CE-05001-23-33-000-2017-02366-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros mecanismos de defensa judicial / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio de control idóneo para controvertir el Decreto mediante el cual se suspende el pago de las primas de licenciado, normalista y de vida cara, a los docentes, directivos docentes y administrativos de los establecimientos educativos del Municipio de Turbo / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Ausencia de acreditación Analizados los argumentos contenidos en la solicitud de amparo y los documentos allegados a estas diligencias, para esta Colegiatura resulta evidente que la controversia aquí planteada debió proponerse como medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que comporta el examen de legalidad del Decreto 885 de 27 de julio de 2017 del municipio de Turbo, «POR MEDIO DEL CUAL SE DA APLICACIÓN AL CONCEPTO 2302 DE FEBRERO 28 DE 2017 PROFERIDO POR LA SALA CIVIL [sic] DEL CONSEJO DE ESTADO», que suspende el pago de las primas de licenciado, normalista y de vida cara, a los docentes, directivos docentes y administrativos de los establecimientos educativos de este ente territorial. (…). Por último, cabe anotar que la tutela en este caso tampoco procede como mecanismo transitorio, dado que no está demostrado un perjuicio de naturaleza irremediable,(…) razón por la que se impone confirmar la sentencia impugnada, mediante la cual el a quo rechazó por improcedente la acción de

tutela de la referencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 306 DE 1992 / DECRETO 1382 DE 2000 / DECRETO 885 DE 2017

NOTA DE RELATORÍA: Carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia T-480 de 13 de junio 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas silva y sentencia T-807 de 28 de septiembre de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Respecto a la definición del perjuicio irremediable, ver: Corte Constitucional, sentencia T-458 de 24 de octubre de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía. Sobre la carga de la prueba del perjuicio irremediable, ver: Corte

Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-02366-01(AC)

Actor: LEYDA MARÍA QUEJADA RIVAS

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Y OTRO

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la providencia de 10 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó por improcedente la acción de tutela del epígrafe

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 35). La señora Leyda María Quejada Rivas, quien actúa por intermedio de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección del derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente quebrantado por las autoridades demandadas.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene a los accionados «[…] INAPLI[CAR] EL CRITERIO ADOPTADO POR LA NACION - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - DIRECCION DE FORTALECIMIENTO A LA GESTION TERRITORIAL - SUBDIRECCION DE MONITOREO Y CONTROL, Y SE DEJE SIN EFECTO ALGUNO EL DECRETO No. 885 DE FECHA 27 DE JULIO DEL 2017, MEDIANTE EL CUAL EL MUNICIPIO DE TURBO A TRAVÉS DE SU ALCALDE MUNICIPAL, DA APLICACIÓN AL CONCEPTO 2302 DE FEBRERO 28 DEL 2017 Y ORDENA suspender el pago de las primas de licenciado, de Normalista y de Vida Cara, a los docentes, directivos docentes y administrativos de los Establecimientos Educativos del Municipio de Turbo» (sic). 1.2 Hechos. Relata la tutelante que «[…] Mediante Directiva Ministerial No. 21 del 30 de Noviembre1 del 2005, dirigida a los GOBERNADORES, ALCALDES,

SECRETARIOS DE EDUCACION, la […] MINISTRA DE EDUCACION […], ORIENTÓ SOBRE EL PAGO DE PRIMAS EXTRALEGALES CREADOS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES, manifestando que: “.... El objeto de esta directiva es precisar el marco de responsabilidades de la Nación, los departamentos, los distritos y municipios certificados para el pago de primas extralegales creadas por las asambleas departamentales y concejos municipales. Con cargo al Sistema 1 De acuerdo con la Ortografía de la lengua española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), p. 502, «Los sustantivos que designan los días de la semana, los meses y las estaciones, sea cual sea el calendario utilizado, deben escribirse con minúscula, ya que se consideran nombres comunes, aunque designen elementos únicos dentro de una serie: domingo, lunes, calendas (“primer día del mes entre los antiguos romanos”), julio, rayab (“séptimo mes del calendario musulmán”) termidor (“undécimo mes del calendario revolucionario francés”), verano, primavera. Solo se escribirán con mayúscula cuando formen parte de expresiones denominativas que así lo exijan, como festividades, fechas históricas, espacios urbanos, instituciones, organizaciones, etc.: Viernes Santo, Primavera de Praga, plaza del Dieciocho de Septiembre, hospital Doce de Octubre». General de Participaciones - SGP. Podrán pagarse las primas extralegales reportadas con corte al 1 de noviembre de 2000 y que sirvieron para el cálculo de la base del SGP, con ocasión de la entrada en vigencia del Acto Legislativo

01 de 2001 y la Ley 715 de 2001, con destino al pago del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos públicos, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales...”[…]» (sic). Que «[…] En escrito de fecha 27 de Junio del 2013, la […] Jefe Oficina Asesora Jurídica del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, […] manifestó entre otras cosas que: “.... De conformidad con la solicitud de la referencia, me permito informar que en esta oficina se encuentran los reportes de los abogados externos sobre un proceso de simple nulidad en contra de los actos administrativos expedidos por el Departamento de Antioquia y los cuales se relacionan a continuación 1. Proceso 2015-07606, Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se demanda la nulidad de las ordenanzas 017 de 1981, 031 de 1975, 034 de 1973 y 033 de 1974 y los numerales 3, 5, 6 del artículo 1 del Decreto 001 de 1981 no tiene medida cautelar de suspensión. El proceso se encuentra en segunda instancia para fallo, por lo cual aún no se encuentra en firme la decisión de primera instancia. El fallo de primera instancia fue en contra por cuanto negó las pretensiones del Ministerio y sólo concedió el numeral 6 del artículo 1 del Decreto 01 de 1981 y la expresión en el artículo 2 y 3 de la ordenanza No. 017 DE 1981....2. Ahora bien, en cuanto a la “prima de servicios semestral”, no se encuentra en los documentos anexos el acto administrativo que la sustente, toda vez que las ordenanzas remitidas son aquellas

que reconocen la “prima de la vida cara”. Así las cosas, le solicito aclarar a qué prima hace referencia para emitir el concepto sobre “si es viable reconocer pagar a las personas que han reclamado el reconocimiento y pago de la prima”, y por otro lado qué tipo de personas han reclamado la citada prima, si administrativos o docentes y directivos docentes” […]» (sic).

Alude que «[…] EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL CERTIFICÓ LA

VIGENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CREACION DE LAS PRIMAS

EXTRALEGALES DE LAS CUALES SON BENEFICIARIOS LOS DOCENTES DEL

DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, MEDIANTE CONCEPTOS No. 2014IE21126

DEL 22 DE MAYO DEL 2014, No. 2014EE94090 DEL 25 DE NOVIEMBRE DEL 2014 Y No. 2015EE002760 DE 15 DE ENERO DE 2015 manifestando: “... en consecuencia, al estar negadas las pretensiones de nulidad de los actos administrativos demandados estos siguen formando parte del ordenamiento jurídico surtiendo los efectos para los cuales fueron creados, hasta tanto se produzca decisión sobre la legalidad o no de las mismas y los efectos que surtirá por parte del fallador de segunda Instancia. Es decir mientras no sean suspendidas o declaradas nulas se encuentran vigentes...” […]». Que «[…] No obstante lo anterior, a fecha actual, LA NACION - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - DIRECCION DE FORTALECIMIENTO A LA GESTION TERRITORIAL -SUBDIRECCION DE MONITOREO Y CONTROL, emite un concepto u orientaciones, cambiando de manera arbitraria lo ya decidido por el

mismo […], en fechas anteriores, […]» (sic). Expresa que «[…] para el caso […], LA ALCALDIA MUNICIPAL DE TURBO, emite el Decreto No. 885 DEL 27 DE JULIO DEL 2017, por medio del cual, DA APLICACIÓN AL CONCEPTO 2302 DE FEBRERO 28 DEL 2017, […] ARTICULO PRIMERO: En aplicación del Concepto 2302 de febrero 28 de 2017, de la Sala Civil del Consejo de Estado, suspender el pago de las primas de licenciado, de Normalista y de Vida Cara, a los docentes, directivos docentes y administrativos de los Establecimientos Educativos del Municipio de Turbo, emolumentos creados después del Acto Legislativo 01 de 1968 […]» (sic). 1.3 Contestación de la acción (ff. 107 a 111). La señora Ministra de Educación Nacional arguye que «[…] En aplicación del mandato legal, en especial la Ley 715 de 2001, la Ley 1450 de 2011 y la Ley 1753 de 2015, el Ministerio de Educación Nacional debe verificar que los conceptos de deudas reclamados y el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones cuenten con sustento constitucional y legal […]». Que «[…] La […] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió el concepto con Radicado 2302 fechado el 28 de febrero de 2017 […]», en el que concluyó «[…] que después del Acto Legislativo 01 de 1968, las corporaciones o autoridades territoriales no cuentan con competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores de la educación, por lo que las primas

extralegales carecen de amparo constitucional y no pueden ser pagadas por el Estado […]». Asevera que «[…] en el desarrollo del deber constitucional de defender el patrimonio público, adoptaron de manera integral el concepto emitido por la Sala de Consulta Civil [sic] del Consejo de Estado, pues es clara la inconstitucionalidad de las denominadas primas extralegales en el marco del concepto y en el desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado […]». Que «[…] la tutela [no] se podría configurar por los siguientes motivos: 1) Existen otros medios de defensa judicial para cuestionar el asunto y 2) No se acredita la necesidad de la tutela como mecanismo transitorio ante la existencia de un perjuicio irremediable […]». 1.4 Providencia impugnada (ff. 112 a 117). Mediante sentencia de 10 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por improcedente la acción, al considerar que «[…] los derechos reclamados mediante la presente acción constitucional derivan del contenido del Decreto 887 de fecha 27 de julio de 2017, el cual afecta directamente los intereses de la actora lo cual debe ser debatido mediante un proceso ordinario y no mediante la acción de tutela» (sic). Que «[…] no es viable analizar la tutela como mecanismo transitorio, toda vez que ni siquiera se afirma la afectación al mínimo vital o la existencia de un perjuicio irremediable, por tanto no es procedente ordenar la reanudación del pago de las primas de licenciado de normalista y de vida cara a los empleados de establecimientos educativos del Municipio de Turbo». 1.5 La impugnación (ff. 120 a 127). Inconforme con la decisión adoptada, la

actora la impugnó, con fundamento en que «[…] la NACION - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - DIRECCION DE FORTALECIMIENTO A LA GESTION TERRITORIAL -SUBDIRECCION DE MONITOREO Y CONTROL - MUNICIPIO DE TURBO, con la expedición del oficio No. 2017-EE-111694 del 07 de Julio del 2017 y dirigido al Secretario de Educación y Cultura del Municipio de Turbo, y el Decreto 885 del 27 de julio de 2017 por medio del cual da aplicación al concepto 2302 de febrero 28 del 2017, NO TIENEN EN CUENTA, el desarrollo histórico de las directivas ministeriales que han expedido para este reconocimiento y pago, CONSTITUYENDO dicha actuación en una verdadera vía de hecho, y actuación arbitraria […]» (sic). Que «[…] la actuación de las entidades accionadas, viola derechos fundamentales, por el hecho de DESCONOCER los conceptos que el MISMO MINISTERIO ya ha emitido en fechas anteriores […] sobre el tema de PRIMAS EXTRALEGALES, pues YA CREÓ UNAS EXPECTATIVAS LEGITIMAS [sic] Y FAVORABLES PARA LOS BENEFICIARIOS, y por ende, se debe cumplir […]». Sostiene que «[…] La posición definida por la NACION - MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - DIRECCION DE FORTALECIMIENTO A LA GESTION TERRITORIAL - SUBDIRECCION DE MONITOREO Y CONTROL-MUNICIPIO DE TURBO generó un perjuicio grave no solo al accionante […], sino que las consecuencias son replicadas a cientos de docentes beneficiarios de las PRIMAS EXTRALEGALES, por lo cual, es evidente que demandar

particularmente generaría un gran e injustificado desgaste y congestión judicial, que puede ser remediado por el poder judicial revestido de facultades constitucionales y evitar este tipo de daños defendiendo principios rectores».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud del artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, esta Colegiatura es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la expedición del Decreto 885 de 27 de julio de 2017, mediante el cual el municipio de Turbo da aplicación al concepto 2302 de 28 de febrero de 2017 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el sentido de suspender el pago de las primas de licenciado, normalista y

vida cara, a los docentes y administrativos de los establecimientos educativos del municipio, entre ellos la tutelante; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 Requisito de subsidiaridad de la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo2 procede cuando el afectado no disponga 2 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera de otro medio de defensa, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable. Frente al particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-480 de 20113, indicó: […] conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos para

controvertir las decisiones que se adopten durante su trámite. La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativasy sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional. En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 superior. Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en

cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo [resalta la Sala]. edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». 3 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. De acuerdo con la anterior pauta jurisprudencial y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses. De manera que la falta de diligencia de la demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-807 de 20074, precisó: De acuerdo a la redacción del artículo 86 superior, una de las características

esenciales de la acción de tutela se concreta en el principio de la subsidiariedad […] Tal comprensión de las instituciones que componen el engranaje del ordenamiento atribuye a la acción de tutela una vocación meramente subsidiaria, en virtud de la cual los ciudadanos sólo podrían acudir a ella en aquellos eventos en los cuales no existan cauces institucionales expeditos para reclamar la reparación de la vulneración padecida [resalta la Sala]. Ahora bien, como se dejó explicado, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos. Sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria. 4 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a derechos inalienables. La Corte Constitucional5 ha definido el perjuicio irremediable en los siguientes términos: La irremediabilidad del perjuicio, implica que las cosas no puedan retornar a su estado anterior, y que sólo pueda ser invocada para solicitar al juez la concesión de la tutela como “mecanismo transitorio” y no como fallo definitivo, ya que éste

se reserva a la decisión del juez o tribunal competente. Es decir, se trata de un remedio temporal frente a una actuación arbitraria de autoridad pública, mientras se resuelve de fondo el asunto por el juez competente. En el caso que nos ocupa, la situación que se presenta no es irremediable, pues como el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, de prosperar el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la decisión de la Inspección, resulta ilógico considerarlo como irremediable. Por lo demás, tampoco se observa que dicho perjuicio, sea grave o inminente. De la lectura del pasaje jurisprudencial citado, se colige que el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose

en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente6. 5 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 24 de octubre de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. 6 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, pues al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. Sobre la carga de la prueba del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha afirmado que «En materia de interposición de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable existe una carga probatoria más exigente por parte de quien lo invoca, a menos que sea manifiesta la existencia del perjuicio irremediable, que debe ser cumplida por el accionante al momento de interponer la acción de tutela, carga que en todo caso no le compete a la Corte Constitucional satisfacer»7. 2.5 Caso concreto. Analizados los argumentos contenidos en la solicitud de amparo

y los documentos allegados a estas diligencias, para esta Colegiatura resulta evidente que la controversia aquí planteada debió proponerse como medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)8, ya que comporta el examen de legalidad del Decreto 885 de 27 de julio de 2017 del municipio de Turbo, «POR MEDIO DEL CUAL SE DA APLICACIÓN AL CONCEPTO 2302 DE FEBRERO 28 DE 2017 PROFERIDO POR LA SALA CIVIL [sic] DEL CONSEJO DE ESTADO», que suspende el pago de las primas de licenciado, normalista y de vida cara, a los 7 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 8 «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente». docentes, directivos docentes y administrativos de los establecimientos educativos de este ente territorial. Así las cosas, la accionante debió acudir al referido mecanismo (medio de control de nulidad), y no a la acción de tutela, máxime cuando dentro del proceso contenciosoadministrativo y al momento de incoar la respectiva demanda, estaba facultada para solicitar las medidas cautelares que considerara pertinentes, conforme a los artículos 229 y siguientes del CPACA9, con el fin de «[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]»10. A guisa de corolario, en este asunto el ejercicio de la tutela resulta improcedente en razón a que se encuentra gobernada por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales […]»11, es decir, si los medios judiciales ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz, como en el sub lite, la acción impetrada no es pertinente. En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, norma 9 «Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante

esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. […]». Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […] Artículo 233. Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda. Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de

su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo