CE-05001-23-33-000-2017-02839-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, acertó al rechazar por improcedente la acción de tutela, con fundamento en que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar las sanciones impuestas por la Secretaría de Movilidad de Bello. (…) [L]a Sala advierte que, tal y como lo estimó el a quo, la [accionante] cuenta con otro instrumento de defensa para la protección de los derechos invocados: el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Movilidad de Bello, que le impusieron las sanciones de tránsito. (…) Es claro, entonces, que la acción de tutela es improcedente por existir otro medio de defensa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-02839-01(AC)

Actor: CARMEN ROSA NARANJO MOSQUERA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera contra la sentencia del 20 de noviembre de 2017, dictada por el Tribunal

Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, que rechazó por improcedente el amparo pedido.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera pidió la protección al derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Secretaría de Movilidad del Municipio de Bello (Antioquia). En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 2) Solicito señor juez se ordene a la secretaría de movilidad de Bello

(Antioquia) en un lapso de 28 horas después de recibida la notificación de revocar los foto-comparendos anteriormente mencionados por indebida notificación y por indebido lleno del comparendo en el formulario de comparendos nacional. 3) En subsidio de lo anterior, respetuosamente solicito al señor Juez, el ordenar todo lo que el despacho considere pertinente para garantizar el restablecimiento de mi derecho fundamental el debido proceso1.

2. Hechos De la demanda de tutela y, en especial, del expediente, la Sala destaca los 1 Folio 6 del expediente de tutela. siguientes hechos: 2.1. Mediante derecho de petición radicado el 4 de septiembre de 2017, la señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera solicitó a la Secretaría de Movilidad del municipio de Bello la revocatoria directa de los comparendos electrónicos Nos.

D05088000000014897334, D05088000000012925052, D05088000000012044963, D05088000000011521838, D05088000000011520670, D05088000000011509769,

D05088000000011499779, D05088000000011494671, D05088000000010069324, D05088000000010067550, D05088000000010070481, D05088000000009814853, D05088000000012060942, D05088000000012062212, D05088000000012045278, D05088000000010058188, D05088000000010058188, D05088000000011521866, D05088000000011507468, D05088000000011496143, D05088000000010067975, D05088000000010066401, D05088000000010067637, D05088000000010063309. Asimismo, pidió que se revocaran las resoluciones de imposición de multa y demás actos administrativos que se derivaran de los comparendos relacionados. Lo anterior, con fundamento en que el día 31 de agosto de 2017 se enteró —por medio de una llamada telefónica que le hizo un funcionario de la Secretaría de Movilidad de Bello—, que se adelantaba en su contra un proceso de cobro coactivo por unas fotodetecciones que, según dijo, nunca se le notificaron. 2.2. En respuesta de la anterior petición, el 4 de octubre de 2017, la inspectora de fotodetección de la Secretaría de Movilidad de Bello, informó lo siguiente: ● Que los comparendos electrónicos Nos. D05088000000014897334, D05088000000012044963, D05088000000011521838, D05088000000011520670, D05088000000011499779, D05088000000011494671, D05088000000009814853, D05088000000012062212, D05088000000012060942,

D05088000000012062212, D05088000000012045278, D05088000000010058188, D05088000000011521866, D05088000000011507468, D05088000000011496143, D05088000000010070481, D05088000000010063309, D05088000000010067975, D05088000000012049424, D05088000000010066401, D05088000000010067550, D05088000000010067637 y D0508800000001070481, se enviaron a la última dirección registrada por el propietario en el registro único nacional de tránsito (RUNT), dentro de los tres días hábiles siguientes a la contravención y que algunos de ellos fueron debidamente entregados y otros devueltos por la empresa de mensajería, casos en los que se procedió a la notificación por aviso. ● Que en cuanto a los comparendos Nos. D05088000000012925052 y D05088000000011509769, la entidad resolvía favorablemente la petición y, en consecuencia, los dejó sin efectos, el primero, por cuanto se envió extemporáneamente (más de los tres días hábiles) y, el segundo, en tanto no obraba prueba del envío de la notificación. Además de lo anterior, indicó a la señora Naranjo Mosquera que las resoluciones sancionatorias estaban a su disposición para que las solicitara en la Taquilla de Infracciones.

3. Argumentos de la tutela La señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera alegó que las autoridades demandadas nunca le notificaron los comparendos electrónicos y que sólo tuvo conocimiento de los mismos, a través de una llamada de telefónica que bien

pudieron hacerla desde el comienzo de la actuación y no hasta el momento en que le avisan que van a proceder a embargar los bienes como consecuencia de los cobros coactivos. Dijo, además, que las infracciones no fueron cometidas por ella, pues la motocicleta de placas QIF 73b, la vendió hace más de 7 años, aunque no hizo el traspaso respectivo. Que, en todo caso, en algunas fotodetecciones se puede apreciar que quien conduce el vehículo es un hombre, por lo que, conforme con el artículo 129 del Código Nacional de Tránsito, la multa no se puede imponer a una persona distinta a la que cometió la infracción. Por otra parte, manifestó que las fotodetecciones no se diligenciaron en debida forma, porque no tenían la firma del testigo y del agente de tránsito.

4. Intervenciones 4.1. Ministerio de Transporte El coordinador del Grupo Operativo de Tránsito Terrestre, Acuático y Férreo de la Subdirección de Tránsito pidió que se declarara improcedente el amparo respecto a esa entidad, por cuanto la competencia de reportar y cargar al sistema integrado de información sobre las multas y sanciones de tránsito, SIMIT, era del organismo de tránsito respectivo y no del Ministerio de Transporte, de ahí que ese ministerio no conculcara derecho fundamental alguno de la actora. 4.2. Superintendencia de Puertos y Transporte El jefe encargado de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Puertos y Transporte solicitó que se denegaran las pretensiones de la tutela, porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto la demandante

cuenta con otros medios de defensa judicial y no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo. Por otra parte, señaló que existe falta de legitimación en la causa por pasiva frente a esa entidad, en tanto quien tenía competencia para resolver las solicitudes de revocatoria pedidas por la actora era el secretario de Tránsito y Transporte de Bello. 4.3. Secretaría de Movilidad de Bello La inspectora de movilidad de Bello pidió que se declarara improcedente la tutela presentada por la señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera, por las razones que la Sala resume a continuación: En primer lugar, aclaró que los comparendos electrónicos impuestos a la actora se notificaron a la dirección registrada en el RUNT de conformidad con los artículos 8 y 9 de la Ley 769 de 20022, además se siguió el procedimiento establecido que finalizó con las decisiones de declarar contraventora a la señora Naranjo Mosquera. Siendo así, dijo que la demandante contaba con otro medio de defensa para obtener la protección del derecho al debido proceso, cual era demandar la nulidad de las resoluciones que la declararon contraventora.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela. Puntualmente, sostuvo que la actora discutía actos de carácter particular y concreto y, por lo tanto, podía demandarlos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, como no obraba en el expediente prueba que demostrara la

existencia de un perjuicio irremediable que permitiera al juez de tutela asumir el conocimiento del asunto, no era posible pronunciarse al respecto. Además, señaló que en ejercicio del medio de control pertinente «es posible solicitar las medidas cautelares necesarias para precaver los perjuicios que se puedan suscitar durante el trámite de la acción correspondiente»3. 2 Código Nacional de Tránsito. 3 Folio 141.

6. Impugnación La señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera impugnó4 el fallo de primera instancia.

Concretamente, manifestó que si bien existen otros medios de defensa idóneos, lo cierto era que, como lo explicó en el escrito de tutela, la Secretaría de Movilidad de Bello vulneró el derecho fundamental al debido proceso, por indebida notificación de los comparendos electrónicos y por cuanto los formularios de comparendo único nacional estaban mal diligenciados (sin firma de testigo ni del agente de tránsito). Además, informó que realizó un acuerdo de pago con la Secretaría de Movilidad de Bello, pero que se sentía inconforme con las decisiones tomadas por esa entidad. Finalmente dijo que asumía con contrariedad la decisión del a quo de no examinar los argumentos de la tutela acerca de «la conducta omisiva por parte de la secretaría de movilidad de bello (Antioquia) y como consecuencia de ello a la Superintendencia de Puertos y Transporte y el Ministerio de Transporte por ser las entidades encargadas de vigilar a la respectiva entidad».

CONSIDERACIONES

1. Planteamiento del problema jurídico 4 Folios 197 a 198 del expediente de tutela.

Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, acertó al rechazar por improcedente la acción de tutela, con fundamento en que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial para cuestionar las sanciones impuestas por la Secretaría de Movilidad de Bello. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a la acción de tutela y el requisito de subsidiariedad, y adoptará la decisión que corresponda.

2. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, «cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública». Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».

Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 20155, precisó que ello puede ocurrir «(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela»6. 5 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime

Araujo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 6Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos7, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

3. Estudio y solución del caso concreto En el sub lite, la señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera alega que las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso, por cuanto, a

su juicio, la Secretaría de Movilidad de Bello notificó indebidamente unos comparendos electrónicos y diligenció mal unos formularios de comparendo único nacional. En razón de lo anterior, solicita que se revoquen las resoluciones que la declararon contraventora y le impusieron sanción. Al respecto, la Sala advierte que, tal y como lo estimó el a quo, la señora Carmen Rosa Naranjo Mosquera cuenta con otro instrumento de defensa para la protección de los derechos invocados: el medio de control de nulidad y 7Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Movilidad de Bello, que le impusieron las sanciones de tránsito. En efecto, la señora Naranjo Mosquera podía pedir la nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 1388 de la Ley 1437 de 2011, que, como se sabe, es el mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad de actos administrativos y para lograr el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. En efecto, en ejercicio de la acción referida, la demandante podría acreditar que los comparendos electrónicos no se notificaron en debida forma y que el procedimiento adelantado por la Secretaría de Movilidad de Bello adolece de vicios que originan la nulidad de las resoluciones que la sancionaron. Valga resaltar que, para la Sala, no es de recibo el argumento planteado en la impugnación referente a que se debe estudiar de fondo la acción de tutela, porque

se vulneró el derecho al debido proceso de la actora, pues, se insiste, los argumentos en que funda la presunta vulneración se pueden plantear a través del medio idóneo —nulidad y restablecimiento del derecho— ante la jurisdicción contencioso administrativa. Asimismo, es del caso poner de presente que el proceso contencioso administrativo, además, prevé mecanismos como las medidas cautelares, que permiten al juez adoptar las decisiones pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren derechos fundamentales. 8 “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. De modo que la actora, en el proceso ordinario, podría pedir la suspensión provisional de los efectos jurídicos los actos administrativos sancionatorios,

medida cautelar que resulta un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Por otro lado, la actora no puso de presente —ni siquiera en la impugnación— que la actuación de la Secretaría de Movilidad de Bello causara un perjuicio irremediable y la Sala tampoco advierte la existencia del mismo a partir de la revisión del expediente. No está probado que la señora Naranjo Mosquera esté frente a un riesgo grave e inminente, por lo tanto, también es improcedente un análisis de fondo. Es claro, entonces, que la acción de tutela es improcedente por existir otro medio de defensa —igual de garantista que la tutela—, es decir, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia y, en esos términos, queda resuelto el problema jurídico. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Ausente con excusa