CE-05001-23-33-000-2017-00752-01(ACU)-2017

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / NORMA CONTENIDA EN LA DEMANDA - Es clara, expresa y exigible / INCUMPLIMIENTO DE MANDATO IMPERATIVO E

INOBJETABLE / IMPLEMENTACIÓN, ACTUALIZACIÓN Y CORRECTO

FUNCIONAMIENTO DEL SISBEN / DEPARTAMENTO NACIONAL DE

PLANEACIÓN / VALORES DE LAS VARIABLES DE HABITABILIDAD

[T]al y como lo reconoció el impugnante tanto en su recurso, como en la contestación de la demanda, de conformidad con lo estipulado en el artículo Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 441 de 2017, es el Departamento Nacional de Planeación a quien le corresponde la implementación, actualización y correcto funcionamiento del SISBEN, lo que permite inferir que es a esta entidad y no otra a la que le atañe mantener los valores de las variables de habitabilidad de las personas descritas en el artículo 16 de la Ley 1537 de 2012. De hecho, el DNP en ningún momento refutó la existencia del mandato asignado por la ley a este departamento; por el contrario, el principal razonamiento que conllevó a dicha entidad a impugnar la sentencia de primera instancia fue el hecho de que se reconociera que no había podido satisfacer antes tal deber, porque no contaba con la información pertinente para el efecto. En este contexto, no cabe sino concluir que la disposición que se señaló en la demanda como inaplicada sí contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad demandada. (...) para la Sala es claro que la norma se encuentra insatisfecha, toda vez que el mismo impugnante reconoce que a la fecha de interposición de la

acción constitucional el mandato no estaba materializado, y por ende, no había podido “congelar” los valores de las variables de habitabilidad. (...) no queda duda que pese a estar acreditados los supuestos a los que está condicionado el mandato imperativo e inobjetable contenido en el artículo 16 de la Ley 1537 de 2012, dicho deber no ha sido satisfecho, pues así lo reconoce la parte demandada. (...) no cabe duda que con independencia de los motivos que llevaron al Ministerio de Vivienda a hacer entrega de la información requerida por el DNP, lo cierto es que corresponde a esta entidad dar aplicación a lo normado en la disposición objeto de estudio, ya que a la fecha cuenta con los elementos necesarios para dar plena aplicación al artículo 16 ibídem. (...) En consecuencia, la Sala colige que el mandato contemplado en el artículo 16 de la Ley 1537 de 2012 se encuentra desatendido, circunstancia que impone confirmar la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 21 - NUMERAL 5 / LEY 1537

DE 2012 - ARTÍCULO 16 / DECRETO 1082 DE 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-00752-01(ACU)

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE LIBORINA (ANTIOQUIA)

Demandado: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y MINISTERIO

DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la providencia del 26 de abril de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó al Departamento Nacional de Planeación -en adelante DNPdar cumplimiento al artículo 16 de la Ley 1537 de 2012.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud En ejercicio de la acción constitucional, el señor Daniel Felipe Escudero Arroyave, en su calidad de Personero Municipal de Liborina (Antioquia), demandó del DNP y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el cumplimiento del artículo 16 de la Ley 1537 de 2012.

2. Hechos Como sustento de su solicitud, el Personero Municipal de Liborina manifestó que: 2.1 En el municipio de Liborina (Antioquia) el Gobierno Nacional adelantó y ejecutó el proyecto de vivienda gratuita denominado “Urbanización Viento Verde” el cual contó con 80 soluciones de vivienda. 2.2 El día 6 de diciembre de 2016, el Gobierno Nacional hizo entrega de las escrituras públicas de los citados inmuebles a los beneficiarios del referido proyecto. 2.3 El artículo 16 de la Ley 1537 de 2012 establece que los beneficiarios de los programas de vivienda gratuita, adelantados por el Gobierno Nacional, deben mantener por 10 años los valores de las variables de habitabilidad obtenidos en la encuesta del SISBEN que tenían al momento de la asignación del subsidio. 2.4 No obstante lo anterior, una vez entregados los inmuebles se realizaron nuevas encuestas de SISBEN a los habitantes del conjunto “Urbanización Viento

Verde”, lo que ocasionó un cambio en las variables de habitabilidad, lo que a su vez derivó en un aumento del puntaje en dicho sistema y, por ende, la exclusión de varios de los beneficiarios del subsidio de vivienda de otros programas sociales, tales como el régimen subsidiado de salud, el programa de protección al adulto mayor, entre otros. 2.5 En razón de lo expuesto, el día 19 de noviembre de 2016 la Alcaldía de Liborina presentó ante el DNP una petición, a través de la cual solicitó que se realizaran las gestiones pertinentes para dar aplicación al artículo 16 de la Ley 1537 de 2012, respecto de los habitantes de la “Urbanización Viento Verde”. 2.6 El 24 de noviembre de 2016, la Personería de Liborina radicó ante el DNP solicitud de “actualización de las encuestas aplicadas a la Urbanización Viento Verde (…)”. 2.7 El DNP mediante oficio del 15 de diciembre de 2016, respondió que era el Ministerio de Vivienda el que debía aclarar si la “congelación” de las variables debía hacerse desde el momento de la asignación del subsidio o desde la fecha en la que los beneficiarios pasaron a habitar el inmueble adjudicado. 2.8 El 27 de enero de 2017, la Personería de Liborina presentó un nuevo derecho de petición ante la DNP solicitando la aplicación del artículo 16 de la Ley 1537 de 2012. 2.9 Frente al anterior escrito, el DNP respondió que no era posible dar cumplimiento a dicho artículo, toda vez que el Ministerio de Vivienda no había remitido la información pertinente para proceder a la aplicación de la norma.

3. Fundamentos de la acción

Para la parte actora, el artículo 16 de la Ley 1537 de 2012 se encuentra incumplido, pues pese a que dicha disposición consagra que los beneficiarios de un subsidio de vivienda deben mantener, por el término de 10 años, los valores de las variables de habitabilidad que se consignaron en la encuesta del SISBEN al momento de la asignación del subsidio, lo cierto es que a los adjudicatarios de los inmuebles de la “Urbanización Viento Verde” se les modificó las citadas variables, lo que derivó en un aumento de puntación en el SISBEN; circunstancia que a su vez conllevó a que dichos ciudadanos fueran excluidos de otros programas sociales, tales como el régimen subsidiado de salud.

4. Pretensiones En el escrito introductorio se presentó la siguiente: << ordenar al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO (…) adelantar las diligencias pertinentes para el cumplimiento del artículo 16 de la Ley 1537 de 2012, y en consecuencia, mantener las variables de habitabilidad obtenidos de la encuesta SISBEN que tenían los beneficiarios del proyecto “Urbanización Viento Verde” del municipio de Liborina, Antioquia, al momento de la asignación del subsidio, y durante los 10 años siguientes al registro de la adquisición de la vivienda en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos>>1. (Mayúsculas y Negritas en original)

5. Trámite de la solicitud 5.1 La solicitud se presentó ante el Juzgado Trece Administrativo de Medellín, autoridad judicial que por auto del 28 de febrero de 2017 declaró la falta de

1 Folio 2 competencia para conocer del presente asunto y decidió remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia. 5.2 Mediante providencia del 21 de marzo de 2017, la Magistrada Ponente en el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la misma al DNP y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

6. Contestaciones 6.1 El Departamento Nacional de Planeación A través de apoderado judicial y mediante memorial radicado el 3 de abril de 2017, el DNP se opuso a la prosperidad de la pretensión de la demanda, por cuanto “no se ajusta al procedimiento de la acción de cumplimiento y menos cuando no ha existido incumplimiento del deber alguno”2.

Para reforzar su solicitud, en primer lugar, expuso qué es el SISBEN y cuáles son las competencias de ese departamento y de las entidades territoriales respecto a dicho sistema, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 1082 de 2015. En segundo lugar, señaló que aunque el DNP ha estado dispuesto a cumplir el artículo 16 de la Ley 1537 de 2012, lo cierto es que se ha encontrado con varios obstáculos para su materialización tales como: “¿Cuáles son las variables del SISBEN que deben congelarse? Y ¿Cuáles son los beneficiarios del subsidio de vivienda a los que se les debe hacer la congelación?” En este sentido, aseguró que como no tenía certeza respecto a estas preguntas no podía dar aplicación a la norma en comento. Manifestó que para absolver los referidos interrogantes, el DNP se reunió con

delegados del Ministerio de Vivienda a efectos de que se determinaran cuáles eran las variables y se remitiera el listado de las personas beneficiadas con un subsidio de vivienda. Sostuvo que dicha petición se elevó formalmente mediante comunicación SPSCV 20165380477161 del 27 de mayo de 2016, la cual fue respondida por el Ministerio de Vivienda el 29 de junio de 2016 a través de un escrito al que se anexó “el listado de variables de habitabilidad y el de beneficiarios”3. Adujo que no obstante lo anterior se elevó, de nuevo, consulta al Ministerio de Vivienda para que aquel informara si el “congelamiento” de las variables debía hacerse desde el momento en el que se asignó el subsidio o desde que los hogares pasaron a habitar la vivienda, sin que a la fecha se haya dado respuesta alguna sobre ese punto. En tercer lugar, señaló que la acción se tornaba improcedente, toda vez que no se había constituido en renuencia a la administración, ya que los escritos aportados 2 Folio 24 3 Reverso del folio 25 por el personero demandante no involucraban una solicitud de cumplimiento, sino de actualización de datos del SISBEN; petición que “si bien se relaciona con el cumplimiento de la norma indicada por la parte actora, no persigue constituir en renuencia al Departamento Nacional de Planeación”4. En este sentido, aseguró que aceptar los escritos aportados por el actor implicaría “desnaturalizar los procedimientos”, pues cualquier documento podría ser utilizado para constituir en renuencia, sin importar los marcos de competencia o que ciertos aspectos para el cumplimiento de la norma puedan estar a cargo de otras personas

jurídicas, como en este caso en el Ministerio de Vivienda. Finalmente, señaló que ha adelantado las gestiones pertinentes para dar aplicación a la ley y, por ello, no se puede entender como una autoridad renuente; máxime cuando no existe deber incumplido, pues lo que se persigue depende del actuar del Ministerio de Vivienda. 6.2 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio A través de apoderado judicial, dicha cartera ministerial se opuso a la prosperidad de la pretensión de la demanda, toda vez que consideró que no es la autoridad encargada de identificar, rechazar o clasificar a los beneficiarios de los programas sociales, pues dicha función fue asignada al DNP. Explicó que el cumplimiento de la disposición que se dice desentendida corresponde de forma exclusiva al DNP y no al ministerio, debido a que este último solo dicta política pública en materia habitacional, pero nada tiene que ver con el registro en el SISBEN. En este orden de ideas, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual enlistó las funciones del ministerio y las del DNP e insistió en que era ese departamento el facultado para cumplir la norma invocada en la demanda. Aseguró, que a la petición hecha por el DNP respecto a si la congelación de las variables debía hacerse una vez asignado el subsidio o cuando a los beneficiarios se les entregara el inmueble, se le dio respuesta mediante oficio Nº 2017EE0025345 -no precisó fecha-; escrito en el que no solo se explicó que los valores debían mantenerse desde la asignación del subsidio, sino en el que

además se acompañó el listado con la fecha en la que a los adjudicatarios se les otorgó la citada prerrogativa.

7. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 26 de abril de 2017,

resolvió: “PRIMERO: ORDENAR al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, el cumplimiento de lo establecido en el artículo 16 de la Ley 1537 de 2012 y proceda a efectuar el mantenimiento de los valores 4 Folio 26. de las variables de habitabilidad de los beneficiarios del proyecto de vivienda Urbanización Viento Verde de Liborina (Antioquia), obtenidos en la encuesta del SISBEN, que tenían al momento de la asignación del subsidio, durante los 10 años siguientes al registro de la adquisición de vivienda en la Oficina de Registro de instrumentos Públicos, teniendo en cuenta los datos de los beneficiarios y las fechas en que a cada uno de los mismos les fue asignado el subsidio, procediendo con los trámites e informe que resulte correspondiente, a las autoridades territoriales competentes en la materia.”5 (Mayúsculas y negritas en original) 7.1 Como sustento de su decisión el a quo en primer lugar, analizó la norma invocada en la solicitud y concluyó que las variables de habitabilidad van estrechamente ligadas a la calificación que los beneficiarios ostenten en el SISBEN, razón por la que, a su juicio, era menester definir ese sistema y sus alcances. En efecto, describió qué implica dicha herramienta y coligió que su implementación, actualización, administración y operación según lo reglado en el Decreto 1082 de 2015 correspondía al DNP. Especialmente, señaló que del artículo 2.2.8.2.1 ibídem

se desprendía que corresponde a dicha entidad definir los criterios con los cuales los administradores de dicho sistema a nivel municipal podían ingresar, excluir o suspender criterios. 7.2 En segundo lugar señaló que, contrario a la posición del DNP, estaba demostrado que el personero accionante desde la primera solicitud puso de presente que lo que pretendía era la actualización de las bases de datos del SISBEN de los habitantes de la Urbanización Viento Verde en “cumplimiento del artículo 16 de la Ley 1537 de 2012”; peticiones en las que expuso con claridad las razones por las cuales consideraba que dicha norma se encontraba desentendida, al punto que el mismo DNP reconoció que para materializar dicha norma remitió comunicación al Ministerio de Vivienda. A juicio del Tribunal, lo anterior era suficiente para concluir que el requisito de procedibilidad estaba agotado pues, en contraposición a lo señalado por el DNP, no era necesario recurrir a mayores formalismos que no estaban previstos en el ordenamiento jurídico a efectos de dar por superada tal exigencia. 7.3 En tercer lugar, el a quo explicó que de la simple lectura de la norma se desprendía, con toda concreción que “los beneficiarios de subsidios familiares de vivienda mantendrían las variables de habitabilidad obtenidos en la encuesta del SISBEN que tenían al momento de la asignación del subsidio”. Igualmente, aseguró que la exigibilidad de la norma objeto de estudio no estaba atada a la entrega del inmueble al beneficiario, debido a que con ella se buscaba que las personas registradas en el SISBEN conservaran el mismo puntaje con el que habían obtenido el subsidio de vivienda, razón por la que se debía entender

5 Reverso del folio 50. que la disposición que se dice incumplida se erigía como una garantía para la población menos favorecida. Con base en estas consideraciones, la autoridad de primera instancia concluyó que al DNP le correspondía dar cumplimiento al artículo 16 de la Ley 1537 de 2012, y por ende, debía efectuar los trámites pertinentes para mantener las variables de habitabilidad que los beneficiarios del proyecto “Viento Verde” tenían en el SISBEN al momento en el que les asignaron el subsidio de vivienda. Para reforzar lo anterior, indicó que estaba demostrado que a la fecha el DNP contaba con todos los elementos necesarios para atender la solicitud del actor, toda vez que el Ministerio de Vivienda en la contestación de la demanda refirió que la información requerida por ese departamento ya había sido suministrada. 7.4 Finalmente, señaló que aunque es cierto que el Ministerio de Vivienda interviene en el proceso de promoción de vivienda para la población vulnerable, ello no desvirtuaba que la entidad competente para materializar la norma invocada en la demanda era el DNP, siendo claro que la materialización de la misma no implicaba gasto, porque estaba relacionada con llevar a cabo un procedimiento administrativo.

8. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, mediante escrito radicado en el correo electrónico del Tribunal el 3 de mayo de 2017, el apoderado del DNP impugnó el fallo de primera instancia. Para el efecto, presentó los siguientes razonamientos: 8.1 Señaló que no era cierto que el citado departamento estaba constituido en renuencia. Para reforzar su postura transcribió varios apartes de unas

providencias proferidas por el Consejo de Estado en el año 19986, de las cuales concluyó que no era posible que con los escritos presentados por la parte actora se diera por agotado el requisito, toda vez que aquellos no buscaban constituir en renuencia, sino que se actualizaran las bases de datos del SISBEN. En este sentido, retomó los argumentos expuestos en la contestación de la demanda respecto a que aceptar que se constituyó en renuencia al DNP implicaría desnaturalizar los procedimientos ya que, a su juicio, esta entidad no ha sido renuente, pues no ha incumplido ningún deber; máxime si se tiene en cuenta que la materialización de la norma dependía del actuar del Ministerio de Vivienda. 8.2 Manifestó que la sentencia de primera instancia se fundaba en premisas erróneas de un lado, porque no era cierto que el DNP fuera renuente y, de otro, porque no era cierto que ese departamento contara con la información suficiente para proceder al cumplimiento de la norma. 6 Especialmente transcribió las sentencia del 14 de mayo de 1998, exp ACU 257 CP. Juan Alberto Polo y la del 26 de noviembre de 1998, expe ACU 523 CP. Juan Alberto Polo. Para reforzar lo anterior trajo a colación la definición que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua establece para el término “renuencia” y lo señalado por la Sección en sentencia del 4 de agosto de 20167, referencias de las cuales concluyó que el DNP “nunca demostró rebeldía a cumplir una norma con fuerza de ley”8; por el contrario, siempre estuvo atento a aplicar la disposición invocada en la

demanda, solo que en la práctica se encontró con varios obstáculos que forzaron a hacer consultas al Ministerio de Vivienda. Igualmente, señaló que al momento de presentación de la acción de cumplimiento no se había obtenido respuesta por parte del Ministerio de Vivienda, de forma que no era posible, ni exigible realizar la “congelación” de las variables de habitabilidad. 8.3 Adujo que el fallo recurrido desconoce las minucias del SISBEN, lo cual podría generar equivocaciones al crear “expectativas en la ciudadanía”. En este contexto describió las competencias que el Decreto 1082 de 2015 asignó al DNP y a las entidades territoriales en relación con el citado sistema; descripción de la cual concluyó que “se deben surtir varios procedimientos técnicos para congelar las variables que estableció el Ministerio de Vivienda”9. 8.4 Reseñó el procedimiento que la Subdirección de Promoción Social y Calidad de vida del DNP debe adelantar para mantener los valores de las variables y coligió que “las bases de datos del municipio de Liborina en la cual se congelen las variables de habitabilidad ordenada por la Ley 1537 de 2012 será publicada el próximo 24 de mayo de 2017, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 4743 de 2016 (…)”10. 8.5 Finalmente, insistió en que adelantó todas las gestiones para dar aplicación a la norma, pero no puede perderse de vista que la materialización de aquella dependía de la información suministrada por otra entidad, la cual solo fue aportada con ocasión de la acción de cumplimiento de la referencia. Con base en los anteriores argumentos, solicitó que la sentencia de primera

instancia fuera revocada y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

9. Trámite de la impugnación 9.1 Mediante auto del 8 de mayo de 2017, la magistrada del Tribunal de Antioquia “negó” la impugnación formulada por el DNP, pues consideró que aquella se había presentado de forma extemporánea. 7 Citó: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16 de agosto de 2016, expe 2016-692

CP. Carlos Moreno Rubio. 8 Reverso del folio 56. 9 En el escrito de la impugnación se observa, además, un cuadro denominado “Procedimiento para la Aplicación del artículo 16 de la Ley 1537 de 2012 en la consolidación de la base certificada del SISBEN” de mayo 3 de 2017. 10 Reverso del folio 58. 9.1 Inconforme con la decisión anterior el apoderado del DNP presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto por el Tribunal mediante providencia del 8 de junio de 2017, en la que se revocó la decisión del 8 de mayo y, en su lugar, concedió la impugnación.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del CPACA11 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que estableció la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales

Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento12

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 11 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los

extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 12 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez (E). De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de

principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 13. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)14. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son

causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos 13 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 14 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política15. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa 16. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio

Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”17. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado18. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de