CE - 05001-23-33-000-2017-02063-02(25359)-2022

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra Problema jurídico: ¿Las resoluciones enjuiciadas fueron expedidas irregularmente, producto de la deficiencia en la motivación y sustentación del cálculo de la participación en plusvalía?

MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Irradia de principios constitucionales. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Alcance / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Hecho generador / / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Estimación y métodos de valoración / PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA – Cálculo / INDEBIDA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO – Configuración De acuerdo con la postura de esta corporación, los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, so pena de originar la nulidad del acto por la causal de expedición irregular. En ese escenario, la necesidad de motivar los actos administrativos, como un elemento de estos, se irradia de principios constitucionales como: (i) el de legalidad (artículos 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de materia arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (artículos 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de

contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que proceda (sentencia SU250/98, proferida por la Corte Constitucional). Por ello, esta corporación ha entendido que la motivación del acto implica un sustento jurídico razonado y suficiente de la decisión, y será más exigente según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que la fundamente, así que en ese evento no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales e, incluso, la motivación también será más rigurosa cuando las disposiciones sean ambiguas o vagas. De esa manera, lo fundamental al producirse los actos administrativos será la exteriorización de los móviles de la decisión para que el administrado reconozca los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que suscite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo. 3En el asunto debatido, debe precisarse que los actos acusados están fijando la plusvalía y el monto de participación del municipio sobre este, pero dicho acto administrativo no liquidó de forma individual sobre cada superficie del inmueble, así que la parte actora lo que pretende es discutir el sustento de hecho de los actos administrativos al cuantificar el plusvalor, esto es, el avalúo que le sirvió al municipio para establecer la plusvalía y su participación. Ahora bien, es un hecho pacífico entre las partes que los 4 predios afectados con plusvalía pertenecían al suelo rural del municipio de Apartadó, pero fueron incorporados a suelo suburbano a través del Acuerdo nro. 003 de 2011 que

«revisó» el POT del Acuerdo nro. 015 de 2005. Ese evento es contemplado por el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 como generador de plusvalía y de esa misma forma está regulado por las normas locales del ente demandado (artículos 392 del Acuerdo nro. 022 de 2008 y 5.º del Acuerdo nro. 015 de 2015, modificado por el Acuerdo nro. 018 de 2016). Con ocasión de ese hecho generador, el artículo 75 de la ley establece que las autoridades deben identificar el precio comercial de los terrenos en cada zona o subzona beneficiaria con características geoeconómicas homogéneas —entendidas estas en los términos de los artículos 87 y siguientes de la entonces Resolución nro. 70, del 04 de febrero de 2011, Igac— antes y después de la acción urbanística; particularmente, luego de establecer el valor comercial por metro cuadrado antes de la acción urbanística, se espera que también se obtenga el precio de referencia que se calculará teniendo presente la zonificación, uso, intensidad de uso y localización y, a partir de ello, verificar zonas o subzonas similares para establecer el valor del precio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra comercial por metro cuadrado, el cual debe compararse con el precio comercial antes de la acción urbanística. Para ese ejercicio del cálculo del avalúo comercial, la ley autoriza a los alcaldes para que contraten la realización de los avalúos o pericias que

servirán para establecer su participación en la plusvalía (artículo 80 ídem). Lo anterior, a su vez, debe analizarse en armonía con el Decreto reglamentario 1420 de 1998 que fijó los parámetros, procedimientos, normas y criterios para la elaboración de los avalúos que establecerían el valor comercial de los predios que estén afectados con plusvalía, el cual, en su artículo 23 prescribió que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi —Igac— regularía las normas metodológicas para la realización y presentación de los avalúos para obtener la plusvalía. De acuerdo con ello, el Igac emitió la Resolución nro. 620, del 23 de septiembre de 2008. En particular, el artículo 25 (replicado en el artículo 436 del Acuerdo municipal nro. 020 de 2014, norma vigente para cuando se practicó el avalúo) se encarga de describir el procedimiento del cálculo del efecto plusvalía para los eventos de clasificación del suelo rural como suburbano, en cuyo caso, el valuador deberá establecer el valor comercial del metro cuadrado antes de la acción urbanística considerando las condiciones jurídicas, físicas y económicas a lo que se le identifica como precio de referencia 1 y, tras aprobarse la norma urbanística que asigne usos, intensidades y zonificación —después de la acción urbanística— se determinará un nuevo precio comercial por metro cuadrado considerándose zonas o subzonas cuyos valores comerciales sean equivalentes y a este valor hallado se le identificará como el precio de referencia 2 (esta regulación específicamente prescribe que los métodos o técnicas para determinar el precio de referencia 2 en el caso del hecho generador de

clasificación de suelo rural a suburbano debe ser mediante la técnica residual y el método de comparación o de mercado). La diferencia entre ambos precios de referencia (el 1 y el 2) arrojará el plusvalor que se ajustará con el IPC a la fecha de adopción de la norma que produjo la acción urbanística. 3.1Debido a que la estimación del efecto plusvalía por metro cuadrado del suelo en cada zona o subzona geoeconómica homogénea debe ser adelantada por el Igac, o por los catastros cuando sean descentralizados, por peritos inscritos en lonjas de propiedad raíz o por instituciones análogas (artículo 80 de la Ley 388 de 1997 y artículo 4.º del Decreto reglamentario 1788 de 2004, modificado por el Decreto 2181 de 2006), los artículos 6.º a 8.º de la mencionada Resolución nro. 620 de 2008 precisaron las etapas de elaboración y el contenido del avalúo por parte de dichos sujetos autorizados para establecer el efecto plusvalía, dentro de lo cual cabe destacar que se debe hacer una identificación física y legal del predio, así que se debe revisar la documentación relacionada con la normativa urbanística correspondiente sobre la zona o subzona (cartografía o fotografía aérea para localizar los predios), reconocimiento en terreno del predio objeto de avalúo con la toma de fotografías, mediciones, inventario, revisión de los folios de matrícula inmobiliaria, entre otro tipo de constataciones que sean indispensables para proceder a la valuación. A su turno, esta norma se ocupó de regular los métodos de valoración en sus artículos 1.º a 4.º y, en sus artículos 25 a 37. 3.2Cada uno de los métodos o

técnicas para realizar avalúos exige la recolección de información estadística o del mercado inmobiliario que tendrá que estar documentada en los respectivos avalúos o pericias, pues quien solicita la pericia es la autoridad municipal quien debe tener claridad sobre los valores arrojados, además que este avalúo también podrá ser objeto de solicitud de revisión por parte de la misma autoridad o de los propietarios de los terrenos o predios afectados con el plusvalor establecido, conforme a la ley y su reglamentación y a las disposiciones locales. Sobre este particular, cabe registrarse que, a nivel local, el artículo 436 del Acuerdo nro. 020 de 2014 no se refirió a la procedencia de la revisión del estudio técnico o avalúo (en el ámbito nacional, la revisión está prevista en los artículos 34 de la Resolución Igac nro. 620 de 2008 y 82 de la Ley 388 de 1997), pero sí dispuso que la Administración municipal debía establecer los mecanismos para la publicidad de los precios de referencia obtenidos dentro del Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra avalúo tras aplicar la metodología descrita en ese mismo dispositivo. En todo caso, el procedimiento de revisión del avalúo podrá hacerse en la oportunidad para recurrir el acto de determinación del efecto plusvalía, dado que este acto administrativo estará definiendo situaciones jurídicas particulares frente al monto de participación del

municipio sobre el plusvalor de inmuebles de propiedad de los obligados a partir del plusvalor obtenido por el estudio de valuación, y es por ello que se debe sustentar y fundamentar aquellos actos y los que liquiden de forma individual según la superficie de los predios, pues no de otro modo podría el propietario o poseedor reconocer la contundencia de los valores arrojados en la valuación o discutir aquellos que estime como equivocados y que alteran la suma establecida como plusvalor. (…) 5Debido a que el cargo de la demanda estuvo dirigido a demostrar que los actos acusados estuvieron insuficientemente motivados frente a la determinación del efecto plusvalía, el tribunal accedió a decretar la prueba documental tendente a obtener los antecedentes de la expedición de la Resolución nro. 510, del 24 de noviembre de 2016. Como se indicó en los hechos anotados, el a quo libró 4 exhortos, requiriendo al municipio para que suministrara el estudio técnico y este tan solo aportó una información parcial de la pericia efectuada; inclusive la información física y legal de los predios solo estuvieron relacionados con dos inmuebles, uno de ellos propiedad de la demandante Grupo 20, sin incluir la información del avalúo de los restantes inmuebles de las demandantes. Para la Sala, el estudio técnico era indispensable para acreditar la motivación de los actos acusados, pues si bien era plausible que el demandado no reprodujera la información de la pericia dentro del acto de determinación del efecto plusvalía, ello no podía significar que esa información no se aportara como prueba de la sustentación de los actos demandados, precisamente para controvertir el cargo de anulación que

propuso la parte demandante, quien desde el inicio de la actuación judicial ha sostenido que desconocía las razones fácticas tenidas en cuenta por el municipio para calcular el monto de participación en plusvalía, lo que significó la disminución del ejercicio del derecho de defensa y contradicción y, más aún, teniendo en cuenta que el acto de determinación remitía a ese informe técnico con lo cual se debía entender que este hacía parte integral de la motivación del mismo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 /. CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 74 / ACUERDO 022 DE 2008 - ARTÍCULO 392 / ACUERDO 015 DE 2015 – ARTÍCULO 5 / ACUERDO 003 DE 2011

CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia porque no se encuentran acreditadas Finalmente, no se impondrá condena en costas en esta instancia, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.º del artículo 365 del CGP para su procedencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra

Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 05001-23-33-000-2017-02063-02(25359) Actor: Agropecuaria Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S.A

Demandado: Municipio de Apartadó FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 26 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió (índice 2)1: Primero. Se declara la nulidad parcial de la Resolución nro. 510, del 24 de noviembre de 2016, y de su acto confirmatorio, Resolución nro. 024 del 24 de enero de 2017, expedidas por el secretario de planeación del municipio de Apartadó, Antioquia, en lo que respecta a la determinación y liquidación del efecto plusvalía por metro cuadrado para los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 55206, 31705, 55202 y 50694, atendiendo a la argumentación previamente vertida.

Segunda. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se declara que las sociedades Agroservicios San Felipe S. A., y Agropecuaria Grupo 20 S. A., no tienen la obligación

de pagar la participación en el efecto plusvalía, determinado y liquidado por metro cuadrado para los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 55206, 31705, 55202 y 50694. En caso de que así lo hayan hecho, el municipio de Apartadó deberá reintegrar las sumas canceladas, debidamente actualizadas en su valor, dando aplicación a la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia. Tercero. Se deniegan las demás pretensiones de la demanda. Cuarto. Se condena en costas a la entidad demandada, de conformidad con los parámetros definidos en la parte motiva de la presente decisión. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Debido a que el POT del municipio clasificó suelos rurales a suburbanos, a través de los actos demandados, el demandado fijó el monto de participación en plusvalía respecto de varios inmuebles, dentro de ellos 3 de propiedad de Grupo 20 S. A. y 1 de propiedad mancomunada de Agroservicios San Felipe y una persona natural —vinculada al proceso como tercero con interés directo— y, tras recurrirse ese acto de determinación del efecto plusvalía, la Administración lo confirmó (índice 2). ANTECEDENTES PROCESALES Demanda 1 Del historial de actuaciones registradas en el aplicativo informático Samai. Las demás menciones a «índice» están referidas al mismo repositorio. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359)

Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), las demandantes formularon las siguientes pretensiones (índice 2): 2.1. Pretensiones principales 2.1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 510, del 24 de noviembre de 2016, expedida por el secretario de planeación del municipio de Apartadó, en lo que respecta a las sociedades Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S. A. 2.1.2. Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 024, del 24 de enero de 2017, expedida por el secretario de planeación del municipio de Apartadó, en lo que respecta a Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S. A., mediante la cual se confirma la Resolución nro. 510 de 2016. 2.1.3. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S. A. no están obligadas a pagar la plusvalía señalada en los actos anulados. 2.1.4. Que en el evento en que Grupo 20 S. A. hubiera pagado algún valor por concepto de plusvalía señalada en las resoluciones que se anulan, se ordene al municipio de Apartadó a devolver lo pagado con intereses moratorios desde la fecha en que se hizo el pago hasta la devolución efectiva. 2.1.5. Que se condene en costas a la demandada.

2.1.6. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 187 y siguientes de la Ley 1437. 2.2. Pretensiones subsidiarias En el evento que no prosperen las pretensiones principales, subsidiariamente solicito: 2.2.1. Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 510, del 24 de noviembre de 2016, expedida por el secretario de planeación del municipio de Apartadó, en lo que respecta a la tarifa de la plusvalía a cargo de los predios de las sociedades Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S. A. 2.2.2. Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 024, del 24 de enero de 2017, expedida por el secretario de planeación del municipio de Apartadó, en lo que respecta a Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S. A., mediante la cual se confirma la Resolución nro. 510 de 2016. 2.2.3. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Grupo 20 S. A. y Agroservicios San Felipe S. A. no están obligados a pagar por concepto de plusvalía prevista en los actos declarados parcialmente nulos la tarifa del 40 % sino del 30 %. 2.2.4. Que en el evento en que Grupo 20 S. A. hubiera pagado algún valor por concepto de plusvalía señalada en las resoluciones que se anulan, se ordene al municipio de Apartadó a devolver lo pagado con intereses moratorios desde la fecha en que se hizo el pago hasta la devolución efectiva. 2.2.5. Que se condene en costas a la demandada.

2.2.6. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 187 y siguientes de la Ley 1437. A los anteriores efectos, invocaron como normas violadas los artículos 2.º, 6.°, 29, 121, 122 y 338 de la Constitución; 817 del ET (Estatuto Tributario); la Ley 388 de 1997; y 1.º al 4.º, 5.º, 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA). El concepto de violación planteado se sintetiza así (índice 2): Las demandantes, además de endilgar cargos relacionados con la improcedencia de la tarifa del 40 % aplicada en los actos acusados, la falta de competencia temporal de la autoridad para cuando expidió el acto que fijó dicha participación en plusvalía — teniendo en cuenta los plazos del artículo 81 de la Ley 388 de 1997 e incluso, el término prescriptivo del artículo 817 del ET—, planteó que el municipio violó el debido proceso y que los actos fueron expedidos de forma irregular debido a la falta de motivación y la insuficiencia en los fundamentos para determinar la participación en plusvalía. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra

Puntualmente, expuso que las resoluciones acusadas establecieron un plusvalor por metro cuadrado sobre sus inmuebles, pero sin explicar o sustentar el cálculo que arrojó los valores allí establecidos, pese a que se hizo alusión a un informe técnico producido mediante el contrato nro. 274, del 11 de agosto de 2015, elaborado por Valorar S. A. Agregó que, si bien, las resoluciones aseveraron que el aludido informe hacía parte integral del acto de determinación de la plusvalía, este no obraba como anexo y ello coartó las posibilidades para un correcto ejercicio del derecho de defensa y contradicción, respecto del monto de la participación en plusvalía que calculó el municipio. Contestación de la demanda El municipio no contestó la demanda (índice 2). Sentencia apelada El tribunal accedió a la nulidad parcial de los actos enjuiciados y condenó en costas al demandado (índice 2). Reafirmó que la demanda fue presentada antes de que ocurriera la caducidad del medio de control. En lo que respecta a los cargos de anulación formulados, coincidió con la parte demandante en que las resoluciones fueron expedidas irregularmente por cuenta de que la motivación de la cuantificación y del estudio que sustentaba el valor comercial del metro cuadrado, antes y después de la acción urbanística, dependía de la existencia de un informe técnico que se indicaba en la resolución de determinación de la participación en plusvalía y, pese a que fue solicitado en múltiples ocasiones durante el trámite de primera instancia, tan solo fue

aportado unos documentos electrónicos en formato Excel que agrupaba cálculos, pero que no identificaba a todos los predios de las demandantes (solo 1 de los 4 inmuebles), tampoco estaba la firma de quien lo elaboró, siendo que los actos demandados adujeron que se trataba de una valuación efectuada por Valorar S. A. En ese entendido, el a quo restó aptitud probatoria a los documentos electrónicos en formato Excel que aportó el municipio para demostrar el informe técnico que fundamentaba los cálculos del plusvalor y que era insumo para cuantificar la participación del municipio en esa plusvalía. Consecuentemente, ordenó al municipio reintegrar las sumas que, eventualmente, hubieren pagado las actoras con motivo de los actos demandados, previa indexación. Recurso de apelación El demandado apeló la decisión del tribunal (índice 2). En esta oportunidad se refirió de manera global a desvirtuar todos los reproches del escrito de demanda —incluidos los que no fueron estudiados en la sentencia recurrida— y, frente a la falta de motivación de las resoluciones anuladas, aseveró que la Resolución nro. 510, del 24 de noviembre de 2016, contiene los «valores de referencia plasmados en el informe técnico de la sociedad Valorar S. A.» y que las demandantes no consultaron ese informe ni lo cuestionaron al recurrir en reposición el acto administrativo. Adicionalmente, aseguró que los argumentos del recurso de reposición daban a entender que las demandantes sí conocieron el informe técnico ―pero no sustentó esta aseveración―. No se refirió a

la condena en costas que le fue impuesta, como tampoco reprochó la orden de restablecimiento que decretó la providencia impugnada. Alegatos de conclusión Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra La parte actora reprodujo los planteamientos relacionados con la falta de motivación y las irregularidades en los documentos electrónicos en formato Excel que se pretendían hacer pasar por el informe técnico mencionado en los actos demandados (índice 17).

Por su parte, el municipio replicó la apelación y adicionó cargos de defensa tales como que el tribunal incurrió en defecto fáctico en la sentencia al haber emitido una decisión de fondo, pese a haber desestimado el valor probatorio del documento electrónico aportado, en tanto que no le ofreció certeza acerca de que este fuera el informe técnico, de ahí que considerara el apelante que al carecer de suficientes medios de prueba no se pudo haber proferido un pronunciamiento de fondo. De igual forma, expuso que la providencia quebrantaba el principio general de cargas y beneficios, pues a pesar de que las actoras se beneficiaron por las acciones urbanísticas que reflejaron un mayor valor en el metro cuadrado, no le participarán al municipio de ese plusvalor, producto de la anulación (índice 16). El ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los cargos de impugnación planteados por el demandado en calidad de apelante único, contra la sentencia de primera instancia que anuló parcialmente los actos y lo condenó en costas. Concretamente, se evaluará si las resoluciones enjuiciadas fueron expedidas irregularmente, producto de la deficiencia en la motivación y sustentación del cálculo de la participación en plusvalía a cargo de las demandantes por sus inmuebles, aspecto que fue concluido por el tribunal a partir de que el municipio no probó la realización del informe técnico con el avalúo de los inmuebles de la parte demandante. Para solucionar ese planteamiento, debe advertirse que no se estudiarán los cargos adicionados en las alegaciones finales del municipio, relativos a un supuesto defecto fáctico de la sentencia de primer grado y violación del principio general de cargas y beneficios, en la medida en que esa no es la oportunidad para complementar los cargos de apelación, de acuerdo con el artículo 247.1 del CPACA. Sea también este el momento para precisar que la sociedad Agroservicios San Felipe es propietaria en comunidad con una persona natural que fue vinculada por el tribunal como tercero interesado y quien ha intervenido en el curso de las actuaciones judiciales por conducto de apoderado judicial. 2Para dirimir el litigio así planteado esta corporación debe reiterar el criterio fijado sobre la falta de motivación de los actos administrativos, entre otras, en las sentencias del 18 de julio de 2019 (exp. 21026 y 20526, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), del

primero y 29 de agosto de 2019 (exp. 21826 y 21695, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Julio Roberto Piza Rodríguez), del 22 de julio de 2021 (exp. 24711, CP: Milton Chaves García) y del 15 de octubre de 2021 (exp. 24239, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). 2.1De acuerdo con la postura de esta corporación, los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, so pena de originar la nulidad del acto por la causal de expedición irregular. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02063-02 (25359) Demandantes: Agropecuaria Grupo 20 y otra En ese escenario, la necesidad de motivar los actos administrativos, como un elemento de estos, se irradia de principios constitucionales como: (i) el de legalidad (artículos 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de materia arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (artículos 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que

proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional). Por ello, esta corporación ha entendido que la motivación del acto implica un sustento jurídico razonado y suficiente de la decisión, y será más exigente según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que la fundamente, así que en ese evento no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales e, incluso, la motivación también será más rigurosa cuando las disposiciones sean ambiguas o vagas. De esa manera, lo fundamental al producirse los actos administrativos será la exteriorización de los móviles de la decisión para que el administrado reconozca los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que suscite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo. 3En el asunto debatido, debe precisarse que los actos acusados están fijando la plusvalía y el monto de participación del municipio sobre este, pero dicho acto administrativo no liquidó de forma individual sobre cada superficie del inmueble, así que la parte actora lo que pretende es discutir el sustento de hecho de los actos administrativos al cuantificar el plusvalor, esto es, el avalúo que le sirvió al municipio para establecer la plusvalía y su participación. Ahora bien, es un hecho pacífico entre las partes que los 4 predios afectados con plusvalía pertenecían al suelo rural del municipio de Apartadó, pero fueron incorporados a suelo suburbano a través del Acuerdo nro. 003 de 2011 que «revisó» el POT del Acuerdo nro. 015 de 2005. Ese

evento es contemplado por el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 como generador de plusvalía y de esa misma forma está regulado por las normas locales del ente demandado (artículos 392 del Acuerdo nro. 022 de 2008 y 5.º del Acuerdo nro. 015 de 2015, modificado por el Acuerdo nro. 018 de 2016). Con ocasión de ese hecho generador, el artículo 75 de la ley establece que las autoridades deben identificar el precio comercial de los terrenos en cada zona o subzona beneficiaria con características geoeconómicas homogéneas —entendidas estas en los términos de los artículos 87 y siguientes de la entonces Resolución nro. 70, del 04 de febrero de 2011, Igac— antes y después de la acción urbanística; particularmente, luego de establecer el valor comercial por metro cuadrado antes de la acción urbanística, se espera que también se obtenga el precio de referencia que se calculará teniendo presente la zonificación, uso, intensidad de uso y localización y, a partir de ello, verificar zonas o subzonas similares para establecer el valor del precio comercial por metro cuadrado, el cual debe compararse con el precio comercial antes de la acción urbanística. Para ese ejercicio del cálculo del avalúo comercial, la ley autoriza a los alcaldes para que contraten la realización de los avalúos o pericias que servirán para establecer su participación en la plusvalía (artículo 80 ídem). Lo anterior, a su vez, debe analizarse en armonía con el Decreto reglamentario 1420 de 1998 que