CE-05001-23-33-000-2017-00702-01(1674-19)-2020

EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA /

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVAS / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

EJECUCIÓN

[L]os actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». […] [L]os actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia. […] [L]a jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. […] [L]os actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 180

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-00702-01(1674-19)

Actor: JOHN JAIRO PANIAGUA VILLA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Referencia: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de 7 de diciembre de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto no declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el municipio de Medellín.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda El señor John Jairo Paniagua Villa, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulen parcialmente las siguientes resoluciones: i) 3801 de 29 de abril de 2016, suscrita por la Unidad de Administración de Personal, Subsecretaría de Gestión Humana de la Alcaldía de Medellín, que reconoció el reajuste de los valores devengados por concepto de cesantías, trabajo suplementario, dominicales y festivos; y ii) 3034 de 10 de octubre de 2016, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: i) reliquidar las prestaciones sociales, teniendo en cuenta que la asignación básica debe recomponerse con la inclusión de los valores correspondientes a horas extras diurnas y nocturnas, trabajo dominical y festivos, con los respectivos recargos; ii) ajustar dichos emolumentos con fundamento en el nuevo monto de la hora básica reconocida por el ente territorial accionado; iii) decretar la sanción moratoria derivada del pago incompleto del auxilio de cesantías; y iv) reliquidar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Providencia apelada El 7 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA,1 declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el municipio de Medellín, con base en los siguientes argumentos: 1 Folios 186 a 188 y 190 del expediente. i) Las resoluciones enjuiciadas constituyen verdaderos actos administrativos definitivos, pues fueron expedidas por la autoridad competente, están motivadas, reflejan la voluntad de la administración y resolvieron una situación jurídica particular. En consecuencia, son pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ii) La demanda cumple con los requisitos formales, esto es, individualizó los actos enjuiciados, identificó los hechos, delimitó correctamente las pretensiones y estructuró el concepto de violación.

1.2.2. Recurso de apelación El municipio de Medellín interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en los siguientes razonamientos: 2 i) Las resoluciones enjuiciadas no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica particular, ni pusieron fin a un procedimiento administrativo, sino que se limitaron a dar cumplimiento a una resolución anterior, la cual dispuso la reliquidación laboral deprecada por el accionante. ii) Los actos acusados tienen la naturaleza de ejecución y no pueden ser pasibles de control judicial.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si, en el presente caso, se encuentra demostrada la excepción de ineptitud de la demanda por haberse acusado actos de ejecución.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución al caso concreto. 2 Ibidem. 2.2. Actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.3 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:4 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares.

1. Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».5 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».6

Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».7 Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de 3 Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael

E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01,

actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA.

5 Ibidem. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. 7 Artículo 43 del CPACA. una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia.8 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. En armonía con lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:9 […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse

cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. (Resaltado fuera del texto). En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.10 2.3. Solución al caso concreto 8 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en Liquidación.

9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos

Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 8 de marzo de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, radicado: 05001-23-33-000-2014-01713-01 (28312015).

Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: i) El 31 de enero de 2014, el demandante elevó petición ante el municipio de Medellín con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos: a. reliquidación del «valor hora básico» del trabajo suplementario, esto es, horas extras y recargos; b. reajuste de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social, con base en los valores que arroje la operación anterior; y c. sanción moratoria.11 ii) A través de la Resolución 7342 de 28 de mayo de 2015,12 el municipio de Medellín ordenó la reliquidación «del factor hora» y condicionó el pago de las sumas adeudadas a la existencia de disponibilidad presupuestal. iii) Por medio de la Resolución 3801 de 29 de abril de 2016, el municipio de Medellín reajustó los valores devengados por el actor a título de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías; igualmente, reliquidó los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones.13 iv) El 7 de junio de 2016, el demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión14 puesto que, en su sentir, la reliquidación prestacional no incluyó la totalidad de horas extras y recargos efectivamente laborados y/o devengados, como tampoco se discriminó el porcentaje o monto asignado a cada uno de dichos conceptos. En consecuencia, el interesado insistió en el reajuste del trabajo suplementario, prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y

reconocimiento de la sanción moratoria. v) A través de la Resolución 3034 de 10 de octubre de 2016, el municipio de Medellín desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 3801 de 29 de abril de 2016 y la confirmó,15 con fundamento en los siguientes razonamientos: a. las horas extras y los recargos no constituyen factor base de liquidación de las prestaciones sociales, a excepción de las cesantías; y b. la 11 Folios 45 a 59 del expediente. 12 Folios 67 a 72 del expediente. 13 Folios 73 a 74 del expediente. 14 Folios 76 a 85 del expediente. 15 Folios 86 a 89 del expediente. administración efectuó las deducciones legalmente establecidas con destino al sistema de seguridad social en salud y pensiones. Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, el despacho concluye que las resoluciones demandadas sí son pasibles de control judicial por las siguientes razones: i) Mediante la Resolución 7342 de 28 de mayo de 2015, la entidad accionada reconoció que se debía computar nuevamente el factor hora de acuerdo con lo establecido por el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978; sin embargo, no concretó el derecho prestacional, esto es, omitió precisar con claridad el contenido, alcance e incidencia de dicha determinación en el cálculo del trabajo suplementario, la liquidación de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social. Así las cosas, se evidencia que la resolución en comento se limitó a establecer directrices en relación con los parámetros matemáticos, legales y jurisprudenciales

que se debían atender para liquidar el denominado factor hora; sin embargo, la decisión adolece de vaguedad e indeterminación frente a la reclamación laboral elevada por el interesado. ii) Las resoluciones demandadas concretaron el derecho del demandante frente a la incidencia del factor hora en el cálculo de sus prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social. Es así como la Resolución 3801 de 29 de abril de 2016 reajustó los valores devengados por concepto de trabajo suplementario, dominicales y/o festivos y cesantías; igualmente, reliquidó los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones. iii) Por su parte, la Resolución 3034 de 10 de octubre de 2016 confirmó la anterior decisión e insistió en la negativa de reliquidar las demás prestaciones sociales y factores salariales solicitados por el actor en razón a que el trabajo suplementario no incide en la cuantía de tales conceptos, es decir, que su modificación no tiene repercusión alguna en los montos ya reconocidos. iv) Así las cosas, resulta válido concluir que las resoluciones demandadas no se limitaron a ejecutar lo dispuesto por la Resolución 7342 de 28 de mayo de 2015; por el contrario, crearon una nueva situación jurídica para el demandante al pronunciarse en forma particular y concreta sobre los derechos laborales reclamados. v) Las pretensiones del actor se encuentran correctamente encausadas por la vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que los actos demandados y los recursos interpuestos en sede administrativa evidencian la existencia de un debate sobre el reconocimiento y liquidación del trabajo

suplementario, así como su incidencia en el cálculo de las prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales. vi) En casos de contornos fácticos análogos al presente, esta corporación se ha pronunciado sobre el carácter definitivo de los actos enjuiciados, a partir del siguiente análisis:16 De acuerdo con los apartes transcritos, es claro que la naturaleza de los actos administrativos demandados corresponde a la de definitivos en tanto decidieron directamente el fondo de la petición elevada por el actor, en lo atinente a la reliquidación de los conceptos salariales y prestacionales en aplicación a la nueva fórmula para fijar el valor del factor hora básica, reconociéndole un mayor valor respecto de unos y negando la incidencia del nuevo cálculo en relación con otros y según el actor sin tener en cuenta la totalidad de horas extras y recargos diurnos y nocturnos efectivamente laborados. […] (Resaltado dentro del texto). Bajo este contexto, los actos administrativos ahora acusados especificaron cuáles salarios y prestaciones sociales podían reajustarse, así como aquellos que no sufrirían variación alguna, motivo por el que resultan pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 31 de mayo de 2018, radicado: 05001-23-33-000-201700648-01(4770-17), actor: Brheingnner Lemong Rueda Moreno, demandado: Municipio de Medellín

(Antioquia). En igual sentido, el Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, en providencia de 29 de agosto de 2019 concluyó: «resulta claro que los actos censurados i) definieron la situación jurídica particular del actor, en relación con los emolumentos que le fueron ajustados con la nueva fórmula para hallar el valor del factor hora; y ii) finalizaron la actuación administrativa, características que comportan que sean actos definitivos susceptibles de control jurisdiccional». (Radicado: 05001-23-33-000-2017-01101-01 (3533-2018), actor: Gustavo Adolfo Rico Giraldo). Primero. Confirmar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 7 de diciembre de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el municipio de Medellín, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite correspondiente al medio de control de la referencia. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.