CE-05001-23-33-000-2017-01414-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA PARA PARA EL COBRO DE UNA SENTENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO EJECUTIVO – Medio judicial idóneo La Sala de decisión observa dos situaciones. De un lado, que tal como lo refirió el juez de instancia, la acción de tutela no es el medio judicial adecuado para solicitar el cumplimiento de una obligación impuesta en una sentencia judicial, pues para el efecto, la accionante tiene a su disposición el medio judicial idóneo, cual es el proceso ejecutivo, mediante el cual puede requerir el cumplimiento de la sentencia judicial que impuso a la ESE RAFAEL URIBE URIBE y al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES la obligación de pago del reajuste de su pensión de jubilación. (…) De otro lado, se evidencia dentro del trámite administrativo adelantado por la accionante —para que se proceda al pago de la condena y costas procesales impuestas en la sentencia judicial—, que la negativa de la UGPP en atender el requerimiento de la accionante obedeció al hecho de no aportarse constancia de ejecutoria en original o copia auténtica de la sentencia judicial, donde se indicara con exactitud la fecha en que quedó ejecutoriada; de manera que corresponde a la accionante aportar ante la entidad pública los diferentes documentos requeridos por esta para efecto de que se pueda dar trámite a la solicitud de cumplimiento del fallo judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01414-01(AC)

Actor: MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 5 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala

Tercera de Decisión, Sistema Oral.

1. La acción de tutela La señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO, por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela contra el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional de Colombia (Fopep), la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (Fiduagraria S.A.) y, el Ministerio de la

Protección Social. 1.1. Pretensiones Solicita que en protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad humana, la seguridad social y el debido proceso, se emitan las siguientes órdenes: (i) Que se dé cumplimiento a la Sentencia 376 del 30 de octubre del 2009 proferida por el Juzgado Cuarto Laboral de Descongestión del Circuito de Medellín. (ii) Que se reconozca el reajuste pensional solicitado, en cumplimiento de las

decisiones judiciales que se encuentran en firme y cuyas primeras copias que prestan mérito ejecutivo se encuentran en los archivos de la UGPP. (iii) Que se reconozcan y paguen los intereses moratorios a los que tiene derecho, por la demora en el pago y por las actuaciones negligentes y dilatorias de los accionados. (iv) Que se realicen todos los trámites administrativos necesarios para que Colpensiones y la UGPP o, quien corresponda, paguen cumplidamente la mesada pensional a que tiene derecho en la periodicidad debida y que cubra retroactivamente lo que no esté prescrito. 1.2. Hechos de la solicitud Mediante la Resolución 7258 del 31 de agosto del 2005 la ESE RAFAEL URIBE URIBE le reconoció su pensión de jubilación a partir del 27 de junio de 2005. Por medio de Resolución 403 del 15 de febrero del 2006, se reliquidó su pensión, efectiva a partir del 27 de junio del 2005. Inició acción judicial a fin de que le fuera reconocido el reajuste del 25% de la pensión de jubilación. Mediante Sentencia 376 del 30 de octubre del 2009 el Juzgado Cuarto Laboral de Descongestión del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones. El Tribunal Superior de Medellín, Sala Primera de Descongestión Laboral, en grado jurisdiccional de consulta, mediante sentencia del 31 de agosto de 2010 revocó la decisión y, en su lugar, absolvió a las demandadas. Interpuso recurso de casación y la Corte Suprema de Justicia mediante auto del 28 de enero del 2015 declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto

admisorio del recurso de casación, al encontrar que en el caso no se debió surtir el grado jurisdiccional de consulta. El Juzgado de conocimiento mediante auto del 10 de febrero de 2016 procedió con la liquidación de las costas. El Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín al revisar la liquidación de las agencias de derecho, declaró probada la objeción a la liquidación en costas y modificó la suma fijando las agencias a favor de las actoras. Por medio de la Resolución 161385 del 8 de mayo de 2014, Colpensiones reconoció a su favor la pensión de vejez de carácter compartido efectiva a partir del 25 de junio del 2010 y por medio de Resolución RDP 24479 del 6 de agosto de 2014 modificó el reconocimiento de la pensión y definió su compartibilidad. El 11 de mayo de 2016 radicó ante la UGPP derecho de petición solicitando la expedición del acto administrativo mediante el cual se diera cumplimiento a la condena impuesta por la autoridad judicial y, adicionalmente, que se liquidara y pagara el interés de mora dispuesto en el artículo 177 del CCA, respecto de la cantidad de dinero líquida reconocida en la condena. Mediante Resolución RDP 28654 del 4 de agosto del 2016 la UGPP negó la solicitud, desconociendo con ello las sentencias y los autos debidamente notificados, decisión contra la que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. Por medio de Resolución RDP 035241 del 21 de septiembre de 2016, la UGPP resolvió no reponer la decisión y, mediante Resolución RDP 037641 del 6 de

octubre de 2016, la confirmó. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Argumenta que la UGPP vulneró su derecho fundamental a la seguridad social y al debido proceso, el pretender desconocer un derecho que le fue reconocido por la jurisdicción ordinaria, pues se ha negado en diversas oportunidades a dar cumplimiento a la orden judicial (obligación de hacer), pese a que se le han aportado todos los documentos para su acatamiento. 1.4. Trámite en primera instancia La acción de tutela fue admitida mediante auto del 17 de mayo de 2017, del que se ordenó notificar a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la UGPP, a la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario Fiduagraria S.A. y al Ministerio de Salud y la Protección Social, como demandados, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones 1.5.1. La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, por medio del director de acciones constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial, Diego Alejandro Urrego Escobar, solicitó ser desvinculada del trámite de la acción por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la pretensión de tutela —expedición de acto administrativo mediante el cual se le da cumplimiento a la condena impuesta por la justicia ordinaria laboral— no resulta de su competencia administrativa y funcional. 1.5.2. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep), a través del

gerente general Jesús Alfonso Robayo Molina solicitó negar la acción de tutela por no existir vulneración de derechos fundamentales o en su defecto desvincular a la entidad del trámite de la acción. Advirtió que la accionante se encuentra incluida como pensionada del ISS, hoy en la UGPP, desde el mes de marzo del 2014, periodo desde el cual han sido efectuados oportunamente los valores reportados a su favor. Anotó que el consorcio Fopep 2015 desconoce las razones de hecho y de derecho que tuvo en cuenta la UGPP para no reportar valores adicionales a los ya pagados, razón por la que le es imposible pronunciarse de fondo sobre circunstancias ajenas y en la que no ha tenido ninguna participación y, reitera que el consorcio no es competente para determinar el reporte de pagos, reconocer derechos pensionales y emitir actos administrativos. Concluye que el consorcio Fopep 2015 no puede ser responsable de la vulneración de derechos fundamentales, pues el reconocimiento de la pensión, su reliquidación y el reporte de novedades de pago en la nómina de pensionados es competencia exclusiva de la UGPP. 1.5.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la UGPP, mediante el subdirector de defensa judicial pensional Salvador Ramírez López, solicitó declarar improcedente la acción de tutela al evidenciar que su objeto es obtener el reconocimiento de prestaciones económicas, pretermitiendo el procedimiento administrativo a seguir, pues pretende conminar a incorporar unos fallos judiciales sin que se alleguen los documentos exigidos en la norma.

Aclaró que la UGPP negó la solicitud del accionante porque no se allegó la constancia de ejecutoria en original o copia auténtica, en donde se indicara exactamente la fecha en que quedaron ejecutoriadas las sentencias judiciales, según lo establecido en el artículo 25 del Decreto 19 del 2002. 1.5.4. El Ministerio de Salud y Protección Social, por intermedio del director jurídico Luis Gabriel Fernández Franco, solicitó declarar improcedente la acción y exonerar a la entidad de cualquier responsabilidad de la entidad al no ser la llamada a dirimir conflictos de carácter pensional o laboral, pues su competencia se limita a la dirección del sistema de salud. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral, mediante sentencia del 5 de junio de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela. Señaló que aunque se pone en entredicho la motivación de los actos administrativos que decidieron negativamente el cumplimiento de la sentencia proferida por el juez ordinario laboral, a la accionante le asisten medios eficaces para lograr el cobro coercitivo de lo dispuesto en la sentencia, de manera que la acción de tutela resulta inadecuada para el cobro de una sentencia judicial, más aún cuando no se advierte en el caso la existencia de un perjuicio de carácter irremediable que atente contra sus derechos constitucionales. 1.7. Impugnación La parte actora impugna la decisión de primera instancia, solicita su revocatoria y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda. Considera que la

acción de tutela es procedente, pues la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera enfática que es posible recurrir a la acción de tutela cuando se presentan situaciones de perjuicio grave o que la persona se encuentre en inminente o grave riesgo de violación de derechos fundamentales. Comenta que la UGPP se ha negado en diversas oportunidades a dar cumplimiento a una orden judicial que se encuentra debidamente ejecutoriada (obligación de hacer), pese a que se han aportado todos los documentos requeridos para que proceda a acatarla. Explica que los ingresos que percibe actualmente son con ocasión de su pensión y, en este sentido, permiten su subsistencia y la de su grupo familiar, de manera que la actuación de la UGPP resulta perjudicial e incluso genera una vulneración de sus derechos al mínimo vital, la dignidad humana y la seguridad social.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si la presente acción de tutela resulta procedente para obtener el cumplimiento de la sentencia judicial que ordenó el reconocimiento y pago del reajuste de una pensión de jubilación. 2.3. Sobre la procedencia de la acción de tutela La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien

actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». Dicho artículo fue reglamentado por el Decreto Decreto 2591 de 1991, que en su artículo 6, estableció como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: 1) cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable1; 2) cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus; 3) cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política2; 4) cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho; 5) cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 2.4. Hechos probados 1 Sentencia C-018 de 1993. Declarar EXEQUIBLE los artículos ...6º (numerales 1º ...), del Decreto 2591 de 1991, en los apartes en que fueron atacados, por los motivos expresados en su oportunidad. Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 2 Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 2.4.1. Mediante Resolución 7258 del 31 de agosto de 2005 la ESE RAFAEL URIBE

URIBE concedió una pensión de jubilación, con carácter de compartibilidad con el ISS, a la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO a partir el 27 de junio del 2005 (f.134). 2.4.2. Por medio de Resolución 403 del 15 de febrero de 2006 la ESE RAFAEL URIBE URIBE reliquidó la pensión de jubilación efectiva a partir del 27 de junio de 2005 (f.139). 2.4.3. A través de sentencia 376 del 30 de octubre de 2009 el Juzgado Cuarto Laboral de Descongestión del Circuito de Medellín, condenó (i) a la ESE RAFAEL URIBE URIBE o patrimonio autónomo a fondo creado para responder por los pasivos de la entidad liquidada, al reconocimiento del reajuste de la pensión de jubilación de la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO en un 100% del promedio mensual de lo percibido en los dos últimos años de servicios y al pago del retroactivo del reajuste pensional y, (ii) al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES al pago de su cuota parte en proporción al tiempo laborado por la demandante (ff.32-42). 2.4.4. El ISS asegurador, hoy Colpensiones reconoció la pensión de jubilación a la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO efectiva a partir el 25 de junio del 2010 (f.124). 2.4.5. Mediante Resolución RDP 024479 del 6 de agosto de 2014 la UGPP modificó la mesada pensional por compartibilidad y ordenó el pago de un mayor valor de la

pensión de jubilación entre la pensión convencional reconocida por la ESE RAFAEL URIBE URIBE y la pensión legal reconocida por Colpensiones, efectiva a partir del 25 de junio de 2010 (ff.139-140). 2.4.6. A través de la Resolución RDP 028654 del 4 de agosto de 2016 la UGPP negó la solicitud de la actora de incorporar los fallos judiciales, teniendo en cuenta que el proceso ordinario fue sometido al reparto de los jueces de descongestión laboral del circuito de Medellín, por lo cual no se encontraba en firme y se había perdido competencia absteniéndose de proferir cualquier decisión hasta tanto la corporación competente emitiera una de fondo (ff.134-135). 2.4.7. Por medio de Resolución RDP 35241 del 21 de septiembre de 2016 la UGPP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, confirmándola en todas sus partes, al no allegarse constancia de ejecutoria en original o copia auténtica, donde se indique exactamente la fecha en que quedaron ejecutoriada las sentencias judiciales (ff.82-85). 2.4.8. Mediante Resolución RDP 037641 del 6 de octubre de 2016 la UGPP resolvió el recurso de apelación en el que confirmó la decisión, al no allegarse constancia de ejecutoria en original o copia auténtica, donde se indique exactamente la fecha en que quedaron ejecutoriada las sentencias judiciales (ff.87-92). 2.5. Análisis de la Sala Se somete a estudio la decisión adoptada por el a quo que declaró improcedente

la presente acción al concluir que para lograr el cumplimiento de una sentencia judicial, el legislador ha dispuesto del medio judicial ordinario para su pedimento, esto es el proceso ejecutivo, del cual la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO no ha hecho uso. De los hechos encontrados como probados, se encuentra (i) que mediante sentencia judicial se reconoció a favor de la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO el reajuste de la pensión de jubilación en un 100% del promedio mensual de lo percibido en los dos últimos años de servicios y al pago del retroactivo del reajuste pensional; (ii) que la obligación de pago fue impuesta a la ESE RAFAEL URIBE URIBE y al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES; (iii) que la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO inició procedimiento administrativo ante la UGPP para lograr el pago de la condena impuesta; (iv) que la UGPP se negó a efectuar el reconocimiento al no aportarse constancia de ejecutoria en original o copia auténtica, donde se indicara con exactitud la fecha en que quedaron ejecutoriada las sentencias judiciales. Bajo este contexto, la Sala de decisión observa dos situaciones. De un lado, que tal como lo refirió el juez de instancia, la acción de tutela no es el medio judicial adecuado para solicitar el cumplimiento de una obligación impuesta en una sentencia judicial, pues para el efecto, la accionante tiene a su disposición el medio judicial idóneo, cual es el proceso ejecutivo, mediante el cual puede requerir el cumplimiento de la sentencia judicial que impuso a la ESE RAFAEL URIBE URIBE y al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES la obligación de pago del reajuste de su

pensión de jubilación. Si bien es cierto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la procedencia de la acción de tutela para lograr el cumplimiento de órdenes judiciales, permitiendo su pedimento excepcional por vía de tutela siempre que «se esté en presencia de una obligación de hacer» y, que además «exista un riesgo cierto para los derechos fundamentales del accionante» o se evidencie el «acaecimiento de un perjuicio de carácter irremediable»3, en el caso no se prueban tales condiciones, pues no se observa la afección del mínimo vital de la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO, toda vez que ésta actualmente percibe el valor de su pensión de jubilación, con la cual puede satisfacer sus necesidades básicas. De otro lado, se evidencia dentro del trámite administrativo adelantado por la accionante —para que se proceda al pago de la condena y costas procesales impuestas en la sentencia judicial—, que la negativa de la UGPP en atender el requerimiento de la accionante obedeció al hecho de no aportarse constancia de ejecutoria en original o copia auténtica de la sentencia judicial, donde se indicara con exactitud la fecha en que quedó ejecutoriada; de manera que corresponde a la accionante aportar ante la entidad pública los diferentes documentos requeridos por esta para efecto de que se pueda dar trámite a la solicitud de cumplimiento del fallo judicial.

3. Conclusiones Aunque la Corte Constitucional ha permitido la procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el cumplimiento de órdenes judiciales, siempre que

«se esté en presencia de una obligación de hacer» y, que además «exista un riesgo cierto para los derechos fundamentales del accionante» o se evidencie el «acaecimiento de un perjuicio de carácter irremediable»4, en el caso no se prueban tales condiciones, pues no se observa la afección del mínimo vital de la señora MARÍA HERMINIA GÓMEZ GIRALDO, toda vez que ésta actualmente percibe el valor de su pensión de jubilación con la cual puede satisfacer sus necesidades básicas. 3 Sentencia T-005 de 2015. 4 Sentencia T-005 de 2015. Corresponde a la accionante, dentro del trámite administrativo adelantado ante la UGPP para que se proceda al pago de la condena y costas procesales impuestas en la sentencia judicial, aportar los documentos requeridos por la entidad para efecto de que se pueda dar trámite a la solicitud de cumplimiento del fallo judicial. En tal sentido, la Sala confirmará la decisión del a quo que rechazó por improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Confirmar la sentencia impugnada, proferida el 5 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral, que rechazó por improcedente la acción de tutela propuesta por la señora MARÍA HERMINIA

GÓMEZ GIRALDO.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia,

remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS