CE-05001-23-33-000-2017-01413-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDIMIENTO DE ADQUISICIÓN DE

BIEN INMUEBLE

[E]l problema jurídico consiste en determinar si la tutela es procedente y, en caso afirmativo, estudiar si la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho al concluir que la Agencia Nacional de Infraestructura y Devimar vulneraron el debido proceso del municipio de Medellín en el trámite de adquisición del predio donde funciona el Centro Educativo La Volcana. (…) Para la Sala, es evidente que la tutela fue interpuesta de manera prematura, toda vez que el procedimiento de adquisición se encuentra en etapa de negociación y aún no existe certeza del fracaso de esa etapa. En efecto, Devimar formuló una oferta formal de compra y actualmente recopila información adicional para evaluar si es procedente mejorar esa oferta, a partir de las observaciones que formuló el municipio de Medellín. // (…) [L]a Sala no puede pronunciarse sobre la discusión planteada, pues trata sobre la legalidad del procedimiento de planeación y estructuración de la obra pública realizada por Devimar, discusión que escapa al conocimiento del juez de tutela, que se ocupa únicamente de conflictos relacionados con los derechos fundamentales. Es decir, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario dirigido a la protección de derechos fundamentales y, por ende, no puede ser utilizado para dirimir discusiones de carácter eminentemente legal. Para dirimir ese tipo de discusiones existen otros mecanismos legales. En ese contexto, se impone revocar la providencia impugnada y, en su lugar, declarar improcedente

la acción de tutela promovida por el municipio de Medellín contra Devimar y la Agencia Nacional de Infraestructura.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 399

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01413-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y DEVIMAR

S.A.S. La Sala decide la impugnación interpuesta por Devimar S.A.S. (en adelante Devimar) contra la sentencia del 1° de junio de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió lo siguiente: PRIMERO. TUTÉLESE el derecho fundamental al debido proceso a favor del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, conculcado por la sociedad DEVIMAR S.A.S. y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI; conforme a la motivación precedente. SEGUNDO. SE ORDENA a la sociedad DEVIMAR S.A.S. y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, que den aplicación estricta al procedimiento contemplado en los artículos 7 y 48 de la Ley 1382 de 2013, para la adquisición del predio donde funciona el centro educativo La Volcana1.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el municipio de Medellín pidió la protección del

derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la Agencia Nacional de Infraestructura y Devimar. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 6.1. IMPARTIR AMPARO CONSTITUCIONAL al debido proceso vulnerado al Municipio de Medellín, el cual fue vulnerado por DEVIMAR S.A.S. (Desarrollo Vía al Mar S.A.S.) y la Agencia Nacional de Infraestructura ANI. 6.2. En consecuencia, ordenar a las tuteladas que en un término de Cuarenta y Ocho (48) horas, o en un término que el Despacho considere suficiente, dé aplicación al parágrafo 2 del artículo 20. Modificado por la Ley 1742 de 2014, artículo 3 y artículo 47 de la Ley 1682 de 2013. 6.3. IMPARTIR AMPARO CONSTITUCIONAL a la educación y a la prestación del servicio público vulnerados a la comunidad estudiantil residente en el sector y que asiste a clase en el Centro Educativo La Volcana, los cuales están amenazados por DEVIMAR S.A.S. (Desarrollo Vía al Mar S.A.S.) y la Agencia Nacional de Infraestructura. 6.4. En consecuencia, ORDENAR A LAS TUTELADAS que en un término de Cuarenta y Ocho (48) horas contados a partir del día siguiente de la notificación, SUSPENDAN todo procedimiento administrativo y judicial tendiente a la EXPROPIACIÓN y ADQUISICIÓN del inmueble donde funciona el Centro Educativo La Volcana, hasta tanto no se verifique la aplicación del debido proceso contemplado en el parágrafo 2 del artículo 20. Modificado por la Ley 1742 de 2014, artículo

3 y artículo 47 de la Ley 1682 de 2013. 6.5. ADVERTIRLES a las entidades accionadas, que hasta tanto no se verifique el procedimiento que la ley establece para las expropiaciones de los activos de servicios públicos, no podrán iniciar la demanda de expropiación judicial ante la Jurisdicción Civil, conforme el artículo 399 del Código General del Proceso2. 1 Folio 241. 2 Folio 17.

2. Hechos De la demanda de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos: El 3 de septiembre de 2015, la Agencia Nacional de Infraestructura y Devimar suscribieron un contrato de concesión bajo el esquema de Asociación Pública Privada (APP), cuyo objeto es la construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y revisión de la Autopista al Mar 1 del proyecto Autopista para la Prosperidad.

Con base en el artículo 34 de la Ley 105 de 1993 y el contrato de concesión del 3 de septiembre de 2015, la Agencia Nacional de Infraestructura delegó en Devimar la gestión conducente a obtener la titularidad de los predios necesarios para la ejecución del contrato de concesión. Es decir, que Devimar tiene la obligación de adquirir directamente o promover la expropiación judicial de los bienes inmuebles necesarios para el desarrollo del contrato de concesión. Que el municipio de Medellín es propietario del Centro Educativo La Volcana, ubicado en la vereda Guayabal, que comprende un área de 4350.70 m2. Mediante comunicación del 9 de marzo de 2017, Devimar presentó al municipio de

Medellín oferta formal de compra por 2481.33 m2 del terreno donde está ubicado el Centro Educativo La Volcana, por la suma de $712.359.083. Por comunicación del 25 de abril 2017, el municipio de Medellín rechazó la oferta formal de compra, pues, en su criterio, la oferta económica es insuficiente y afecta a la comunidad que se beneficia del servicio de educación prestado por el Centro Educativo La Volcana. Que, por consiguiente, Devimar debe iniciar el procedimiento legalmente previsto para la adquisición forzosa del bien inmueble.

3. Argumentos de la tutela El municipio de Medellín dijo que, según el artículo 7° de la Ley 1682 de 2013, durante la etapa de planeación y estructuración del proyecto, Devimar debía identificar la infraestructura de servicios públicos ubicada en el área de influencia del proyecto vial. Que, con base en esa información, Devimar debía estudiar el costo – beneficio de afectar la infraestructura de servicios públicos, incluido, desde luego, la afectación del predio en que funciona el Centro Educativo La Volcana.

Que, sin embargo, no fue realizada esa evaluación de costo beneficio ni se convocó al municipio de Medellín en la fase de estructuración para que adoptara un plan de mitigación del impacto generado por el proyecto vial en el Centro Educativo La Volcana. Alegó que la eventual expropiación del inmueble donde funciona el Centro Educativo La Volcana afectaría el servicio público educativo. Que, de conformidad con los artículos 365 y 67 de la Constitución Política, la educación es un derecho y

un servicio público. Manifestó que Devimar no acató lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1682 de 2013, puesto que no identificó correctamente la franja de terreno objeto de la oferta de compra. Que si bien Devimar dijo que la compra era de una franja de terreno de 2481.33 m2, lo cierto es que no dijo si se trataba de la franja norte, sur, oriente u occidente. Que, de hecho, las áreas y linderos identificados en la oferta de compra no coinciden con las reseñadas en las bases catastrales y los títulos de propiedad. Adujo que la franja objeto de oferta de compra no fue correctamente avaluada, pues no se tuvieron en cuenta los siguientes factores: (i) La imposibilidad de desarrollar proyectos urbanísticos en el área que no fue objeto de la oferta. (ii) Las condiciones óptimas de la construcción levantada en el terreno. Que la oferta señala que el estado de la edificación es aceptable, pero lo cierto es que se encuentra en óptimas condiciones. (iii) El costo del transporte escolar al sitio en el que serán reubicados los alumnos del Centro Educativo La Volcana. Que el costo del transporte fue estimado solo por seis meses, pero ese tiempo es insuficiente para reponer el inmueble. Que «para la prestación del servicio de transporte escolar para los estudiantes del Centro Educativo La Volcana, se deberá proyectar el costo hasta que se construya y ponga en funcionamiento la nueva infraestructura en donde funcionará el centro educativo»3. Adujo que es evidente que Devimar vulneró lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 20 de la Ley 1682 de 2014 (modificado por el artículo 3 de la Ley 1742 de

3 Folio 11. 2014), pues no observó en debido proceso en el trámite de expropiación del inmueble donde funciona el Centro Educativo La Volcana. Explicó que también fue desconocido el artículo 48 de la Ley 1682 de 2014, que regula el procedimiento para la protección, reubicación o traslado de activos y redes de servicios públicos, toda vez que en la etapa de estructuración del proyecto no informó al municipio de Medellín que el Centro Educativo La Volcana debía ser reubicado. Alegó que Devimar y la Agencia Nacional de Infraestructura desconocieron que la expropiación afecta el servicio público de educación, que está constitucionalmente protegido y debe ser garantizado de manera continua por el municipio de Medellín. Que, de hecho, la protección de tutela es urgente, toda vez que está próxima la expedición del acto administrativo de expropiación del predio del Centro Educativo La Volcana. Manifestó que Devimar deberá promover un proceso judicial de expropiación, con fundamento en los artículos 58 de la Constitución Política y 399 del Código General del Proceso. Agregó que la tutela es procedente, toda vez que está en riesgo el derecho a la educación de los niños que estudian en el Centro Educativo La Volcana. Que, además, textualmente dijo «teniendo en cuenta entonces que para DEVIMAR y la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA se les avecina la expedición del acto de expropiación y la consecuente demanda a través de la cual solicitarán la entrega inmediata del inmueble como lo indica el numeral 4° del artículo 399 del

Código General del Proceso, se configurará un perjuicio irremediable, toda vez que el municipio no tendrá la posibilidad ubicar este grupo estudiantil en una Institución Educativa en las mismas condiciones a la expropiada, en términos de accesibilidad la (distancia) que hay entre sus hogares y la institución, lo que llevará a que esta población estudiantil quede desescolarizados»4.

4. Intervenciones 4.1. Devimar 4 Folio 22.

El representante legal de Devimar se opuso a la demanda de tutela. En resumen, dijo: Que la tutela es improcedente, toda vez que no se configura el perjuicio irremediable. Que si bien puede promoverse proceso de expropiación judicial, lo cierto es que el municipio de Medellín y Devimar aún están negociando el precio de adquisición del inmueble en cuestión y buscan medidas para evitar que se afecte el servicio de educación. Es decir, que aún están realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo sobre las condiciones de compra y las medidas posteriores para no afectar la prestación del servicio educativo. Que las observaciones que el municipio de Medellín realizó a la oferta de compra son actualmente analizadas por el evaluador y el interventor del proyecto Mar 1, con el fin de realizar una nueva oferta que satisfaga los intereses del municipio de Medellín y de la comunidad que se beneficia del servicio prestado por el Centro Educativo La Volcana. Que el municipio de Medellín conoce de la intención de formular una nueva oferta de compra. Que estas circunstancias también denotan la ausencia de perjuicio irremediable. Que el demandante sustenta el perjuicio irremediable en supuestos sin sustento

fáctico, pues desconoce que la intención de Devimar es llegar a un acuerdo de compraventa consensuado. Que Devimar no tiene la intención de promover el proceso de expropiación judicial, por cuanto apenas se encuentra en etapa de negociación con el municipio de Medellín. Que no se configura la inminencia necesaria para que exista perjuicio irremediable, por cuanto Devimar tiene la intención de negociar, mas no acudir inmediatamente al proceso de expropiación judicial. Que la tutela también deviene improcedente por el hecho de que existen mecanismos ordinarios de defensa para obtener la protección de los derechos que el municipio de Medellín identificó como vulnerados. Que esos mecanismos deben ejercerse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo5. Que no es cierto que Devimar tenga la intención de adquirir el predio mediante expropiación judicial. Que tampoco es cierto el inmueble haya sido 5 Devimar no identificó concretamente los mecanismos de defensa. incorrectamente identificado en la oferta de compra, pues esa oferta tuvo sustento en la ficha catastral y en el mapa del predio. Que no cuenta con sustento probatorio la afirmación de que no es urbanizable la parte que no fue objeto de oferta formal de compra. Que, de hecho, según se acordó en las mesas de trabajo del 6 de octubre de 2016, del 9 de septiembre de 2016, del 21 de septiembre de 2016 y del 17 de marzo de 2017, dicho terreno también será comprado por Devimar, siempre que el municipio de Medellín demuestre que no es urbanizable. Que, en mesa de trabajo del 17 de marzo de 2017, Devimar solicitó al municipio

de Medellín que justificara el tema del costo del transporte de los alumnos del Centro Educativo La Volcana. Que, el 18 de abril de 2017, el municipio de Medellín presentó una proyección de los gastos de transporte y actualmente esa proyección es revisada. Que, una vez culminada la revisión, de ser procedente, será realizada una oferta que incluya dichos costos de transporte. Que, conforme con la Ley 1508 de 2012, la modalidad de contratación por alianza público-privada permite que el contratista cambie el trazado originalmente dispuesto, siempre que cuente con el visto bueno del interventor y de la Agencia Nacional de Infraestructura. Que el municipio de Medellín no fue requerido en la etapa de estructuración, toda vez que en esa etapa del proyecto no se preveía que la vía pasara por el terreno donde está ubicado el Centro Educativo La Volcana. Que el artículo 7 de la Ley 1682 de 2013, que obligaría a requerir al municipio de Medellín, solo es aplicable en la etapa de estructuración. Que la tutela es temeraria, pues carece de fundamento fáctico y jurídico y es abiertamente improcedente. 4.2. Agencia Nacional de Infraestructura La Agencia Nacional de Infraestructura, mediante apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. Hizo un detallado recuento de las normas que regulan la adquisición de bienes por razón de obras de utilidad pública. En lo que interesa, dijo que habían tres etapas puntuales: (i) la oferta de compra, (ii) la negociación (enajenación voluntaria) y (iii)

el proceso expropiatorio, que solo se agota por la falta de acuerdo en las dos primeras etapas. Dijo que Devimar se ha limitado a seguir el procedimiento legalmente previsto para adquirir el predio en el que funciona el Centro Educativo La Volcana. Que, en todo caso, las actuaciones llevadas a cabo por el concesionario son por su propia cuenta y riesgo, de conformidad con el modelo de asociación público-privada, que vinculó a la Agencia Nacional de Infraestructura y a Devimar. Alegó que la tutela es improcedente, puesto que no han sido agotado los mecanismos de defensa ordinarios y extraordinarios. Que el trámite de adquisición apenas se encuentra en etapa de negociación, en tanto ya fue presentada la oferta formal de compra. Que, de hecho, en el eventual proceso judicial de expropiación, el municipio de Medellín podrá exponer las inconformidades que sustentan demanda de tutela. Informó que Devimar está respondiendo las observaciones formuladas por el municipio de Medellín a la oferta formal de compra. Manifestó que los establecimientos educativos no se enmarcan en el concepto de infraestructura de servicios públicos, «ya que no se trata de una red y un activo de servicio público, pues lo cierto es que los centros educativos son Equipamento Comunitario, es decir una infraestructura de propiedad pública que presta un servicio social a las comunidades»6. Explicó que el concesionario analizará la posibilidad de compra total del predio, pero siempre que el municipio de Medellín demuestre que los 1863.37 m2 no son urbanizables. Que la imposibilidad de urbanizar debe demostrarse mediante certificación expedida por la oficina de catastro.

Que, además, se realizarán las medidas de compensación necesarias para evitar la afectación a la comunidad que se beneficia del Centro Educativo La Volcana.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 1° de junio de 2017, amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó a Devimar y a la 6 Folio 225 (vuelto).

Agencia Nacional de Infraestructura que dieran estricto cumplimiento al procedimiento previsto en los artículos 7 y 48 de la Ley 1382 de 2013. En resumen, consideró lo siguiente; Transcribió los artículos 7, 47 y 48 de la Ley 1682 de 2013 y realizó un recuento de las pruebas obrantes en el expediente y advirtió que tanto la Agencia Nacional de Infraestructura como Devimar desconocieron esas normas. Que el artículo 7 de la Ley 1782 sí es aplicable con posterioridad a la etapa de estructuración del proyecto, de conformidad con el artículo 48 ibídem, que también prevé la entrega de información sobre el área de influencia de los proyectos desarrollados por las Asociaciones Público Privadas. Dijo que, ante la necesidad de adquirir el predio del Centro Educativo La Volcana, Devimar «estaba en la obligación de informar a la Agencia Nacional de Infraestructura, que iniciara el procedimiento tendiente a la protección de los activos destinados al servicio público de educación»7. Es decir, que en acatamiento de lo dispuesto en los artículos 7, 47 y 48 de la Ley 1682 de 2013, Devimar debió informar a la Agencia Nacional de Infraestructura que el Centro Educativo La Volcana se encontraba en el área de influencia del proyecto y,

seguidamente, dicha agencia debió tomar las medidas necesarias para proteger los activos destinados a la prestación del servicio público de educación. Que el predio del Centro Educativo La Volcana sí está destinado a la prestación de un servicio público, pues, en sentencia T-743 de 2013, la Corte Constitucional señaló que la educación es un servicio público. Que, por consiguiente, no es de recibo el argumento de que los activos ubicados en el Centro Educativo La Volcana no se enmarcan en los señalados en el numeral 1° del artículo 7 de la Ley 1682 de 2013.

6. Trámite en segunda instancia 6.1. Encontrándose el proceso para dictar fallo de segunda instancia, el despacho sustanciador advirtió que la Agencia Nacional de Infraestructura solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado, con fundamento en que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, omitió tramitar la impugnación que presentó contra la sentencia de tutela de primera instancia del 1° 7 Folio 240.tr de junio de 2017. 6.2. En razón de lo anterior, por auto del 16 de agosto de 2017, el despacho sustanciador devolvió el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, para que «se pronuncie sobre la impugnación presentada por la Agencia Nacional de Infraestructura». 6.3. Mediante auto del 10 de octubre de 2017, el despacho ponente de la sentencia del 1° de junio de 2017, señaló que no conoció el memorial de impugnación a que se refiere la Agencia Nacional de Infraestructura, por cuanto no

obraba en el expediente y el correo que señala esa entidad de haber enviado dicho memorial no correspondía a ese despacho judicial —el que, de hecho, no tenía dispuesto un correo institucional habilitado para el recibo de memoriales—. Que, en todo caso, de tenerse en cuenta la impugnación que presentó por vía correo electrónico, la misma tendría que rechazarse por extemporánea, pues se envió el 7 de junio de 2017 y la sentencia del 1° de junio de 2017 se le notificó a la ANI el 1° de junio de 2017. Que, por lo anterior, no concedía impugnación de la ANI.

7. Impugnación Devimar impugnó la sentencia del 1° de junio de 20178. En concreto, alegó que el a quo omitió pronunciarse sobre los argumentos asociados a la improcedencia de la acción de tutela, por existir otros mecanismos de defensa y ante la ausencia de perjuicio irremediable. De hecho, Devimar reiteró los argumentos que expuso en la respuesta a la demanda de tutela sobre la existencia de otros mecanismos y la ausencia de perjuicio irremediable.

Explicó que los artículos 7 y 48 de la Ley 1682 no son aplicables en el presente asunto, pues no se refieren al servicio público de educación, sino a los servicios públicos que se enmarcan en el sector petrolero y la infraestructura de telecomunicaciones. Que, además, esas normas hacen referencia a redes de servicios públicos y a condiciones técnicas y permisos de operación, que son términos propios de la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones y

petróleos. 8 Folios 262 a 266 del expediente. Impugnación concedida por auto del 7 de junio de 2017. Que, además, según el parágrafo 4° del artículo 48 de la Ley 1682 de 2013, los traslados de redes y activos son supervisados por la respectiva comisión de regulación o el Ministerio de Minas y Energía para el caso de activos del petróleo, pero para el servicio de educación no existe la comisión de regulación. Que esa circunstancia normativa refuerza la tesis de inaplicabilidad del aludido artículo 48, por cuanto es evidente que la intención era hacer referencia a servicios públicos asociados a telecomunicaciones y petróleo. Alegó que el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 1682 de 2013 no es aplicable para decidir la controversia con el municipio de Medellín, pues alude a la etapa de estudios de ingeniería de factibilidad (que hace parte de la estructuración del proyecto) y el procedimiento de adquisición inició con posterioridad a esa etapa. Reiteró que en la etapa de estructuración no se evidenció la necesidad de adquirir el predio del Centro Educativo La Volcana y, por consiguiente, no debían aplicarse los artículos 7 y 48 de la Ley 1682 de 2013. Que una vez determinada la necesidad de adquirir el predio, Devimar informó al municipio de Medellín e inició la gestión de negociación, en los términos del contrato de concesión. Que ese procedimiento de adquisición permite que el municipio de Medellín ejerza de manera adecuada las garantías de contradicción y

defensa. Dijo que el a quo también desconoció que se han realizado mesas de trabajo con el municipio de Medellín, con el fin de concretar una oferta de compra adecuada. Que, con posterioridad a la oferta formal del 9 de marzo de 2017, se llevó a cabo la mesa de trabajo del 17 de marzo de 2017, en la que se solicitó al municipio de Medellín documentación adicional para efecto de evaluar la posibilidad de formular una nueva propuesta de compra. Señaló que el municipio de Medellín ya aportó la documentación solicitada en la mesa de trabajo del 17 de marzo de 2017 y se está evaluando si es procedente o no mejorar la primera oferta formal de compra. Reiteró que no tiene la intención de discutir judicialmente el justo precio del predio del Centro Educativo La Volcana y que pretende llegar a una salida negociada con el municipio de Medellín. Que las mesas de trabajo evidencian que la intención es llegar a una solución negociada. Dijo que, con ocasión de la demanda de tutela, el municipio de Medellín aportó un documento en el que se plantea la aprobación del traslado de los alumnos del Centro Educativo La Volcana a la Institución Educativa La Suiza. Que, de hecho, si esa posibilidad no se hace efectiva, Devimar estaría dispuesta a reconstruir en otro sitio el Centro Educativo La Volcana, que así lo ha hecho saber verbalmente a los funcionarios del municipio de Medellín.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a

todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable9. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección.

2. Planteamiento del problema jurídico 9 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992.

En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si la tutela es procedente y, en caso afirmativo, estudiar si la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho al concluir que la Agencia Nacional de Infraestructura y Devimar vulneraron el debido proceso del municipio de Medellín en el trámite de adquisición del predio donde funciona el Centro Educativo La

Volcana.

3. De la procedencia de la tutela Para verificar si existe otro mecanismo de defensa judicial y si se configura el perjuicio irremediable que haría procedente la tutela como mecanismo transitorio, es necesario hacer un recuento general del procedimiento de adquisición de bienes por motivos de interés general.

El artículo 58 de la Constitución Política señala que «Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio». Es decir, si bien la propiedad privada goza de especial protección, lo cierto es que puede haber expropiación en casos de utilidad pública. La Ley 9 de 1989 (modificada por la Ley 388 de 1997) estableció los instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles necesarios para, entre otros fines, la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo. En el proceso de expropiación judicial y en el de expropiación administrativa existe una etapa previa de negociación, que, justamente, busca la adquisición del bien sin necesidad promover el proceso judicial expropiatorio propiamente dicho. En general, la etapa de negociación inicia con una oferta formal para adquirir el bien por el precio base fijado mediante avalúo. Luego, sigue una etapa de negociación directa. Si el proceso de negociación

directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio acordado, mediante la celebración de contrato de compraventa o de promesa de compraventa. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria judicial propiamente dicha, que culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado. En la sentencia C-1074 de 2002, la Corte Constitucional hizo un recuento detallado del procedimiento de adquisición de inmuebles de utilidad pública. Se transcribe, in extenso, porque resulta pertinente para resolver la impugnación: Primera Etapa: La oferta de compra La etapa previa de negociación del proceso expropiatorio se inicia, tanto en el proceso por vía judicial como en el proceso por vía administrativa, con un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al propietario del bien cuya expropiación se requiere. En el caso de la expropiación por vía judicial, el acto mediante el cual la entidad hace una oferta de compra por el bien se denomina “oficio”,10 y contiene, entre otras cosas, la identificación precisa del bien y el “precio base de la negociación,” el cual toma como punto de partida el valor comercial 10 Cita original: El acto mediante el cual la administración hace oferta por el bien se encuentra regulado en el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989: “Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la trascripción de las normas que reglamentan la enajenación

voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación. Al oficio se anexará la certificación de que trata el artículo anterior. Este oficio no será suscept