CE-05001-23-33-000-2018-00863-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDADExistencia de otro medio de defensa judicial / PROCESO EJECUTIVO [L]a Sala abordará (…) el siguiente problema jurídico: ¿es procedente la acción de tutela cuando un municipio solicita el pago de una suma de dinero reconocida mediante acto administrativo y la entidad obligada responde que se abstiene de realizarlo al advertir posibles inconsistencias en el pago de bonos pensionales a cargo del municipio solicitante? (…) [L]a pretensión que motiva la interposición de la presente acción es el pago de una suma de dinero, es (…) claro que la acción de tutela resulta improcedente ante la existencia de un medio ordinario de defensa como es el proceso ejecutivo. (…) En esa medida, el Municipio actor cuenta con la posibilidad de iniciar el proceso ejecutivo que la ley pone a disposición de quienes se hacen acreedores al pago de sumas dinerarias a costa de una entidad pública, para efectos de percibirlas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00863-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE GUADALUPE, ANTIOQUIA

Demandado: FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el Fondo de Pasivo Social

Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a través de apoderada judicial, en contra del fallo proferido el 8 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales de petición y debido proceso del Municipio de Guadalupe.

I. SINTESÍS DEL CASO El Municipio de Guadalupe instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política en contra del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con el fin de que se ordenara a dicha entidad dar cumplimiento a la Resolución 001669 del 20 de marzo de 2015, mediante la cual el extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS) ordenó la devolución de un título judicial a favor del Municipio actor. En consecuencia, solicitó: “[…] librar la orden inmediata de cumplimiento de la resolución 001669 expedida el 20 de marzo de 2015, por el extinto seguro social, en contra del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, autoridad que es la obligada a cumplir con el mandato contenido en el acto administrativo incumplido. La orden deberá consistir en que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, proceda de inmediato a la devolución en favor del municipio de Guadalupe Antioquia del título judicial descrito en la resolución 001669 del 20 de marzo de 2015 expedida por el extinto seguro social y por consiguiente proceda con la consignación de la suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO QUINCE MIL NOVENTA Y NUEVE PESOS M.C. ($54.115.099) dinero que

representa dicho título, el cual le fue consignado en su cuenta por el P.A.R.I.S.S. desde el mes de noviembre de 2016 […]”1 Mediante auto de 24 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo de Antioquia2 avocó conocimiento de la acción y, al advertir una posible vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso de la persona jurídica demandante, resolvió tramitar la solicitud como acción de tutela, con fundamento en el artículo 9 de la Ley 393 de 19973.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1 El 24 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los representantes legales de las entidades demandadas y requirió al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que rindiera informe sobre “[…] cuál es el fundamento legal, para solicitar a COLPENSIONES, certificación de todos los pagos efectuados, dentro de todos los proceso de cobro adelantado contra el municipio de Guadalupe y qué ha pasado con ese trámite […]”4.

De otro lado, ordenó oficiar al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación (en adelante P.A.R.I.S.S.) para que remitiera copia del acta núm. 0009 de 23 de noviembre de 2016 y de la consignación mediante la cual trasladó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales la 1 Folios 4 y 5 de este cuaderno. 2 La acción fue radicada ante el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral de Medellín, sin embargo, mediante auto de 20 de abril de 2018 el Juzgado declaró falta de competencia funcional para

conocer de la demanda y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Folio 50 de este cuaderno. 4 Folio 50 de este cuaderno. suma de dinero que, mediante Resolución 001696 de 20 de marzo de 2016, se ordenó devolver al Municipio de Guadalupe. 2.2. El apoderado general del P.A.R.I.S.S., administrado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario FIDUAGRARIA S.A., mediante escrito aportado el 3 de mayo de 2018, allegó los documentos requeridos en el auto admisorio de la tutela y en respuesta a ésta señaló que el cierre del proceso liquidatario del Instituto de Seguros Sociales se produjo el 31 de marzo de 2015, razón por la cual a partir del 1 de abril de 2015 la entidad dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones5. 2.2. El 7 de mayo de 2018 el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia allegó escrito de contestación en el cual indicó que dicha entidad asumió la competencia para continuar con los procesos de cobro coactivo iniciados por el extinto ISS e indicó que, mediante oficio CC-20171340162 de 25 de septiembre de 2017, denegó la pretensión elevada por el alcalde de dicho municipio en consideración a que “[…] si bien es cierto que se han constituido títulos de depósitos judicial dentro de los procedimientos de cobro de la referencia, esta entidad con el fin de proteger los intereses estatales por medio de las facultades consignadas por el Estatuto Tributario y demás normas concordantes, mediante oficio Nº CC20171340140601, solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES - certificación de todos los pagos efectuados dentro de todos los procedimientos de cobro adelantados contra el Municipio […]”6. Sin embargo, COLPENSIONES no ha dado respuesta a dicho requerimiento, razón por la cual no se ha hecho la devolución del dinero. A ello agregó que la acción de tutela no es procedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, por cuanto existen otros mecanismos de defensa que se pueden adelantar ante la jurisdicción contencioso administrativa.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, amparó los derechos fundamentales de petición y debido proceso del Municipio de Guadalupe, Antioquia, y ordenó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia dar respuesta de fondo clara y concreta al municipio, “[…] 5 Copia del acta Nº 0009 de fecha de 23 de noviembre de 2016, formato de la orden de pago Nº 03923 de fecha de 07 de diciembre de 2016, y copia del comprobante de egreso Nº CE 04974 de 19 de diciembre de 2016. . 6 Folios 90 y 91 de este cuaderno. indicando la fecha exacta en la cual le hará la devolución de la suma de cincuenta y cuatro millones ciento quince mil noventa y nueve pesos M.C. (54.115.099), correspondiente al “Título Depósito No. A-5577259Título Judicial No. 400100004522337”, conforme a lo resuelto por el Seguro Social en Liquidación mediante Resolución núm. 001669 de 20 de marzo de 2015; sin que el término

para el pago exceda los (15) días hábiles a partir de la notificación de la providencia […]”7. Como fundamento de su decisión el a quo argumentó que a partir de los documentos allegados al expediente encontró demostrado que la entidad accionada no ha dado respuesta de fondo, clara, concreta y coherente al municipio de Guadalupe sobre la solicitud de devolución del título de depósito judicial, conforme a lo ordenado en la Resolución núm. 1669 de 20 de marzo de

2015. En efecto, consideró que, pese a que la entidad recibió la petición elevada por el Municipio, no la resolvió de fondo, pues tan solo respondió que requirió a COLPENSIONES información sobre todos los pagos efectuados dentro de todos los procedimientos de cobro adelantados contra la entidad territorial.

Añadió que la entidad desconoció el debido proceso al retener, sin título jurídico alguno, la suma de dinero que legalmente pertenece al Municipio de Guadalupe y que la accionada no probó haber solicitado a COLPENSIONES la certificación señalada, ni que dicha certificación le generara la prohibición de entregar el dinero. En consecuencia, estimó procedente la acción de tutela en consideración a que el accionante no cuenta con otro medio de defensa para hacer valer los derechos que se le están vulnerando por parte del Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

IV. IMPUGNACIÓN El Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia impugnó el fallo de primera instancia argumentando que no vulneró los derechos fundamentales de petición ni al debido proceso del municipio de Guadalupe, ya que por medio de los oficios con radicados Nº 20171340148441 y 20171340162291, de fechas 01 de

septiembre y 25 de septiembre de 2017, dio respuesta a las peticiones hechas por el municipio. 7 Folio 100 de este cuaderno. Adujo que en ellos informó que mediante oficio 20171340140601 de 24 de agosto de 2017 solicitó a COLPENSIONES la certificación sobre los pagos efectuados con respecto a tres asegurados, que éstos constituyen una deuda a su favor y que en atención a las inconsistencias encontradas en el aplicativo de bonos pensionales con los títulos de depósito judicial es imposible seguir el trámite de devolución del título en mención, hasta tanto no se tenga la información solicitada a COLPENSIONES. Como fundamento de su dicho allegó los oficios mediante los cuales hizo la solicitud de los certificados de pago de los asegurados a COLPENSIONES, y la contestación a la petición impetrada por parte del municipio y el Alcalde Municipal, el señor Oscar Antonio Quiroz, los cuales obran a folios 119,120 y 121 del expediente. Por otro lado, solicitó la vinculación de COLPENSIONES “[…] al proceso de cobro coactivo administrativo – Bonos PensionalesNº 1585, ya que han sido OMISIVOS en responder al oficio de fecha 24 de agosto de 2017, con radicado de salida 20171340140601. […]”8.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del

Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2. Hechos 5.2.1. El extinto ISS adelantó un proceso de cobro y libró mandamiento de pago coactivo en contra del Municipio de Guadalupe, Antioquia, con el fin de recuperar el pago de unas cuotas parte pensionales en las cuales era concurrente la entidad territorial. En el marco de un acuerdo de pago el Municipio canceló en su totalidad la 8 Folio 118 de este cuaderno. obligación; sin embargo, el Instituto de Seguros Sociales, equivocadamente, expidió la Resolución Nº 906 del 11 de marzo de 2014, mediante la cual ordenó el embargo en contra del municipio por la suma de $54.115.099. 5.2.2. Luego de detectar el error en el embargo, mediante Resolución Nº 1154 de 11 de julio de 2014, el extinto Seguro Social levantó el embargo y solo hasta el 20 de marzo de 2015, a través de la Resolución Nº 001669, ordenó la devolución del dinero al municipio actor. 5.2.3. Ante la ausencia de pago, el alcalde municipal solicitó información al P.A.R.I.S.S. sobre el estado de la devolución y pidió que se cancelara de forma efectiva. El 3 de enero de 2017, la entidad respondió que la suma de dinero reclamada fue consignada en la cuenta corriente del Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, razón por la cual debía solicitar su pago ante esa entidad.

5.2.4. Según lo manifestado por el alcalde del Municipio de Guadalupe en la solicitud que dio inicio a este trámite constitucional, en cumplimiento de un acuerdo verbal con el representante del Fondo de Pasivos Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, allegó el 16 de marzo de 2017 ante esta entidad solicitud escrita de reintegro y certificación de la cuenta bancaria con el fin de que se realizara la consignación del dinero adeudado. Al no obtener respuesta, el Municipio reiteró la petición mediante oficios de 13 de julio y 15 de septiembre de 2017. 5.2.5 El 6 de octubre de 2017 el Fondo de Pasivos Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia respondió la petición elevada por el Municipio denegando la orden de pago y, si bien reconoció la existencia de un título a favor de la entidad territorial, indicó que “[…] con el fin de proteger los intereses estatales por medio de las facultades consignadas por el estatuto tributario y demás concordantes, mediante oficio nº CC-20171340140601, se solicitó a la administradora colombiana de pensiones – Colpensiones certificación de todos los pagos efectuados dentro de todos los procedimientos de cobro adelantados contra el municipio que usted preside. […]”9. 5.3. Problema Jurídico. 9 Folios 3 y 4 de este cuaderno. Para resolver la presente acción, la Sala abordará, para el caso concreto, el siguiente problema jurídico: ¿es procedente la acción de tutela cuando un municipio solicita el pago de una suma de dinero reconocida mediante acto administrativo y la entidad obligada responde que se abstiene de realizarlo al

advertir posibles inconsistencias en el pago de bonos pensionales a cargo del municipio solicitante? 5.4. Análisis de la Sala La Sala advierte que la acción de tutela no resulta procedente en el presente asunto por cuanto las pretensiones de la entidad actora se encuentran encaminadas a obtener “[…] la devolución en favor del municipio de Guadalupe Antioquia del título judicial descrito en la resolución 001669 del 20 de marzo de 2015 expedida por el extinto seguro social y por consiguiente proceda con la consignación de la suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO QUINCE MIL NOVENTA Y NUEVE PESOS M.C. ($54.115.099) […]”10, por lo que de ninguna manera se evidencia que con la solicitud se persiga la protección o restablecimiento de un derecho fundamental. En ese orden, la Sala encuentra desacertada la postura adoptada por el Tribunal de Antioquia desde el auto admisorio de la presente acción, toda vez que, a partir de la lectura del escrito radicado por el Municipio de Guadalupe, es posible advertir que esa entidad reconoce haber recibido respuesta frente a todas las solicitudes elevadas ante el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia y que su inconformidad radica en que la entidad demandada no ha realizado el desembolso del dinero reconocido mediante el acto administrativo que constituye un título ejecutivo a su favor. Así entonces, al ser evidente que la pretensión que motiva la interposición de la presente acción es el pago de una suma de dinero, es igualmente claro que la acción de tutela resulta improcedente ante la existencia de un medio ordinario de defensa como es el proceso ejecutivo. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 422 del Código General del

Proceso, “[…] pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su 10 Folio 5 de este cuaderno. causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción […]”, en concordancia con el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, constituye título ejecutivo “[…] Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar […]”. Con todo, una tesis como la del a quo representa una usurpación de competencias de los jueces ordinarios, pues órdenes como la adoptada como el Tribunal, en tanto dispuso que la entidad demandada debía efectuar la devolución del dinero “[…] sin que el término para el pago exceda los (15) días hábiles a partir de la notificación de la providencia […], desbordan claramente el ámbito de protección del derecho fundamental de petición y, por el contrario, son propias de quien funge como juez de instancia en un proceso ejecutivo. Debe recordarse que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela solo es procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como

mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el que está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable. En esa medida, el Municipio actor cuenta con la posibilidad de iniciar el proceso ejecutivo que la ley pone a disposición de quienes se hacen acreedores al pago de sumas dinerarias a costa de una entidad pública, para efectos de percibirlas. Sin embargo, en el expediente no existe constancia de que haya acudido a dicho mecanismo, ni obra prueba que permita establecer que se encuentra en una situación que le imposibilite hacer uso de él. En consecuencia, la Sala revocará el fallo proferido el 8 de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad y en su lugar, declarará improcedente la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido el 8 de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional Para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS