CE-05001-23-33-000-2017-02301-02(AC)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN

IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción

[E]l señor [D.A.U.E.], Director de Acciones Constitucionales de COLPENSIONES solicitó la cesación de los efectos de la sanción impuesta, ya que por medio del Oficio (...) y la Resolución (...) respondió de fondo lo solicitado por el accionante en lo atinente al reconocimiento y pago del subsidio de incapacidades. Así mismo, informó que se acreditó el pago de dicha prestación económica según el certificado de tesorería del 20 de noviembre de 2017. Igualmente, se observa que la Resolución (...) suscrita por la señora [A.S.N.], Directora de Medicina Laboral reconoce y ordena el pago del subsidio por incapacidades a favor de unos afiliados de COLPENSIONES, entre ellos, el [actor], por los períodos entre el 1/09 al 23/09/2017; del 24/09 al 23/10/2017 y del 24/10 al 22/11/2017. También, se avizora constancia del 20 de noviembre de 2017 expedida por la Dirección de Tesorería de COLPENSIONES, por medio de la cual se certifica el valor total girado a nombre del accionante, consistente en la suma de $ 4.658.263 (...). En conclusión, la parte accionada cumplió la orden impartida en la sentencia del 03 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad consistente en realizar los trámites administrativos para el pago al [actor] del auxilio de incapacidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 - ARTÍCULO 23 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-02301-02(AC)A

Actor: JUAN DAVID DAZA MOLINA.

Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN

JUDICIAL DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA Y OTROS ASUNTO La Subsección A procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia dictada el 14 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad mediante la cual decidió el incidente de desacato promovido por la parte accionante, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Se aclara que la providencia se profiere en la presente fecha, debido a la necesidad de conformar la Sala de Subsección con la totalidad de sus integrantes ante la ausencia con permiso del Consejero, Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas entre el 11 y 16 de enero de 2018. ANTECEDENTES El 30 de octubre de 2017, el accionante interpuso incidente de desacato con fundamento en el incumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela del 03 del

mismo mes y año. Para el efecto, afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia protegió sus derechos fundamentales al mínimo vital, salud y dignidad humana. Sin embargo, arguyó que COLPENSIONES ha desacatado la sentencia al informar que debía realizar los trámites para el pago de la incapacidad como si la orden de tutela no existiera, toda vez que se presentó impugnación contra la misma. DECISIÓN CONSULTADA El 14 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad sancionó por desacato a la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez con multa de un (01) salario mínimo legal mensual vigente, por incumplirse la orden de tutela del 03 de octubre de 2017 (ff. 20-22). CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora. De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público. La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad

responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo. Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibidem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si por el contrario, no ha sido acatada. En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar.

Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable. Así las cosas, el juez de tutela debe determinar quién es la persona que debe cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá determinar si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato. Al respecto, la Corte ha sostenido: “[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]”1. Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela, 2. La

sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta,

3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión.

Análisis del grado jurisdiccional de consulta En relación con el grado jurisdiccional de consulta, se precisa que aquel se surte únicamente cuando el juez de primera instancia decide declarar el desacato y, 1 Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. como consecuencia, impone una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial. Sobre el particular, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que la sanción será consultada ante el superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe mantener o revocar la decisión. La finalidad de la consulta es garantizar que la sanción impuesta se haya realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico y los hechos demostrados en el trámite incidental. En consecuencia, el expediente deberá ser remitido automáticamente por el juez que impuso la sanción a la persona que se abstuvo de cumplir la orden, para que el superior jerárquico verifique el acatamiento de la orden tutelar y decida sobre la procedibilidad de la sanción. Caso concreto El estudio del incidente de desacato en sede de consulta, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es proporcional. Veamos: a) La orden del fallo de tutela. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad mediante providencia del 03 de octubre de 2017 amparó los derechos fundamentales al

mínimo vital, salud y dignidad humana del señor Juan David Daza Molina. En consecuencia, dispuso: “se ordena a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONESque en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir del día siguiente de la notificación de esta sentencia, proceda a los trámites administrativos para el pago del auxilio de incapacidad expedidas al señor JUAN DAVID DAZA MOLINA a partir del día 1º de septiembre de 2017 y que en su caso se sigan generando hasta el día 540 siempre y cuando permanezca en este estado, de acuerdo al certificado que expida el médico de la EPS COOMEVA, el cual deberá entregar el accionante como soporte a la AFP COLPENSIONES o en su defecto hasta el día en que esté incluido en nómina de pensionados, de ser el caso, eso sí, sin pasar del límite de los 540 días de incapacidad. Para no dejar desprotegido el accionante una vez venzan los 540 días y si por su estado de salud continua incapacitado y no se le ha reconocido la pensión de invalidez o por el porcentaje de la calificación no es procedente reconocer pensión de invalidez y tampoco por su estado de salud es procedente el reintegro laboral y el médico tratante expide el certificado de incapacidad, ésta será cancelada por la EPS COOMEVA, hasta cuando se le reconozca la pensión de invalidez o en su defecto el reintegro laboral”. Así las cosas, la orden a estudiar es: (i) determinar si la Administradora Colombiana de Pensiones realizó los trámites administrativos para el pago al

accionante del auxilio de incapacidad. b) Cumplimiento del fallo El 30 de octubre de 2017, el accionante interpuso incidente de desacato con fundamento en el incumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela del 03 del mismo mes y año (ff. 1-2). Por lo anterior, el 03 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral corrió traslado del incidente desacato en contra de la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez, Presidenta de Colpensiones (ff. 15-16). Ante el auto que corrió traslado del incidente de desacato, la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez no emitió pronunciamiento alguno. Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala Segunda de Oralidad mediante providencia del 14 de noviembre de 2017 sancionó por desacato a la doctora Adriana María Guzmán Rodríguez, Gerente de Colpensiones con multa de un (01) salario mínimo legal mensual vigente, por incumplirse la orden de tutela consistente en realizar los trámites administrativos para el pago al accionante del auxilio de incapacidad (ff. 20-22). Ahora, el 19 de diciembre de 2017, el señor Diego Alejandro Urrego Escobar, Director de Acciones Constitucionales de COLPENSIONES solicitó la cesación de los efectos de la sanción impuesta, ya que por medio del Oficio BZ. 2017_12058179 del 11 de diciembre de 2017 y la Resolución ML-I No. 11241 del 17 de noviembre de 2017 respondió de fondo lo solicitado por el accionante en lo

atinente al reconocimiento y pago del subsidio de incapacidades. Así mismo, informó que se acreditó el pago de dicha prestación económica según el certificado de tesorería del 20 de noviembre de 2017 (ff. 44-47). Igualmente, se observa que la Resolución ML-I No. 11241 del 17 de noviembre de 2017 suscrita por la señora Adriana Sarmiento Nicholls, Directora de Medicina Laboral reconoce y ordena el pago del subsidio por incapacidades a favor de unos afiliados de COLPENSIONES, entre ellos, el señor Juan David Daza Molina, por los períodos entre el 1.º/09 al 23/09/2017; del 24/09 al 23/10/2017 y del 24/10 al 22/11/2017 (f. 52-58). También, se avizora constancia del 20 de noviembre de 2017 expedida por la Dirección de Tesorería de COLPENSIONES, por medio de la cual se certifica el valor total girado a nombre del accionante, consistente en la suma de $ 4.658.263 (f. 60). En conclusión, la parte accionada cumplió la orden impartida en la sentencia del 03 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad consistente en realizar los trámites administrativos para el pago al señor Juan David Daza Molina del auxilio de incapacidad. Por tanto, se revocará la providencia proferida el 14 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad. En su lugar, se declarará que la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez, Gerente de COLPENSIONES no ha incurrido en desacato del fallo de tutela.

c) No procede la sanción. Siguiendo la línea sentada por la Corte Constitucional2, la Subsección «A» considera que no hay lugar a confirmar una sanción por desacato cuando se encuentra demostrado que el hecho que dio lugar a iniciar el incidente se 2 Sobre el tema ver Sentencia:T-171/09 y Auto 202 de 2013 de la Corte Constitucional. encuentra actualmente superado3, toda vez que más que imponer una sanción se busca proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. De conformidad con lo expuesto, la orden de tutela fue cumplida a cabalidad y se procederá a revocar el auto objeto de consulta para en su lugar declarar que la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez, Gerente de COLPENSIONES no ha incurrido en desacato de la sentencia proferida el 03 de octubre de 2017. Por último, se remitirán copias del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de la accionada ante el incumplimiento tardío de la orden judicial estudiada. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda, RESUELVE: Primero: Revocar la decisión proferida el 14 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad que impuso sanción a la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez, Gerente de COLPENSIONES consistente en multa de un (01) salario mínimo legal mensual vigente. En su lugar:

Segundo: Declarar que la Dra. Adriana María Guzmán Rodríguez, Gerente de COLPENSIONES no ha incurrido en desacato del fallo de tutela proferido el 03 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de

Oralidad.

Tercero: Remitir copias del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de la accionada ante el incumplimiento tardío de la orden judicial estudiada.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 3 11 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto AC 0157-01 del 27 abril de 2006. M. P. doctor Héctor J. Romero Díaz. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 18 de septiembre de 2008, expediente 25000-23-26-0002007-01094-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. Notifíquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS