CE-05001-23-33-000-2017-02043-03(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E

INOBJETABLE / REGLAMENTACIÓN DE PRIMA ESPECIAL A FAVOR DE LOS

JUECES DE LA REPÚBLICA - Obligación cumplida [E]l [actor] pretende el cumplimiento del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con el fin de que las entidades demandadas reglamenten la prima allí prevista (…) De acuerdo a lo dispuesto en esta norma, la Sala observa que contiene un mandato imperativo e inobjetable, consistente en que el Gobierno Nacional establezca una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los servidores públicos previstos en esa disposición, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993. Sin embargo, la Sala considera que las entidades demandadas no han incumplido dicho mandato, puesto que esa prima ha sido reglamentada desde 1993 hasta la fecha, año a año, mediante diversos actos administrativos de carácter general proferidos por el Gobierno Nacional, siendo el último de estos el Decreto 338 de 2018, cuyo artículo 4 dispone que “(…) [l]os funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2018, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico (…)”. Si bien algunos de los anteriores decretos fueron anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que las disposiciones anuladas han sido reemplazadas por nuevas

normas contenidas en reglamentaciones posteriores, tal como lo reconoce el actor en la misma impugnación, razón por la cual no se puede considerar que existe un incumplimiento por parte de las entidades demandadas, en lo que concierne al mandato de reglamentar la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Debe destacarse que el cumplimiento del mandato contenido en esta norma se satisface o se agota con la expedición de la referida reglamentación, sin que pueda exigirse a través de esta acción constitucional que las autoridades demandadas reglamenten la referida prima en un sentido particular específico.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 - ARTÍCULO 14 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-02043-03(ACU)

Actor: JORGE ALONSO RESTREPO PÉREZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 15 de agosto de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Conjueces de Oralidad declaró la improcedencia de la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito presentado el 4 de agosto de 20161 ante la Oficina de Apoyo

para los Juzgados Administrativos de Medellín, el señor Jorge Alonso Restrepo Pérez, en nombre propio, demandó del Presidente de la República el cumplimiento del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con el fin de que esta autoridad expida el decreto que determine el valor de la prima allí regulada para los jueces de la República, correspondiente a un porcentaje no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico mensual. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  En la sentencia de 29 de abril de 2014 el Consejo de Estado – Sección Segunda, dentro del expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad de distintos decretos proferidos desde el año 1993 hasta el 2007, inclusive, que regularon la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para Magistrados, Jueces y Agentes del Ministerio Público.  Como consecuencia de dicha decisión judicial, el actor afirmó que surgió en cabeza del Gobierno Nacional el mandato de reemplazar las decisiones anuladas, el cual no se ha cumplido hasta la fecha. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: “(…) solicito a usted adelantar la ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO de que trata el artículo 87 de la Constitución Nacional, a fin de hacer efectivo el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, ordenando al Señor Presidente de la República, expedir el decreto reglamentario (sic) el porcentaje no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico mensual,

correspondiente a la prima allí establecida con efectos a partir del 1º de enero de 1993, en favor de los JUECES DE LA REPÚBLICA. (…).” 1.4. Trámite La presente acción de cumplimiento fue conocida en primera instancia por la Juez Novena Administrativa Oral de Medellín, la cual se declaró impedida para tramitar el proceso mediante auto de 4 de agosto de 20162 y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. 1 Ver folios 1 a 3. 2 Ver folio 20. En auto de 31 de agosto de 20163 el Tribunal declaró fundado el impedimento y ordenó el sorteo del respectivo Conjuez. Luego, en auto de 16 de junio de 20174 el Conjuez ordenó la admisión de la demanda. Como consecuencia de una solicitud elevada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en auto de 17 de junio de 20175 el Conjuez declaró su falta de competencia para tramitar el proceso y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. En auto de 29 de agosto de 20176 los Magistrados de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia manifestaron impedimento para tramitar el proceso, por lo que ordenaron remitirlo al Consejo de Estado para que éste fuera resuelto. La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento en auto de 26 de septiembre de 2017,7 por lo que ordenó realizar el sorteo de conjueces. La demanda fue nuevamente admitida por el Conjuez Ponente del Tribunal, mediante auto de 23 de octubre de 2017,8 en el cual se ordenó notificar al

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como autoridad demandada. La Sala de Conjueces del Tribunal, mediante sentencia de 18 de diciembre de 2017,9 declaró la improcedencia de la acción debido a que el cumplimiento solicitado genera gasto. La anterior decisión fue impugnada por el actor. El Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, a quien le correspondió por reparto la sustanciación del proceso en segunda instancia, manifestó impedimento para resolver el asunto. Dicho impedimento fue aceptado por la Sala mediante auto de 5 de abril de 2018.10 Antes de resolver la impugnación, en auto de 25 de abril de 2018,11 el Despacho puso en conocimiento del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública, la existencia de una posible nulidad por su falta de vinculación, puesto 3 Ver folios 24 y 25. 4 Ver folio 33. 5 Ver folio 55. 6 Ver folios 59 a 61. 7 Ver folios 65 a 66. 8 Ver folio 75. 9 Ver folios 125 a 130. 10 Ver folios 142 a 143. 11 Ver folios 148 a 149. que para la expedición de la reglamentación requerida por el actor era necesaria la participación de estas entidades. Dentro de los tres días siguientes a la notificación del anterior auto, los apoderados del del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitaron la nulidad de lo actuado, debido a su falta de vinculación al proceso.12

Consecuentemente, en auto de 17 de mayo de 2018,13 el Despacho ordenó la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive, dejando a salvo las pruebas e informes rendidos en el trámite del proceso, con el fin de que se ordenara la vinculación de las referidas autoridades. En virtud de lo anterior, el Conjuez Ponente del Tribunal admitió nuevamente la demanda mediante auto de 28 de junio de 2018,14 en el cual ordenó notificar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública, como autoridades demandadas, y al Ministerio Público. 1.5. Informes 1.5.1. Ministerio de Justicia y del Derecho En informe presentado el 4 de julio de 2018,15 el apoderado de esta Cartera solicitó negar las pretensiones de la demanda porque lo solicitado por el actor implica la asignación de recursos presupuestales. 1.5.2. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República En informe presentado el 4 de julio de 2018,16 la apoderada de este Departamento Administrativo pidió negar las pretensiones de la demanda porque el Gobierno Nacional ya expidió la reglamentación pedida por la parte actora, la cual se encuentra contenida en el artículo 4º del Decreto 338 de 2018, “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”.

Agregó que en el presente caso, el demandante no constituyó en renuencia, en debida forma, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y que la acción se debió dirigir contra las entidades que conforman el Gobierno Nacional para efectos de expedir la referida reglamentación, esto es el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública. 12 Ver folios 156 y 157, 162 a 164 y 168, 13 Ver folios 177 a 179. 14 Ver folio 186. 15 Ver folios 200 a 203. 16 Ver folios 207 a 221. 1.5.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público En informe presentado el 5 de julio de 2018,17 el apoderado de esta Cartera solicitó su desvinculación, debido a que ésta no tiene en sus deberes legales el reconocimiento de nivelaciones salariales, ni de bonificaciones por compensación a cargo de otras entidades, como en este caso de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Así mismo, señaló que la acción es improcedente porque lo solicitado implica la asignación de recursos presupuestales. Luego explicó que en virtud del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 383 de 2003, mediante el cual se materializó la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial mediante la creación de una bonificación no constitutiva de salario, y explicó sus antecedentes. 1.5.4. Departamento Administrativo de la Función Pública En informe presentado el 5 de julio de 2018,18 la apoderada de esta entidad

solicitó declarar la improcedencia de la acción o, en su defecto, negar las pretensiones de la demanda. Luego de explicar los distintos decretos que han reglamentado las primas consagradas en la Ley 4ª de 1992, así como los fallos en los cuales se ha realizado su control de legalidad, advirtió que la acción es improcedente porque lo solicitado implica la expedición de un decreto que establezca disposiciones en materia salarial, lo que conlleva una erogación o gasto. Agregó que el Gobierno Nacional, al proferir los decretos reglamentarios que dieron cumplimiento al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, no desconoció que la prima especial referida en dicha norma es un “plus” que implicó el incremento del 30% del salario básico mensual de los destinatarios de la misma, ni vulneró el principio de progresividad. En ese contexto indicó que la anulación judicial de estas reglamentaciones no conllevó la inexistencia o afectación de las situaciones jurídicas consolidadas durante su vigencia. Por lo tanto, afirmó que la acción es “(…) materialmente IMPROCEDENTE pues está fundada en un supuesto materialmente falso y equivocado, como lo es entender que el Gobierno Nacional no ha dado cumplimiento a lo señalado por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, estando demostrado, por el contrario, que el Ejecutivo Nacional cumplió a cabalidad los mandatos de la referida disposición al consagrar y desarrollar la prima allí 17 Ver folios 230 a 250. 18 Ver folios 277 a 314. prevista, lo cual se suma al hecho de que el fallo (sic) sentencia de fecha 29 de abril de

2014 tiene un carácter declarativo y no de condena (…)”. Así mismo, precisó que la representación procesal de la Rama Judicial está asignada al Director Ejecutivo de Administración Judicial, quien debe atender las reivindicaciones de carácter salarial y prestacional pretendidas por el actor. En ese contexto, señaló que “(…) el problema jurídico a resolver en la presente acción se contrae a determinar si la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Nación – Procuraduría General de la Nación – Fiscalía General de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional están llamados a reliquidar y pagar a sus funcionarios la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 con ocasión de la expedición de la sentencia del 29 de abril de 2014 (…)”. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Conjueces de Oralidad, en sentencia de 15 de agosto de 2018,19 declaró la improcedencia de la presente acción. Lo anterior porque ordenar la expedición de la reglamentación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para que se fije la escala porcentual de la prima allí regulada, “(…) implicaría el cumplimiento de un gasto, que (…) no puede ser ordenado a través de este medio constitucional. Ya que como lo indicó el actor el gobierno nacional viene expidiendo los decretos año a año, para lo cual si se encuentra inconformidad frente a estos deberán demandarse en otro medio de control jurisdiccional (…)”. La anterior decisión fue notificada a través de correos electrónicos remitidos a las partes el 16 de agosto de 2018.20 1.7. Impugnación

Por medio de escrito radicado el 17 de agosto de 2018,21 el apoderado de la parte demandante impugnó la sentencia por los siguientes motivos: Precisó que en el presente caso no se pretende el pago de indemnizaciones laborales, tal como lo entendieron las entidades demandadas y el a quo, sino que “(…) [l]a única, clara y precisa pretensión de esta acción constitucional, es la (sic) ordenar al Gobierno Nacional expedir el decreto que establezca el porcentaje de la prima especial prevista en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 (…)”. Agregó que “(…) [l]os artículos de los decretos que la establecía entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ponencia de la Magistrada MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ, al considerarlos contrarios a la ley y la Constitución. Y si bien los 19 Ver folios 359 a 372. 20 Ver folios 373 a 383. 21 Ver folios 384 a 385. decretos posteriores al año 2007 no fueron incluidos en la sentencia, constituyen simples reproducciones de los actos anulados (…)”. Por lo tanto, advirtió que el a quo erró al concluir que lo solicitado en la acción implica gasto o un pago.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,22 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la

Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Cuestión previa En el informe presentado por el Ministerio Hacienda y Crédito Público, dicha entidad solicitó ser desvinculada del proceso porque ésta no tiene en sus deberes legales el reconocimiento de nivelaciones salariales, ni de bonificaciones por compensación a cargo de otras entidades, como en este caso de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. La Sala negará esta solicitud toda vez que lo pretendido en esta acción no es el reconocimiento de prestaciones salariales, sino la expedición de la reglamentación por parte del Gobierno Nacional de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual se hace necesaria la intervención de dicha entidad, tal como se explicó en el auto de 25 de abril de 2018. 2.3. Generalidades de la acción de cumplimiento23 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que 22 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos

y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 23 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la

acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 24. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)25. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts.

5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro 24 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 25 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido

material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.26 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .27 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”28. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce

funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.29 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 27 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 28 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 29 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la

acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”30. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,31 imponer sanciones,32 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,33 o perseguir indemnizaciones,34 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,35 a menos que estén apropiados;36 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.37 2.3.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las

populares, de grupo o de tutela, veamos: 30 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 31 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 32 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 33 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 34 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 35 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 36 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 37 Sentencia ibídem. La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”38, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”39 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar:

“Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”40. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.4. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento formulada por el señor Restrepo Pérez contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.4.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende el cumplimiento del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Lo anterior con el fin de que el Gobierno Nacional reglamente la prima allí prevista. 2.4.2. De la renuencia41 Como se explicó previamente, la procedencia de la acción de cumplimiento se

38 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 39 Sentencia ibídem. 40 C-1194/01 41 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Es