CE-05001-23-33-000-2017-01867-01(ACU)-2017

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedente para exigir el cumplimiento de las órdenes contenidas en las providencias judiciales / SUBSIDIARIEDAD EN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Por existencia de otros mecanismos de defensa para obtener en cumplimiento del deber jurídico [E}ste medio de control no pueda ser ejercido para el cumplimiento de sentencias judiciales, como lo pretende la parte actora, puesto que no tienen la naturaleza jurídica de normas legales ni de actos administrativos. Como lo expuso el Tribunal Administrativo de Antioquia, las decisiones judiciales escapan al objeto de la acción y por esta razón no es procedente ordenar el acatamiento de la sentencia adoptada en el proceso de pertenencia adelantado por los actores ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí. De tiempo atrás, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual esta acción es improcedente para exigir el cumplimiento de las órdenes contenidas en las providencias judiciales, ya que para tales efectos el ordenamiento jurídico tiene establecidos otros mecanismos procesales a los cuales pueden acudir las partes. Adicionalmente, advierte la Sala que tampoco es posible abordar el estudio sobre la supuesta omisión en la aplicación de los artículos 2, 3, 4, 48, 49, 56 y 93 de la Ley 1579 de 2012 porque tales disposiciones no fueron incluidas en la constitución de la renuencia, ni en la demanda (…). La mención de dichas normas fue hecha por la apoderada de los actores en la impugnación, sin que la Superintendencia de Notariado y Registro tuviera la

posibilidad de pronunciarse sobre su alegado incumplimiento, ni como parte de la controversia sobre la sentencia que buscaba hacer efectiva. En consecuencia, la Sala modificará la sentencia impugnada y en su lugar declarará improcedente la acción según lo expuesto en esta providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 2 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 3 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 4 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 48 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 49 / LEY 1579 DE 2012 - ARTÍCULO 56 / LEY 1579

DE 2012 - ARTÍCULO 93

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la improcedencia de la acción de cumplimiento para exigir el cumplimiento de las órdenes contenidas en las providencias judiciales, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de febrero 11 de 2016, exp. 08001-23-33-000-2015-00267-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. Respecto a que el derecho de petición no agota expresamente el requisito de procedibilidad, se debe manifestar el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 octubre de 2011, exp. No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo y sobre el particular consultar: Consejo de Estado, sentencia de 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614, M.P. Reinaldo Chavarro

Burítica y sentencia de 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019, C.P. Susana Buitrago Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01867-01(ACU)

Actor: ELVIA STELLA SERNA BETANCUR Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la apoderada de los demandantes contra la sentencia de agosto tres (3) del presente año mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, rechazó por improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud Por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción de cumplimiento desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Elvia Stella Serna Betancur en nombre propio y de la comunidad proindiviso integrada por los señores Andrés Felipe, Diana Cristina y Sandra Patricia Serna Ibarra y Carlos Bayron, Jaime Antonio, María Elena y Rubén Darío Serna Betancur presentó demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro, registrador de instrumentos públicos del círculo de Medellín, zona sur, para que se “[…] ordene a esta entidad el cumplimiento de la sentencia número 44 del 28-07-2015 del juzgado 2 Civil del Circuito de Oralidad de Itagui (sic) y proceda a la inscripción de la sentencia

con la consecuente apertura de folio de matrícula inmobiliaria […]”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La apoderada de la parte actora aseguró que por sentencia dictada el veintiocho (28) de julio de 2015 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Itagüí, los demandantes adquirieron por la vía de la prescripción extraordinaria de dominio agrario la pertenencia sobre un inmueble ubicado en la zona rural del municipio de Heliconia, departamento de Antioquia.

Explicó que después de la ejecutoria y de la expedición de las copias auténticas por parte del secretario del despacho judicial, el cinco (5) de agosto de 2015 se procedió a solicitar la inscripción del fallo ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, zona sur, donde le fue asignado el turno de radicación 2015-57669. Agregó que el primero (1º) de septiembre del mismo año, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos expidió nota devolutiva dirigida al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí en la que informó la suspensión del término procesal, pues el documento no estaba ajustado a derecho y agregó que en el evento de recibir ratificación procederá a registrarlo con la constancia sobre su insistencia. Reveló que el nueve (9) de octubre de 2015, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí ratificó la sentencia y la orden de inscripción, pero nuevamente la Oficina de Registro, el veintiocho (28) de octubre siguiente, inadmitió el trámite

y expidió nota devolutiva en la que advirtió que según el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 y la Ley 137 de 1959 podría tratarse de un bien fiscal. Resaltó que el tres (3) de noviembre de 2015 se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la nota devolutiva y añadió que el once (11) del mismo mes y año el secretario de Hacienda y Gestión Financiera del municipio de Heliconia expidió certificación en la cual dio cuenta que el predio no es un inmueble baldío, ni un bien fiscal. Concluyó que el diecinueve (19) de febrero de 2016, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín determinó no reponer la decisión y conceder el recurso de apelación, respecto del cual no hubo respuesta y por lo mismo se optó por no continuar con dicho trámite.

3. Razones del posible incumplimiento La parte actora estimó que la sentencia de julio veintiocho (28) de 2015 dictada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Itagüí fue incumplida porque la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, zona sur, negó su inscripción y la apertura del respectivo folio de matrícula.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de julio catorce (14) de 2017, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, admitió la acción y ordenó la notificación al representante legal de la entidad demandada (f. 61).

5. Contestación de la demanda

La apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro estimó que la parte actora no acreditó la constitución de la renuencia de la entidad, previamente al ejercicio de la acción, pues lo que hizo fue interponer los recursos señalados en la Ley 1437 de 2011 para resolver la situación jurídica del inmueble. Consideró que la parte demandante debió esperar que fuera resuelta la apelación contra el acto de octubre diecinueve (19) que devolvió la solicitud de inscripción y subrayó la existencia de otros mecanismos de defensa para obtener el cumplimiento del deber jurídico a que hace referencia la acción. Descartó el incumplimiento alegado por los actores, ya que en su actuación la entidad no omitió ningún registro, no canceló arbitrariamente alguna anotación y no hubo omisión ni extralimitación de las funciones a cargo del organismo. Explicó que “Lo que ocurrió realmente es que la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de registro inmobiliario, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío. […] en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro […]”. Destacó que la actuación de la Oficina de Registro goza de plena legalidad formal y material según las normas vigentes, precisó que los terrenos baldíos catalogados como bienes fiscales no pueden ser adquiridos por prescripción

ordinaria ni extraordinaria y solicitó negar las pretensiones de la demanda.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, rechazó por improcedente la solicitud por considerar que la acción no tiene como objeto reclamar el cumplimiento de decisiones judiciales sino la efectividad de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos.

7. La impugnación La apoderada de los actores pidió revocar la decisión y ordenar a la Superintendencia de Notariado y Registro el cumplimiento de la Ley 1579 de 2012 y la orden del juez segundo civil del circuito de Itagüí para que proceda a la inscripción de la sentencia y a la apertura del folio de matrícula inmobiliaria.

Consideró que no le asiste razón al a quo cuando expuso que la acción solo es procedente para el cumplimiento de leyes y de actos administrativos y resaltó que el organismo omitió la función establecida en los artículos 2, 3 literal a, 4 literal a, 48, 49, 56 y 93 de la Ley 1579 de 2012. Enfatizó que no fue atendida la certificación expedida por el secretario de Hacienda del municipio de Heliconia según la cual el predio no corresponde a un bien baldío ni fiscal, como tampoco la instrucción conjunta número 13 de noviembre trece (13) de 2014 en la cual fue ordenada la expedición de la directriz general que explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia

dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, según lo establecido en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado1.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el a quo en la sentencia de agosto tres (3) de 2017, mediante la cual rechazó por improcedente la acción porque pretende el cumplimiento de una decisión judicial.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el interesado tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplido. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la

obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto). 1 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”2. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.3

En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia de la entidad demandada. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. En este caso, consta en el expediente que en escrito radicado el diecinueve (19) de abril de 2016, uno de los actores acudió ante el registrador de instrumentos públicos del círculo de Medellín, Superintendencia de Notariado y Registro, para agotar el requisito de procedibilidad de la acción y expresamente solicitó que diera “[…] cumplimiento al contenido de la sentencia número 44 del 28-07-2015 del juzgado 2 Civil del Circuito de Oralidad de Itagui (sic) y proceda a la inscripción de la sentencia con la consecuente apertura de folio de matrícula inmobiliaria […]”. (ff. 15 a 21). No obra prueba que acredite que el funcionario o el organismo demandado hayan dado respuesta a la petición dentro del término señalado en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, por lo cual quedó constituida la renuencia.

5. El caso concreto En la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, rechazó por improcedente la demanda al concluir que las decisiones judiciales están excluidas de la acción de cumplimiento.

La apoderada de la parte actora manifestó su desacuerdo con la decisión e insistió en que debe ordenarse el cumplimiento de la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Oralidad de Itagüí para que la Superintendencia de Notariado y Registro proceda a la inscripción del fallo y a la apertura del respectivo folio de matrícula inmobiliaria. 2 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 3 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. Reitera la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las normas especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto de la acción, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Esta circunstancia hace que este medio de control no pueda ser ejercido para el cumplimiento de sentencias judiciales, como lo pretende la parte actora, puesto que no tienen la naturaleza jurídica de normas legales ni de actos administrativos. Como lo expuso el Tribunal Administrativo de Antioquia, las decisiones judiciales escapan al objeto de la acción y por esta razón no es procedente ordenar el acatamiento de la sentencia adoptada en el proceso de pertenencia adelantado por los actores ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Itagüí.

De tiempo atrás, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual esta acción es improcedente para exigir el cumplimiento de las órdenes contenidas en las providencias judiciales, ya que para tales efectos el ordenamiento jurídico tiene establecidos otros mecanismos procesales a los cuales pueden acudir las partes4. Adicionalmente, advierte la Sala que tampoco es posible abordar el estudio sobre la supuesta omisión en la aplicación de los artículos 2, 3, 4, 48, 49, 56 y 93 de la Ley 1579 de 20125 porque tales disposiciones no fueron incluidas en la constitución de la renuencia, ni en la demanda (ff. 1 a 14 y 15 a 21). La mención de dichas normas fue hecha por la apoderada de los actores en la impugnación, sin que la Superintendencia de Notariado y Registro tuviera la posibilidad de pronunciarse sobre su alegado incumplimiento, ni como parte de la controversia sobre la sentencia que buscaba hacer efectiva. En consecuencia, la Sala modificará la sentencia impugnada y en su lugar declarará improcedente la acción según lo expuesto en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Modificar la sentencia de agosto tres (3) de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad y en su lugar declarar improcedente la acción, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4 Al respecto puede consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, sentencia de febrero once (11) de 2016, expediente 08001-23-33000-2015-00267-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 5 Mediante esta norma fue expedido el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero