Sala, en esta etapa de la actuación, no existen elementos que justifiquen excluir las sumas que percibe el IDEA por concepto de intereses sobre el capital otorgado en crédito de la categoría de ingresos ejecutados del Instituto, si se tiene en cuenta que con los recursos que se perciben por concepto de intereses sobre capital, el IDEA a su vez paga los rendimientos prometidos a los depositantes de recursos, es decir, ejecuta una operación de gasto. En ese orden, el recaudo de los intereses pactados por la colocación de recursos sí hace parte del ingreso ejecutado por el IDEA. A su vez, el valor que resulta luego del pago de los Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co rendimientos a los depositantes corresponde a una ganancia del Instituto, consecuencia de su labor de intermediación financiera, suma que, sin lugar a dudas, corresponde también a un ingreso ejecutado por el Instituto. Así las cosas, la Sala advierte que, en la determinación del concepto de ingresos ejecutados al que se refiere el parágrafo del artículo 9 de la Ley 617 de 2000, constituye un aspecto relevante la consideración a la naturaleza de las actividades que ejecuta el Instituto en cumplimiento de su objeto social, es decir, actividades financieras de otorgamiento de créditos que se realizan con recursos de propiedad de las entidades territoriales y sus descentralizadas. Por tal motivo, so pretexto del seguimiento irrestricto del principio de universalidad señalado en el artículo 15 del

Estatuto Orgánico del Presupuesto que invoca la entidad demandada, no es válido ignorar la realidad presupuestal del IDEA, ni la lógica que inspira las actividades de captación y colocación que ejecuta en cumplimiento de su objeto social y de las atribuciones que la Ley le reconoce como Instituto de Fomento y Desarrollo, razón por la que resulta improcedente reconocer la calidad de ingreso ejecutado a los dineros percibidos por el Instituto por concepto de pago de amortizaciones a capital de los créditos de fomento, dineros que en los actos acusados se denomina <<amortización de créditos de fomento>>. No obstante, como se explicó, en este estado del proceso, no existe justificación suficiente para predicar la misma conclusión respecto de los dineros percibidos por el Instituto por concepto de pago de los intereses de colocación, ya que con dichos ingresos el Instituto financia el gasto relativo al pago de los intereses de captación y obtiene una ganancia consistente en el margen de intermediación. En consecuencia, la Sala modificará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante el auto de 30 de noviembre de 2017, en el sentido de que la suspensión provisional de los actos administrativos por medio de los cuales la Contraloría General de Antioquia fijó la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, se decreta únicamente para efectos de que se excluya de la base para el cálculo de la cuota de vigilancia fiscal el rubro de amortización de créditos de fomento (amortización a capital), sin que ello represente la exclusión de los rubros intereses de crédito de fomento.

RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Frente a las resoluciones expedidas por la Contraloría General de Antioquia por medio de las cuales fijó la cuota de vigilancia fiscal a cargo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA para la vigencia 2017 / INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA – Naturaleza jurídica / INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA – Administración de los excedentes de liquidez de las entidades territoriales / SUJETO DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA – Lo es el Instituto para el Desarrollo de Antioquia IDEA en tanto administra recursos financieros que no son de su propiedad a través de la captación y colocación de dineros / CONTRATO DE EMPRÉSTITO – Amortización de la deuda / AMORTIZACIÓN DE LA DEUDA – Comprende: el dinero correspondiente al capital entregado en préstamo y los intereses derivados de la aplicación de la tasa de colocación / ACTIVIDADES DE CAPTACIÓN Y COLOCACIÓN DE DINEROS – Generan ganancias [E]l Instituto para el Desarrollo y Fomento de Antioquia – IDEA, es un establecimiento público que ejerce como un intermediario financiero, en tanto administra recursos financieros que no son de su propiedad a través de la captación y colocación de dineros. En efecto, el IDEA ejecuta actividades de captación de recursos al recibir y administrar los excedentes de liquidez de las entidades territoriales y sus descentralizadas, quienes le entregan dichas sumas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16

www.consejodeestado.gov.co con el fin de obtener una rentabilidad que el Instituto se obliga a reconocer como producto de los recursos por ellos depositados, entendiéndose dichos rendimientos como los derivados de la aplicación de la tasa de captación. Correlativamente el IDEA, valiéndose de esos recursos captados de propiedad de las entidades territoriales y sus descentralizadas, otorga créditos sobre los cuales cobra un interés como contraprestación por la actividad de colocación; el monto del interés pagado será consecuencia de la aplicación de la tasa de colocación. A través de esas dos actividades (captación y colocación) el Instituto obtiene una ganancia, entendida como el margen de intermediación que resulta de la diferencia entre la tasa de interés de colocación que cobra a los deudores de los créditos otorgados y la tasa de interés de captación que paga a los depositantes de recursos. Ahora bien, los deudores de los créditos otorgados por el IDEA realizan pagos con el fin de extinguir la obligación derivada del contrato de empréstito, en la operación que se conoce como amortización de la deuda. La lógica de las actividades de captación y colocación antes explicadas indica que el concepto de amortización de la deuda comprende, por un lado, una suma de dinero correspondiente al capital que se entregó en préstamo y, por otro, el monto de los intereses derivados de la aplicación de la tasa de colocación. Con este último monto el Instituto paga los rendimientos prometidos a quienes depositaron el dinero en sus cuentas, de conformidad con la tasa de captación convenida y deriva una ganancia, esto es, la diferencia entre los ingresos que obtuvo por la colocación del recurso en crédito (interés de colocación) y el gasto que representó

el pago de los intereses por captación. RECURSO DE APELACIÓN FRENTE A DECISIÓN QUE DECRETA UNA MEDIDA CAUTELAR – Al carecer de sentido porque los actos suspendidos no se encuentran produciendo efectos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA AL RESOLVER EL RECURSO DEL AUTO QUE DECRETA UNA MEDIDA CAUTELAR – Se limita a determinar la legalidad de la decisión a la luz de las circunstancias vigentes al momento en que se dictó / LEVANTAMIENTO, MODIFICACIÓN Y REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR – Corresponde al juez que la impuso o decretó cuando las circunstancias fácticas o jurídicas han cambiado En el recurso de apelación el apoderado de la Contraloría General de Antioquia adujo que no se cumplen los requisitos para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, toda vez que éstos no se encuentran produciendo efectos, habida cuenta de que el 1º de diciembre de 2017 el IDEA completó el pago de $1.045.046.875 por concepto de cuota de vigilancia fiscal de la vigencia 2017. En consecuencia, señaló que el contenido de los actos se ejecutó y que sus efectos se cumplieron, por lo que carece de sentido la medida cautelar decretada. [S]e tiene que el artículo 235 del CPACA le otorgó competencia al juez de lo contencioso administrativo para emitir un nuevo pronunciamiento sobre la medida cautelar decretada y ejecutoriada, a efectos de levantarla, revocarla o modificar los términos en que la ordenó. […] De la norma

trascrita se advierte que en aquellos casos en los que, luego de haber sido decretada la medida cautelar, se comprueba que las circunstancias que dieron lugar a su otorgamiento fueron superadas o que ya no subsisten los requisitos que en su momento se acreditaron para ello, es posible modificarla o revocarla. Ahora bien, el contenido de la disposición citada indica que la competencia para realizar el análisis sobre la permanencia de las circunstancias que dieron lugar a la medida cautelar se encuentra en cabeza del juez que la impuso, pues es éste el llamado a determinar si en atención al cambio de circunstancias fácticas o jurídicas, la medida que decretó debe modificarse o revocarse por haberse tornado desproporcionada, irrazonable o ineficaz. Debe precisarse que, aunque la norma Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co citada prevé que la medida puede ser “revocada”, esta expresión no equivale a la decisión de revocar la providencia respectiva que podría adoptar el juez de segunda instancia como efecto del examen del recurso de apelación, pues la competencia del superior jerárquico se circunscribe a analizar los fundamentos de la decisión adoptada a efectos de determinar su legalidad a la luz de las circunstancias vigentes al momento en que se dictó. De conformidad con lo anterior, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre los argumentos relativos al agotamiento de los efectos de los actos administrativos por medio de los cuales la Contraloría General de Antioquia fijó la cuota de vigilancia fiscal a cargo de la

demandante para la vigencia fiscal 2017, pues la evaluación de dicho aspecto es de competencia de Tribunal Administrativo de Antioquia, por ser la autoridad judicial que decretó la suspensión provisional; ello, teniendo en cuenta que la medida fue adoptada el día 30 de noviembre de 2017 y que, según lo afirma el recurrente, el pago se completó el 1º de diciembre del mismo año, es decir, con posterioridad. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No constituye prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Forma en cómo se debe realizar el análisis entre el acto acusado y la norma que se considera vulnerada con su expedición / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA, la cual se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos evidentemente contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho. Respecto a esta medida cautelar, la Ley 1437 de 2011 expresamente hace referencia a la

confrontación de legalidad que debe efectuar el juez, esto es, el análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 235 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 9 / LEY 819 DE 2003 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1117 DE 2013 – ARTÍCULO 1 / LEY 819 DE 2003 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 111 DE 1996 –

ARTÍCULO 15

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 15 de diciembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2025-00163-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; de 28 de febrero 2019, Radicación 11001-03-25-0002018-00373-00, C.P. William Hernández Gómez; 29 de mayo de 2014, Radicación 11001-03-26-000-2014-00034-00 (50221), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de 18 de julio de 2002, Radicación 27001-23-31-000-2001-00013-01

CONSEJO DE ESTADO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-02405-01

Actor: INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA - IDEA

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Recurso de apelación contra auto que decretó suspensión provisional de los actos demandados AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del auto de 30 de noviembre de 2017, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones números 2017500000071 de 18 de enero de 2017, 2017500000394 de 21 de febrero de 2017, 2017500000787 de 5 de mayo de 2017 y 2017500001049 del 14 de junio de 2017, proferidas por la Contraloría General de Antioquia.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. El 27 de octubre de 2016 el Instituto Para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, por intermedio de apoderada judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, con el objeto de que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Contraloría General de Antioquia determinó el valor de la cuota de vigilancia fiscal a cargo del Instituto para el Desarrollo – IDEA, correspondiente a la vigencia fiscal 20161. 1 (i) Resolución número 2016500000122 de 25 de enero de 2016, “por la cual se fija provisionalmente el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA-, por el ejercicio de la vigencia 2016”; (ii) Resolución número 2016500000848 de 8 de abril de 2016, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”; (iii) Resolución 2016500001371 de 14 de julio de 2016, “por la cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal al INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA “IDEA” vigencia 2016”, y (iv) Resolución 2016500001573 de 13 de diciembre de 2016, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”. Con la demanda se solicitó la suspensión provisional de dichos actos administrativos y mediante Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co 1.1.2. Mediante memorial radicado el 21 de junio de 2017 la parte demandante reformó la demanda modificando el acápite de hechos, pruebas y pretensiones para adicionar la solicitud de declaratoria de nulidad de los siguientes actos

administrativos expedidos por la Contraloría General de Antioquia:  Resolución número 2017500000071 de 18 de enero de 2017 “por medio de la cual se fija provisionalmente el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el desarrollo de Antioquia – IDEA, por el ejercicio de la vigilancia fiscal vigencia 2017”;  Resolución número 2017500000394 de 21 de febrero de 2017, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”,  Resolución 2017500000787 de 5 de mayo de 2017, “por la cual se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal al Instituto para el Desarrollo de Antioquia “Idea”, vigencia 2017”, y  Resolución 2017500001049 del 14 de junio de 2017, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”. Con la reforma, la parte demandante solicitó igualmente que se decrete la suspensión provisional de los actos administrativos antes enunciados. 1.2. La solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos por medio de los cuales se fijó el valor de la cuota de vigilancia fiscal para la vigencia 2017 La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos por medio de los cuales se determinó el valor de la cuota de vigilancia fiscal a cargo del Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA durante vigencia 2017, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: Señaló que los actos acusados fueron expedidos bajo una indebida interpretación del parágrafo del artículo 9 de la Ley 617 de 2000, según el cual, “las entidades

descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, auto de 4 de abril de 2017 el Despacho sustanciador denegó la solicitud al estimarla improcedente, en consideración a que los efectos de dichos actos ya se habían ejecutado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización”. En su criterio, los actos acusados desconocen que los recursos que recibe el IDEA, en cumplimiento de las actividades que le permiten desarrollar su objeto social, están exentos del cálculo de la cuota de vigilancia fiscal, debido a que éstos ingresan al Instituto como consecuencia de la actividad de captación y le pertenecen a los Entes Territoriales, quienes fungen como clientes de aquél. Así entonces, a efectos de determinar el concepto de ingresos ejecutados, “se deben excluir los recursos que ingresan al IDEA producto de la actividad de captación, que en un eventual caso, se tendrían en cuenta, en armonía con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ordenanza 034 de 2011, Estatuto Orgánico Presupuestal Departamental, dentro del rubro de ingresos que determinan el presupuesto del IDEA, esto es, en los recursos de capital”2. En esa medida, recordó que, de conformidad con el artículo 68 de la Ley 489 de

1998, la Ordenanza 013 de 1964 y la Resolución de Junta Directiva núm. 006 de 3 de junio de 2014, el IDEA es una entidad pública descentralizada, adscrita a la Gobernación de Antioquia, que realiza actividades financieras entre las que se encuentra la captación y colocación de recursos provenientes de Entes Territoriales y/o entidades descentralizadas, recursos que el ordenamiento autoriza entregar a los Institutos de Fomento y Desarrollo (INFIS) vía depósito o ahorro, es decir, a través de las aludidas operaciones de captación (Decreto 1525 de 2008, modificado por el Decreto 600 de 2013 y Decreto 117 de 2013). En ese sentido, destacó que la naturaleza jurídica del IDEA corresponde a la de un establecimiento público que también es un INFI, por cuanto realiza operaciones financieras y administra excedentes de liquidez. Explicó que, en razón de la actividad de intermediación financiera que ejerce, el IDEA recibe una retribución denominada margen de intermediación bancaria, que corresponde a la diferencia entre el monto que cobra el Instituto con ocasión del crédito otorgado (actividad de colación) y la suma que paga a quien confió el depósito o hizo el ahorro (actividad de captación). Según la demandante, la ganancia obtenida por este concepto debe tenerse en cuenta para el cálculo de la base sobre la cual se determina la cuota de vigilancia fiscal. 2 Folio 132 del expediente. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co

En ese orden, resaltó que el rubro de amortización a capital, que aportan los clientes del IDEA por los créditos que éste les otorga, corresponde a un activo, en atención a su naturaleza de una cuenta por cobrar que se reinvierte en nuevas colocaciones, razón por la cual no equivale a un ingreso ejecutado por el Instituto. En consecuencia, incluir ese rubro como uno de los ingresos ejecutados afecta la estructura financiera del Instituto, pues exige pagar una cuota de fiscalización mayor e implica la correlativa disminución del flujo de caja con el que cuenta el establecimiento para ejecutar programas y proyectos de desarrollo e inversión social. En el mismo sentido, afirmó que calificar el rubro de amortización a capital como un ingreso propio del IDEA, “o lo que es mejor, tenerlos presupuestados dentro del presupuesto de ingresos y gastos del Instituto”3 significa imputar doblemente el porcentaje de la cuota a un mismo recurso público, toda vez que los clientes del Instituto (entidades territoriales y otras entidades públicas) son, a su vez, sujetos pasivos del pago de la cuota de fiscalización que recauda la Contraloría General de Antioquia, de manera que, en su momento, esos mismos recursos debieron haber sido presupuestados como un recurso propio de la respectiva entidad territorial, dentro de su balance o presupuesto de ingresos y gastos. 1.3. El auto recurrido Mediante providencia de 30 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión provisional de los actos administrativos a través de los cuales la Contraloría General de Antioquia fijó el valor de la cuota de vigilancia fiscal a cargo del IDEA para la vigencia 2017, tras concluir que con ellos

se “vulnera el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, en tanto ésta previó que la cuota de fiscalización de calculará sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior”4. Como fundamento de su decisión señaló que resulta improcedente incluir los recursos provenientes por concepto de amortización de los contratos de empréstitos celebrados por el IDEA en la base para calcular la cuota de fiscalización a su cargo, pues éstos no tienen el carácter de ingresos ejecutados, ya que dichos préstamos se realizan con recursos de terceros. 3 Folio 132, vto., del expediente 4 Folio 209 del expediente. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, destacó que, mediante sentencia de 9 de marzo de 2017, proferida en el proceso con radicado 05001 33 33 000 2015 01797 00, el mismo Tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se fijó la cuota de fiscalización a cargo del IDEA durante las vigencias 2014 y 2015, tras advertir que los dineros que se reciben como amortizaciones a los créditos que otorga el IDEA en desarrollo de su actividad, no suponen ingresos para el establecimiento público que desarrolla actividades financieras, por lo que no pueden incluirse como ingresos ejecutados a efectos de liquidar la cuota de vigilancia fiscal. Al respecto, prohijó las siguientes consideraciones de la citada sentencia: “[...] 2.2 Ahora bien, que los dineros recibidos por el IDEA como

amortizaciones a los contratos de empréstitos no sean recursos del crédito, no significa que deban ser tenidos como ingresos ejecutados. Estima necesario el Tribunal aclarar que, si bien le asiste razón a la Contraloría General de Antioquia, respecto a la naturaleza de los recursos del crédito, no es menos cierto, que tales recursos que recibe el IDEA como amortización a los contratos de empréstitos, en su totalidad no hacen parte de los ingresos ejecutables. Tal como lo señala el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la respuesta dada al Gerente del IDEA, radicado 2-2014-104952 del 30 de diciembre de 2014, dados los objetivos del Instituto, “los recursos que prestan y que luego le son pagados no son rentas propias”, por lo tanto, no podrían tener el carácter de ingresos ejecutados: “No obstante, a la hora de clasificar los recursos que en ejercicio de su objeto social prestan y que luego le son pagados se observa contradicción entre el régimen presupuestal propio de los establecimientos públicos y el régimen presupuestal y contable que aplicaría para el ejercicio de este tipo de actividad financiera, pues de una parte, aunque las normas orgánicas de presupuesto obligan a la presupuestación de todos los ingresos y gastos de los establecimientos públicos, los recursos que prestan y luego son pagados no son rentas propias o recursos de capital del instituto sino que, según lo menciona en su comunicación: “pertenecen a entidades públicas, hacen parte del presupuesto de las mismas y sobre los cuales las entidades depositantes tienen total gobierno y autonomía”, por lo tanto no se pueden clasificar dentro de los ingresos y gastos

que según la norma orgánica de presupuesto deben presupuestar los establecimientos públicos. En consecuencia la operación de ingreso y gasto generada por el ejercicio de la actividad financiera de otorgamiento de crédito no sería parte del presupuesto del instituto por no realizarse con rentas o recursos propios del establecimiento público. Esto sin perjuicio del régimen fiscal, presupuestal y/o contable que para esta actividad establezca la Superintendencia Financiera, entidad encargada de Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co ejercer el control y vigilancia sobre el ejercicio de las actividades financieras.” Queda entonces claro que dadas las condiciones especiales del IDEA, quien entre otros tiene dentro de sus actividades la de “conceder créditos y microcréditos a interés y con garantía”, el tratamiento de su presupuesto debe ser distinto al del común de los establecimientos públicos, en tanto realizan actividades financieras de otorgamiento de créditos con recursos que no son del Instituto, por ello tendrán recursos que pese a lo consagrado en el artículo 34 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, no se pueden clasificar dentro de los ingresos, para el caso, ejecutados. En el mismo sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en comunicación a la señora LUZ HELENA ARANGO CARDONA, Contralora General de Antioquia, en escrito radicado 2-2015-024810 del 30 de junio de 2015, le reitera lo expresado en la respuesta de la misma entidad radicado 2-2014-104952 del 30 de diciembre de 2014 y además manifiesta que bien

puede un establecimiento público en cumplimiento de su objeto social realizar actividades financieras, así se sostuvo por el Ministerio: “En conclusión, puede un establecimiento público del orden departamental municipal o distrital, en ejercicio de sus funciones asignadas en el acto de su creación y adicionalmente a sus funciones administrativas, cumplir con actividades propias de una actividad financiera. En esa medida será una persona jurídica que en ejercicio de la actividad financiera (en cumplimiento de la ley o acto de creación) realiza operaciones activas y pasivas