CE-05001-23-33-000-2017-01259-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Medio judicial idóneo Una vez establecidas las actuaciones que realizó la administración en cabeza de la UGPP para definir y cobrar las obligaciones tributarias que corresponden en la situación particular de la [accionante], se debe señalar que en el presente asunto la acción de tutela se torna improcedente, en la medida en que la accionante incurrió en una desatención para ejercer la defensa de sus derechos, la cual no es posible recuperar en sede de amparo constitucional. Para lo anterior, es importante hacer una breve síntesis del procedimiento tributario y el consecuente cobro coactivo que se adelantó, los cuales se encuentran regulados en la normatividad aplicable, en su mayor parte el estatuto tributario. Para empezar debemos entender que la declaración tributaria es un acto que tiene su origen en la ley y aquella es el medio por el cual los contribuyentes o declarantes comunican los hechos relevantes para la determinación de las obligaciones tributarias, de tal manera en el presente asunto, la [accionante] presentó la declaración de renta contemplada en el numeral 1° del artículo 574 del E.T. No obstante, aquella registraba ingresos superiores a un salario mínimo legal vigente, lo cual evidenciaba que tenía capacidad de pago para cotizar a los subsistemas de seguridad social en pensiones y salud, de manera que sería monitoreada para determinar si podía ser objeto de fiscalización. En consecuencia, la UGPP efectuó

un requerimiento de información con el fin de que la actora aportara los documentos pertinentes para determinar el cumplimiento de las obligaciones tributarias que le correspondían como contribuyente en su situación particular y respecto de las contribuciones a los subsistemas de pensiones y salud, conforme lo establece el artículo 684 del E.T. Sin embargo, guardó silencio, razón por la cual la UGPP procedió a efectuar el cálculo del dinero adeudado por concepto de aportes a los subsistemas de pensiones y salud, a través del requerimiento para declarar y/o corregir RCD-2016-01333 de 16 de noviembre de 2016, frente al cual podía presentar objeciones, solicitar pruebas, subsanar omisiones, etc., de acuerdo a lo fijado en los artículos 707 y 708 Ibídem., en consecuencia, la actora ejerció su derecho de defensa objetando lo relacionado con el subsistema de pensiones y aceptando lo correspondiente al de salud. (…) En vista de lo anterior, es necesario recordar que la UGPP proferirá el acto de liquidación de revisión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 702 de la norma mencionada, frente a la cual procede el recurso de reconsideración, contemplado en el artículo 720 Ibídem. del cual tendrá uso la [accionante] para agotar debidamente la vía administrativa y, así mismo, podrá, si a bien lo tiene, demandar en sede jurisdiccional, pues una vez se emita el acto que confirma o revoca la liquidación oficial de revisión podrá acudir ante el juez contencioso-administrativo en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01259-01(AC)

Actor:LUZ STHELLA PÉREZ DE ISAZA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por la señora Luz Sthella Pérez de Isaza, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 11 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó por improcedente el amparo invocado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del requerimiento que le realizara la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 para el pago de contribuciones al sistema de seguridad social en salud y pensión correspondientes al año 2014.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante3: Manifestó que el 1.° de diciembre de 2016, a través del radicado RCD-2016-01333 del expediente 2016520058001445, recibió un requerimiento de la UGPP para declarar o corregir lo correspondiente a las contribuciones de seguridad social en pensiones y salud del año 2014, en el que se le conminaba al pago de los

intereses moratorios y el pago de las sanciones a que hubiere lugar por la omisión de afiliación al sistema. Señaló que el 1.° de marzo de 2017 contestó la mencionada solicitud, aceptando el cobro de lo adeudado en salud pero con sujeción del beneficio preceptuado en el artículo 316-1 de la Ley 1819 de 20164 para lo cual, como requisito debía hacerse el pago de las sumas antes del 30 de octubre de 2017. Sin embargo, objetó el cobro del valor por concepto de pensión, pues para el año 2013 recibió la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por lo que no estaba en la obligación de hacer aportes a ese subsistema. Indicó que la UGPP, mediante el Oficio 201711200858751 de 23 de marzo de 2017, respondió de manera desfavorable, pues le niega el derecho a acogerse al beneficio de descuento señalado al exigirle el pago del 100% de los aportes propuestos en la liquidación, es decir, incluyendo lo correspondiente a pensiones, aun cuando, en su sentir, no está obligada por dicho concepto al haber recibido una indemnización sustitutiva. Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados, en la medida en que la accionada le está exigiendo un pago de lo no debido para poder acceder al beneficio de descuento establecido legalmente, el cual, según su dicho, 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 20 de junio de 2017. 2 En adelante UGPP. 3 Folios 51 a 58. 4 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha

contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. tiene un plazo urgente y perentorio hasta el 30 de octubre de 2017, de manera que tal pronunciamiento de la administración es discriminatorio frente a aquellos aportantes que si adeudan sumas por concepto de pensiones y al efectuar el pago de la totalidad de sus aportes si podrán obtener el descuento mencionado. Adujo que la acción de tutela es procedente en atención a que se le estaría causando un perjuicio irremediable o vía de hecho en prospectiva al no poder acceder al beneficio de descuento ya que tiene un plazo perentorio y ante el cual no existe ningún otro medio de defensa eficaz para garantizar sus intereses. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 2. Ordenar a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, a través de su Director General o quien haga sus veces, a permitir el acuerdo de pago por aportes, interés moratorio y sanciones consagrado en la ley 1819 de 2016 por concepto de SALUD, sin que se obligue a la accionante a realizar el pago de aportes en PENSIÓN para gozar de los beneficios de amnistía.

3. Advertir a la accionada que deberá disponer lo necesario para que la accionante puede efectuar el pago y suscribir el acuerdo antes del vencimiento de la fecha legal de amnistía. […]»

II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 27 de abril de 20175, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de tutela presentada por la señora Luz Sthella Pérez de Isaza, a

través de apoderado judicial, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, y ordenó su notificación como demandado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

El apoderado judicial de la entidad referida rindió informe sobre los supuestos mencionados en el escrito inicial y pidió declarar improcedente el amparo deprecado, con los siguientes argumentos6: Manifestó que esa institución no ha vulnerado derecho fundamental alguno, en la medida en que todas sus actuaciones se han enmarcado en los supuestos constitucionales y legales aplicables, de tal manera precisó que tiene como función la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de contribuciones parafiscales de la protección social, razón por la cual adelanta el referido procedimiento respecto a la actora. Señaló que previo al requerimiento con radicado RCD-2016-01333 de 16 de noviembre de 2016, se hizo una solicitud de información con radicado RQI 965 de 5 Visible a folios 63 y 64 vto. del cuaderno principal. 6 Folios 67 a 81 vto. 13 de septiembre de 2016 respecto a las contribuciones a seguridad social en pensiones y salud, frente a la cual no hubo respuesta. Así mismo, aclaró que con el Oficio 201711200858751 de 23 de marzo de 2017 se le brindó la información pertinente para acceder al beneficio de descuento y no se le negó el acceso a tal

prerrogativa; y, de otro lado, resaltó que con el Oficio 201715201349091 de 3 de mayo de 2017 que se encontraba en proceso de notificación se informó que las objeciones presentadas serían resueltas en la liquidación oficial que se emitiría en los 6 meses siguientes, es decir, máximo en septiembre. Por lo anterior, se afirmó que los derechos e intereses de la parte accionante no han sido vulnerados, ya que aquel contará con la posibilidad de acogerse al beneficio de descuento, una vez haya pronunciamiento en cuanto a las objeciones presentadas oportunamente antes del 30 de octubre de 2017. Expuso que la acción de tutela no puede ser utilizada para desplazar a los jueces competentes, cuando el contribuyente no hace uso oportuno de las acciones ordinarias o los términos procesales conferidos. Además precisó que no se avizora la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo transitorio, pues esta entidad aún está en término para proferir liquidación oficial dentro del procedimiento de determinación de contribuciones parafiscales e imposición de sanciones.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia de 11 de mayo de 2017, resolvió negar por improcedente el amparo de los derechos invocados, con los siguientes argumentos7: « […] Verificado el proceso adelantado por la UGPP se puede observar que ha dado respuesta a las solicitudes de la actora y que en el trámite ha considerado la Ley 1819 de 2016.

La UGPP a la fecha está en término para resolver las objeciones planteadas en el requerimiento del 16 de noviembre de 2016, y ha precisado que lo hará

una vez se profiera la liquidación oficial en los términos del artículo 180 de la Ley 1739 de 2014. No se advierte entonces la vulneración al debido proceso puesto que la demandada como se dijo, ha observado el trámite previsto en la ley para efectos de decidir sobre el acuerdo de pago y ha respondido y atendido la solicitudes de la tutelante. Ahora, si la demandante no está de acuerdo con las decisiones de la administración y con los actos administrativos que se expidan en el trámite administrativo pueden incoar las acciones ordinarias correspondientes. Como se anotó y se recuerda la tutela es una acción subsidiaria y solo procede cuando en el ordenamiento jurídico no existen otros medios de defensa, salvo que se pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pero en este caso dicho perjuicio no resulta probado. […]».

V. LA IMPUGNACIÓN 7 Folios 143 a 150 vto.

La señora Luz Sthella Pérez de Isaza impugnó la sentencia de 11 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela y, de otro lado, insistió en que la controversia planteada evidencia una vía de hecho prospectiva, ya que condicionar la aplicación del beneficio de descuento al momento en el que se realice la liquidación oficial podría impedirle el acceso a la prerrogativa al finalizar el 30 de octubre de 20178.

VI. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, problema jurídico, procedencia de la acción de tutela, debido proceso administrativo y caso concreto – improcedencia por falta

de subsidiariedad. 6.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que « […] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el día 11 de mayo de 2017. 6.2. Problema Jurídico.

Consiste en determinar si: ¿la acción de tutela es procedente para controvertir las actuaciones proferidas al interior del procedimiento de determinación de contribuciones parafiscales e imposición de sanciones adelantado por la UGPP?

Solo de superar el anterior derrotero se procederá a establecer si: ¿ésta última vulneró los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la señora Luz Sthella Pérez de Isaza al condicionar la aplicación del beneficio de descuento en las sumas adeudadas por concepto de aportes en salud al pago de los valores liquidados en el requerimiento previo que se le realizara? 6.3. De la procedencia de la acción de tutela. El artículo 86 de la Carta Política consagró la acción de tutela para reclamar ante los Jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública [o incluso de particulares bajo determinados supuestos]. A su

turno, según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo procede: (1) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo; o, (2) cuando teniéndolo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en cuyo caso surgiría esta acción como mecanismo alterno de protección [artículo 8º del Decreto 2591 de 1991]. La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010. M.P. Doctor Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no 8 Folios 155 y 156. sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: «[…] La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular. De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio. […]» (Subrayas fuera del texto). Dentro de este marco normativo es incuestionable que la acción de tutela contra

actos administrativos generales (artículo 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991) y contra actos administrativos particulares, es, en principio, improcedente, en la medida en que: (i) el ordenamiento constitucional y legal ha establecido mecanismos ordinarios de defensa, dotados de todas las garantías que ofrece el derecho al debido proceso con el objeto de discutir la legalidad de los mismos; y, (ii) porque en muchos eventos la pretensión de restarle validez a los mismos sólo se consigue previo un análisis legal especializado que no es competencia del juez constitucional. Frente al tópico aquí referido la Corte Constitucional en la Sentencia T-548 de 2010, M.P. Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, manifestó: «[…] Debido a lo anterior, en reiterada jurisprudencia se ha establecido la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, pues para controvertir estos actos se tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa “gracias a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca. [...]». Pese a lo anterior, el juez de tutela, por excepción, puede suspender la aplicación de estos actos administrativos en los siguientes eventos: i) como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando éste se alegue y se pruebe dentro del proceso por la parte accionante [artículo 8º del Decreto 2591 de 1991], o ii) como mecanismo definitivo, cuando la acción principal no sea eficaz e idónea

para la defensa judicial de quien demanda. Al respecto, en la providencia T-244 de 2010, M.P. Doctor Luis Ernesto Vargas Silva, se afirmó: «[…] En este orden de ideas, la Corte ha decantado dos supuestos excepcionales en los cuales el carácter de subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización, a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado. La primera de esas excepciones se encuentra prevista en el artículo 86 Superior, la cual se presenta cuando la tutela se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; la segunda, se configura cuando el otro medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, excepción que no emana directamente de la Constitución, pero ha sido introducida por la jurisprudencia de esta Corporación. […]». Lo anterior se debe, se reitera, a que la acción de tutela como mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales, cuando estos han sido violados o se encuentran en amenaza, es, en virtud del artículo 86 de la Carta Política de Colombia, de orden subsidiario y residual9, lo cual ha sido en repetidas ocasiones confirmado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional10. El perjuicio irremediable, a su turno, ha sido entendido como aquel que presente las características de: inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente

[determinado o determinable] relevante para el afectado; e, impostergabilidad, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad11. Además, el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto por el juez atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante, a quien, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le compete la carga de probarlo. Del mismo modo, la existencia real de un mecanismo de defensa debe ser analizado de cara a las circunstancias del caso que se plantee, pues su sola procedencia legal no lo hace eficaz e idóneo en todos los asuntos. Este aspecto, pues, también le corresponde ser valorado por el juez constitucional de tutela y determina, se reitera, los efectos del fallo de tutela. Ahora bien, en tratándose de actos de trámite, los cuales no son, en principio, susceptibles de demanda, la jurisprudencia constitucional, entre otras, en la Sentencia T-123 de 2007, señaló que: «[…] la acción de tutela sólo procede con carácter excepcional cuando el Estado ha actuado con prescindencia de todo referente legal y ha incurrido en una vía de hecho que impide al afectado contar con las garantías mínimas del debido proceso administrativo […]». En ese sentido, habrá de indicarse que la acción de amparo constitucional procede excepcionalmente contra actos administrativos de trámite cuando aquellos han sido proferidos con total desconocimiento de las garantías previstas en el ordenamiento jurídico para la satisfacción del derecho fundamental al debido

proceso de quien interviene en el trámite administrativo. En estos casos, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia T-123 de 2007, la acción de tutela deviene en un mecanismo definitivo de defensa judicial contra el acto administrativo de tramite a efectos de permitir al administrado el ejercicio de las garantías del debido proceso; lo anterior, bajo el entendido que el juez de tutela no puede interferir en la decisión definitiva que deba adoptar la administración una vez culminado el trámite sancionatorio y 9 Sentencias Corte Constitucional: T1277 de 2005, T-771 de 2004, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992. 10 Corte Constitucional, Sentencias T771 de 2004 y T-600 de 2002. 11 Al respecto, ver las Sentencias T300 de 2010, T-1316 de 2001; T.225 de 1993, entre otras. La primera se refirió al concepto es estudio en los siguientes términos: “que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo o suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben

responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.”. sustituir, por tanto, el control posterior de legalidad que, sobre el mismo, le corresponde ejercer al juez de lo contencioso administrativo. 6.4. Debido proceso administrativo. El debido proceso ha sido definido como «[…] la regulación jurídica que […] limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley […]»12, premisa construida con fundamento en el principio superior de la primacía del derecho sustancial sobre las formas, que, según el artículo 29 de la Constitución Política, «[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]». El objetivo fundamental del referido derecho, entonces, no es otro que la preservación del valor material de la justicia, situación que demanda de las autoridades públicas que sus actuaciones estén destinadas a preservar las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley. En sentido amplio, el referido planteamiento encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la jurisprudencia constitucional ha enlistado de la siguiente manera: «[…] (i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y

abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra. […]»13. Por su parte, y en atención a que el derecho en estudio es aplicable a todas las actuaciones de la administración, debe resaltarse que el derecho al debido proceso administrativo, cuya garantía -como derecho fundamentalparte de la consagración establecida -de manera generalen el artículo 29 de la Constitución Política, tiene relación directa con el complejo espectro de garantías que permiten el curso de un trámite previamente establecido, en el que a las partes se les respete el derecho de defensa en una clara sujeción de las autoridades estatales al principio de legalidad. Al respecto, en la providencia T-928 de 2010, la Corte Constitucional expresó: «[…] Refiriéndose específicamente a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación lo definió como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”14. Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la ley, como también las

12 Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 13 Ibídem. 14 Sentencia T-982 de 2004. funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes y después de adoptar una determinada decisión15. Por lo tanto, se debe indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación […]». Establecido lo anterior, a continuación se procederá a analizar el caso en concreto. 6.5. Del caso concreto – ausencia del requisito de procedencia de subsidiariedad para interponer la acción de tutela. En el presente asunto, concretamente, pretende la accionante que por vía de tutela, como consecuencia de la protección de sus derechos fundamentales, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP que le permita acceder al beneficio de descuento por pronto pago por las sumas adeudadas por concepto de salud sin condicionarla al pago de las correspondientes a pensión, liquidadas de manera provisional en el requerimiento enviado por la entidad accionada. Al respecto, se advierte que por el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional16 como de esta corporación ha sostenido que, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el actor dejó de interponer los recursos ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales.

En efecto, la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general merece una especialísima excepción, esto es cuando: la acción de tutela es el único mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado, y siempre que se logre demostrar que el actor no utilizó los 15 La Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia C-1189 de 2005, señaló que“[e]l debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todos los tipos de juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos

para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica” 16 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarr