CE-05001-23-33-000-2017-00977-01(0084-18)-2020

RECHAZO DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE Las resoluciones demandadas son susceptibles de control judicial, pues se trata de actos que crearon una situación jurídica para el demandante, razón por la cual no se encuentra dentro de aquellos actos administrativos denominados como de ejecución. […] [S]ólo es viable proponer y declarar próspera de parte o de oficio la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. […] [A]l encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto (…) esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. […] [T]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de

voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. […] [R]esulta procedente el estudio de los actos de ejecución de forma excepcional cuando i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez o lo decidido en el acto ejecutado, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial o administrativo. […] [L]as resoluciones demandadas no son actos de ejecución sino que se profirieron como consecuencia de la liquidación pretendida por el demandante ante el reconocimiento de la diferencia del factor hora, pero que, dadas las particulares circunstancias del caso concreto, se convierten en decisiones que definieron la situación jurídica particular del demandante siendo en consecuencia susceptibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues claramente crean un escenario nuevo con respecto al derecho reclamado (…) lo que hace que sean pasibles del estudio de legalidad a través de la demanda instaurada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-00977-01(0084-18)

Actor: RUBIEL ALBERTO ECHEVERRI BEDOYA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Referencia: APELACIÓN AUTO. INEPTA DEMANDA. ACTO DE EJECUCIÓN.

AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011

ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 7 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del cual declaró no probada la excepción de inepta demanda.

ANTECEDENTES

Pretensiones.1 El señor Rubiel Alberto Echeverri Bedoya presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Medellín, en la cual deprecó la nulidad parcial de las Resoluciones 3848 del 29 de abril de 2016 y 3016 del 10 de octubre de 2016 a través de las cuales se liquidó unos conceptos laborales. A título de restablecimiento del derecho, solicitó entre otros, se pague de manera integral los conceptos laborales que se liquidaron de manera parcial, la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías causadas y la liquidación y reajuste de los aportes o cotizaciones al sistema general de seguridad social por los riesgos de invalidez, vejez o muerte. Excepción propuesta2 El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso entre otras, la excepción que denominó «inepta demanda» por cuanto los actos enjuiciados no revisten el carácter de actos administrativos pasibles de control judicial, toda vez que no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna, lo único que hacen es dar cumplimiento a la Resolución 7345 de abril de 2015 que sí puso fin a la actuación administrativa de reconocimiento de lo pedido y ordenó la

liquidación de los valores devengados por el demandante, por lo que se trata de meros actos de ejecución. 1 Folios 1 a 22. 2 Folios 112 a 117.

PROVIDENCIA IMPUGNADA3

El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia del 7 de noviembre de 2017 declaró no probada la excepción propuesta. Explicó que los actos administrativos demandados liquidaron un mayor valor a la parte demandante por cambio del factor básico hora y al considerarse en la demanda que se hizo de forma parcial y deficiente, sí es posible estudiar la legalidad de esas decisiones. Consideró que de conformidad con lo prescrito en el artículo 43 del CPACA los actos administrativos objeto de control jurisdiccional, son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación y en el caso concreto los actos demandados decidieron un derecho particular del demandante el cual, al no estar de acuerdo con la liquidación, instauró el medio de control, por lo que no es posible determinar que se trata de unos actos de ejecución porque reconocen un derecho.

RECURSO DE APELACIÓN4

La parte demandada formuló recurso de apelación contra la decisión anterior para lo cual señaló que toda decisión judicial debe estar fundamentada en presupuestos normativos, jurisprudenciales y legales y en las pruebas allegadas al proceso, de tal manera que permitan garantizar materialmente el debido proceso a las partes, máxime cuando para el caso, la excepción propuesta está encaminada a atacar de fondo el asunto, lo cual se traduce en una exigencia para que la decisión del operador judicial sea armónica con lo expuesto por la parte demandada.

Indicó que no obstante haberse resuelto recursos en vía administrativa, esta circunstancia no cambia la naturaleza del acto administrativo. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 7 de noviembre de 2017 que declaró no probada la excepción de inepta demanda. 3 Folios 168 a 171 y CD folio 172. 4 Folio 171 y CD folio 172. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Las Resoluciones 3848 del 29 de abril de 2016 y 3016 del 10 de octubre de 2016 pueden demandarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? El despacho sostendrá la siguiente tesis: Las resoluciones demandadas son susceptibles de control judicial, pues se trata de actos que crearon una situación jurídica para el demandante, razón por la cual no se encuentra dentro de aquellos actos administrativos denominados como de ejecución. Lo anterior con sustento en los siguientes planteamientos: Ineptitud sustantiva de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la

demanda» que declaró no probada el Tribunal Administrativo de Antioquia. Al respecto esta subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión5. Ello toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera de parte o de oficio la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo, ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido.

El artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante. Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio

de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si el acto definitivo particular que se demanda, es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual se pueda pedir el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control. Sobre los actos de ejecución. Es pertinente señalar que en lo que respecta a los actos de ejecución, entendidos como aquellos actos administrativos que se limitan a darle cumplimiento a lo ordenado en una decisión administrativa o sentencia judicial, la jurisprudencia ha señalado que estos en principio no son susceptibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, cuando distan de lo ordenado mediante la providencia respectiva o se les da un alcance diferente; en tal evento, se crea, modifica o extingue una situación jurídica y por tanto se está ante un verdadero acto administrativo que es susceptible de control ante esta jurisdicción por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, resulta procedente el estudio de los actos de ejecución de forma excepcional cuando i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez o lo decidido en el acto ejecutado, y ii) crea, modifica o extingue una

determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial o administrativo. Es importante recordar en este punto que los actos de ejecución se restringen a dar cumplimiento a una decisión, ya sea judicial o administrativa, los cuales no resuelven el fondo del asunto, de ahí que se sostenga que no son pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, resulta procedente clasificar este tipo de actos como aquellos que no ponen fin a la actuación administrativa, en la medida en que no se trata de la manifestación de voluntad de la administración, sino que se limitan a materializar o ejecutar la decisión, y bajo ese entendido no hacen surgir situaciones jurídicas diferentes a las ya resueltas en la sentencia, decisión administrativa o acto ejecutado, razón por la cual no constituyen en estricto sentido actos definitivos, en atención a lo regulado en el artículo 43 del CPACA que prevé: «Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» De lo expuesto se colige que estos actos únicamente se profieren para ejecutar o materializar lo ya decidido en sede administrativa o judicial, en consecuencia no resuelven situaciones jurídicas nuevas o distintas a las que ya fueron debatidas. Para un mejor entendimiento del asunto propuesto, se hará referencia a los presupuestos fácticos de la siguiente manera:  Mediante Resolución 7345 del 28 de mayo de 20156 la unidad de administración de personal de la secretaría de talento humano del Municipio

de Medellín, ordenó la liquidación del «factor hora» al señor Rubiel Alberto Echeverri Bedoya. Se indicó en este acto administrativo: «[…] Por lo anterior habrá de reponerse la decisión objeto de recurso, y en su lugar proceder en primer término a corregir el sistema SAP para que aplique la fórmula siguiente para hallar el factor hora para los empleados públicos así: […] Toda vez que los valores que deban pagarse por la reliquidación del factor hora de acuerdo a lo solicitado por el recurrente, no estaban previstos en el presupuesto de la Secretaría a la cual se encuentra prestando sus servicios, su pago estará sometido a la disponibilidad presupuestal que tenga el ordenador del gasto, una vez se corrija la fórmula en el sistema SAP, y se liquide el mayor valor a pagar a través del módulo de nómina. […] ARTÍCULO PRIMERO: Reponer lo decidido en la resolución No. 10098 de 2014, y en su lugar ordenar la liquidación del factor hora de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: El anterior pago estará sometido a la disponibilidad presupuestal y a la parametrización previa del sistema SAP y será liquidado teniendo en cuenta la figura de la prescripción. […]»  A través de Resolución 3848 del 29 de abril de 20167, acto administrativo demandado, se reconoció al demandante la suma de $2.846.877 por concepto de reajuste de los valores devengados por trabajo suplementario, 6 Folios 66 a 71. 7 Folios 72 y 73. dominicales y festivos, cesantías e intereses a las cesantías, en cuya parte

resolutiva se consignó expresamente: «[…] ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer al servidor RUBIEL ECHEVERRI BEDOYA identificado con cédula de ciudadanía Nº 71.726.390, la suma de Dos millones ochocientos cuarenta y seis mil ochocientos setenta y siete pesos m/l ($2.846.877), por concepto de reajuste de los valores devengados por trabajo suplementario, dominicales y/o festivos, cesantías e intereses a la cesantías. […]»  Contra la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación al no estar de acuerdo con la liquidación efectuada8.  Mediante Resolución 3016 del 10 de octubre de 20169, acto administrativo del cual se pretende su nulidad, se resolvió el recurso de apelación y se dispuso confirmar la decisión impugnada. Vistos los antecedentes del caso bajo estudio, resulta consecuente concluir que los actos administrativos de los cuales pretende la nulidad el señor Rubiel Alberto Echeverri Bedoya, no se tratan de aquellos que se consideran simplemente de ejecución como lo refiere la entidad territorial en la excepción propuesta, sino que en los mismos, de manera definitiva se reconoció el valor que por concepto de reliquidación y reajuste por trabajo suplementario y dominical o festivo y cesantías e intereses, debía pagarse al demandante en atención a la fórmula corregida que se adoptó en el sistema interno de liquidación de la entidad que fue anunciada en la Resolución 7345 de 2015. Se infiere entonces, que las resoluciones demandadas no son actos de ejecución sino que se profirieron como consecuencia de la liquidación pretendida por el

demandante ante el reconocimiento de la diferencia del factor hora, pero que, dadas las particulares circunstancias del caso concreto, se convierten en decisiones que definieron la situación jurídica particular del demandante siendo en consecuencia susceptibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues claramente crean un escenario nuevo con respecto al derecho reclamado por el señor Echeverri Bedoya, lo que hace que sean pasibles del estudio de legalidad a través de la demanda instaurada. Tal como se estudia en los antecedentes del caso bajo examen, si bien el Municipio de Medellín expidió la Resolución 7345 del 28 de mayo de 2015, en la cual de manera preliminar determinó la fórmula que debía aplicarse para hallar el factor hora la cual serviría como base para la reliquidación, es decir, nació para el demandante la expectativa del pago del reajuste pretendido, ello no quiere decir que las resoluciones expedidas con posterioridad sean actos de ejecución, 8 Folios 75 a 84. 9 Folios 85 a 88. teniendo en cuenta que el reconocimiento y liquidación que de las sumas reclamadas hizo la entidad territorial en esas resoluciones, dieron nacimiento de manera concreta al derecho particular que se encuentra en cabeza del señor Rubiel Alberto Echeverri Bedoya y bajo este presupuesto, se entienden como actos susceptibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, al surgir una situación jurídica frente al reconocimiento del reajuste y reliquidación frente a los valores devengados por trabajo suplementario, dominicales y festivos y cesantías e intereses a las cesantías con fundamento en

la aplicación de la fórmula para hallar el valor hora, resulta consecuente que los actos por medio de los cuales se definió lo relacionado con ese derecho, pueda ser demandado ante la jurisdicción, al tratarse de actos definitivos que decidieron el fondo del asunto y además hacen imposible continuar la actuación administrativa, aunado a que se agotaron los recursos que procedían contra ellos.

En conclusión: Los actos administrativos que crearon, modificaron o extinguieron el derecho subjetivo que judicialmente reclama el señor Rubiel Alberto Echeverri Bedoya, y que deben ser demandados en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, son las Resoluciones 3848 del 29 de abril de 2016 y 3016 del 10 de octubre de 2016 a través de las cuales se reconoció al demandante la suma de $2.846.877 por concepto de reajuste de los valores devengados por trabajo suplementario, dominicales y festivos, cesantías e intereses a las cesantías, en consecuencia no hay lugar a declarar probada la excepción, tal como lo resolvió el a quo.

Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará el auto del 7 de noviembre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción relacionada con que los actos enjuiciados no son pasibles de control judicial, dado que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 7 de noviembre de 2017, que declaró no probada la excepción «inepta

demanda» al considerarse que los actos enjuiciados no son pasibles de control judicial, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Rubiel Alberto Echeverri Bedoya contra el Municipio de Medellín.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente