CE-05001-23-33-000-2018-01218-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE - Sujeto a condición que aún no se ha materializado / CONDICIÓN PARA FIRMAR ESCRITURA PÚBLICA DE VENTA DE BIEN INMUEBLE - Requiere el pago total por parte del comprador o la aprobación del crédito por una entidad financiera / IMPOSIBILIDAD DE ORDENAR EL

CUMPLIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[L]a parte actora pretende el cumplimiento del artículo 9.8 de la Resolución 023 (…) de 2006 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, con el fin de que se ordene a dicha entidad suscribir las escrituras públicas de venta de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula No. 001-525931 y 00191084 ubicados en Medellín (…) De la lectura de la anterior disposición se desprende la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, consistente en la firma de la escritura de venta del bien entre la SAE, en su calidad de administradora de los bienes del FRISCO, y el comprador, el cual está sujeto al cumplimiento de una condición, consistente en el pago total por parte del comprador del saldo debido por el precio de la venta, salvo cuando este se cancele con un crédito aprobado por una entidad financiera. En el sub judice la Sala considera que no se ha demostrado el cumplimiento de la referida condición (…) no existe certeza de que a la fecha se haya cumplido la condición necesaria para que la SAE, en virtud a lo dispuesto en el artículo 9.8 de la Resolución 023

(…) de 2006, expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, pueda suscribir las escrituras públicas de venta de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula No. 001-525931 y 001-91084 ubicados en Medellín. En efecto, en la demanda se afirmó pero no se probó que el pago total por parte del comprador del saldo debido por el precio de la venta, materia respecto de la cual existe una controversia que impide ordenar el cumplimiento solicitado en la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 7 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01218-01(ACU)

Actor: LENA BUSINESS CORP

Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE S.A.S.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 23 de julio de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Decisión ordenó “NEGAR POR IMPROCEDENTE” la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito presentado el 20 de junio de 20181 ante la Secretaría del

Tribunal Administrativo de Antioquia, la sociedad Lena Business Corp., a través de apoderado judicial, demandó de la Sociedad de Activos Especiales – SAE S.A.S., en adelante SAE, el cumplimiento del artículo 9.8 de la Resolución 023 de 10 de julio de 2006 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, con el fin de que se ordene a dicha entidad suscribir las escrituras públicas de venta de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula No. 001-525931 y 00191084 ubicados en Medellín. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  El 22 de febrero de 2008 la sociedad Lena Business Corp. presentó oferta para adquirir dos bienes inmuebles, identificados con los folios de matrícula No. 001-525931 y 001-91084 (respecto de este bien solo el 50%), por un valor de $475.701.000 y $1.222.701.000, respectivamente. Éstos fueron subastados por el depositario de la sociedad Valencia y Henao y Cia. Colectiva Civil en liquidación, nombrado por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en adelante DNE. Con la oferta la sociedad consignó el 20% del valor de la propuesta.  En la subasta pública llevada a cabo el 27 de febrero de 2008 se adjudicaron a la parte actora los referidos bienes. En el acta se dejó constancia que el pago del saldo pendiente sería cancelado dentro de los tres meses siguientes a la aprobación del comprador por parte de la DNE.  El 20 de junio de 2008, a través de los oficios identificados con los números de

radicado S-2008-48342 y S-2008-48343 (ASEF-1447-08 y ASEF-1455-08), la DNE otorgó la autorización de compra de los bienes.  La parte actora afirma que en los días siguientes la sociedad Lena Business Corp. consignó el saldo restante del valor de los inmuebles.  El 10 de noviembre de 2008 el apoderado de la sociedad Valencia y Henao hizo entrega mediante acta del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 001-91084 a la parte actora. Debido a que el bien se encontraba arrendado no se recibieron las llaves.  El 11 de marzo de 2009 el apoderado de la sociedad Valencia y Henao hizo entrega mediante acta del inmueble identificado con el folio de matrícula No. 001-525931 a la parte actora, así como de sus llaves. 1 Ver folios 368 a 394.  A partir del mes de diciembre de 2008 la sociedad Lena Business Corp. solicitó a la DNE en repetidas ocasiones, tanto de forma verbal como a través de peticiones escritas, realizar el pago de los impuestos y gravámenes debidos a la administración municipal, para poder firmar las respectivas escrituras.  La parte demandante señala que el 9 de noviembre de 2012 la sociedad demandante pagó a la administración municipal el valor de $174.552.652 por concepto de impuesto predial de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula No. 001-525931 y 001-91084 (50%), y procedió a solicitar a la sociedad Valencia y Henao y a la DNE el desembolso de dicha suma de dinero, así como la firma de las correspondientes escrituras públicas.

 La parte actora afirma que ha cancelado todas las obligaciones relacionadas con los bienes subastados, incluidos el impuesto predial y la valorización, por un valor de $327.582.377, y que a pesar de las distintas peticiones que ha enviado por escrito a la SAE a lo largo de estos años, dicha entidad no ha querido suscribir las correspondientes escrituras públicas.  A través del oficio presentado el 8 de mayo de 2018, identificado con el radicado número CE2018-011895, la sociedad demandante solicitó a la SAE el cumplimiento de la Resolución 23 de 10 de julio de 2006, con el fin de que dicha entidad suscribiera las escrituras públicas de los referidos inmuebles.  En respuesta de 16 de mayo de 2018, identificada con el radicado número CE2018-011895, la SAE expuso las razones por las cuales negó la anterior petición. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: “(…) Primera: Establecer que la Sociedad LENA BUSINESS CORP, cumplió con todos los requisitos exigidos en la Resolución 023 de 2006, para adquirir el dominio de los bienes identificados con FMI 001-525931 y 001-91084 (50%) , y que por negligencia de la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE S.A.S., no se han podido traditar (sic) dichos inmuebles, al accionante.

Segunda: Ordenar a la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE S.A.S., cumplir la Resolución 023 de 2006, y proceder en el término de 10 siguientes a la notificación de este fallo, a suscribir las Escrituras de venta de los bienes identificados con FMI

001-525931 y 001-91084 (50%), a favor de LENA BUSINESS CORP.

Tercera: Prevenir a la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE S.A.S., de abstenerse de seguir incumpliendo la Resolución 023 de 2006 y el fallo aquí proferido, so pena de que el funcionario encargado de cumplir la sentencia y/o su superior sean objeto de investigación y sanción disciplinaria, por dicha omisión, así como también pueden ser sancionados con arrestos de fin de semana y/o multas sucesivas a través de un incidente desacato, hasta que se verifique el cumplimiento.

Quinta (sic): Requerir a la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE S.A.S., para que informe a su señoría semanalmente, sobre el estado de cumplimiento del fallo hasta que este se cumpla en su totalidad. (…)” 1.4. Trámite en primera instancia La presente acción de cumplimiento fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien la admitió mediante auto de 22 de junio de 2018,2 en el cual el Magistrado Ponente ordenó notificar al representante legal de la entidad demandada y al Ministerio Público. En auto de 3 de julio de 20183 se decretaron las pruebas allegadas y solicitadas por las partes. El 9 de julio de 20184 se llevó a cabo una audiencia para practicar el testimonio del señor Pedro Pablo Arango Álvarez, sin embargo éste no compareció. 1.5. Informes A través de memorial enviado por correo electrónico el 28 de junio de 2018,5 la apoderada de la SAE solicitó que se desestimaran las pretensiones de la

demanda. Luego de explicar el régimen que regula la venta de los bienes del FRISCO contenido en la Resolución 23 de 2006 del Consejo Nacional de Estupefacientes y la Resolución 0559 de 2008 de la DNE, explicó que a través de la Resolución 0737 de junio de 2007, esta última entidad nombró al señor Pedro Pablo Arango Álvarez como depositario con funciones de liquidador de la sociedad Valencia Henao y Cia, Colectiva Civil en liquidación. Indicó que dicha persona realizó la subasta de los bienes inmuebles objeto de controversia, a la cual sólo se presentó la sociedad Lena Business Corp., pese a que el depositario no cumplía los requisitos previstos en la Resolución 23 de 2006, ya que no se trataba de una persona jurídica legalmente constituida. En este orden de ideas, señaló que la venta de dichos inmuebles adoleció de nulidad absoluta debido a que el señor Arango no cumplía con los requisitos para ser nombrado como depositario o promotor, por lo que no es posible llevar a cabo la suscripción de las escrituras públicas de venta de los bienes. 2 Ver folio 397. 3 Ver folio 417. 4 Ver folio 438. 5 Ver folios 407 a 413. Agregó que si bien el señor Arango consignó una suma de dinero al FRISCO un año después de la venta y otras a la extinta DNE, no es posible determinar el concepto por el cual fueron realizadas, ni si éstas correspondieron al valor pagado por los inmuebles. Luego, de manera general, señaló que la sociedad demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para perseguir lo pretendido en esta acción y que no se demostró el cumplimiento del requisito de la constitución en renuencia.

1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Decisión, en sentencia de 23 de julio de 2018,6 ordenó “NEGAR POR IMPROCEDENTE” la acción. El a quo señaló que en el presente caso no se supera el presupuesto de la subsidiariedad, debido a que “(…) la pretensión está dirigida a ordenar la realización de un acto, como es suscribir la escritura pública de enajenación de dos inmuebles, acto que es susceptible de ventilarse por la vía ordinaria (…)”. Agregó que, en caso de superarse dicho requisito, en todo caso tendrían que negarse las pretensiones de la demanda debido a que: (i) ni en el escrito para constituir en renuencia a la entidad demandada, ni en el libelo introductorio, se indicó la norma de la Resolución 023 de 2006 que se considera incumplida; y, (ii) no se acreditó que el mecanismo de adquisición fue a través de la subasta, ni que se hubiera cumplido el procedimiento para su enajenación. La anterior decisión fue notificada a través de correos electrónicos remitidos a las partes el 23 de julio de 2018.7 1.7. Impugnación Por medio de escrito radicado el 26 de julio de 2018,8 el apoderado de la parte demandante impugnó la sentencia por los siguientes motivos: En primer lugar, adujo que el fallo atacado carece de motivación debido a que no se encontró superado el presupuesto de la subsidiariedad, pero, en ningún momento, se explicó cuál es el otro medio de defensa judicial con el que cuenta para obtener la protección de sus derechos.

En ese sentido advirtió que en atención a la naturaleza jurídica de la SAE, y revisados los medios de control previstos en el C.P.A.C.A., el único que resulta procedente para dicho fin es aquel consagrado en el artículo 146 Ibídem. 6 Ver folios 454 a 458. 7 Ver folios 459 a 465. 8 Ver folios 466 a 473. En segundo lugar, manifestó que, contrariamente a lo sostenido por el a quo, en la demanda se indicó que la presente acción tiene como fin buscar el cumplimiento del artículo 9.8 de la Resolución 023 de 2006. Por último, cuestionó el fallo impugnado porque el Tribunal no realizó un estudio de las pruebas documentales allegadas por las partes, las cuales demuestran que los inmuebles fueron adquiridos por medio de una subasta que cumplió el procedimiento legal.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,9 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento10

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución

Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 9 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección:

sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del

texto) 11. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que

establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.13 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .14 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998,

al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”15. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.16 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

14 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 15 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 16 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”17. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,18 imponer sanciones,19 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,20 o perseguir indemnizaciones,21 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,22 a menos que estén

apropiados;23 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.24 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”25, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”26 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: 17 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 19 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 20 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

21 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 22 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 23 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 24 Sentencia ibídem. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 26 Sentencia ibídem. “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”27. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que ordenó “NEGAR POR

IMPROCEDENTE” la acción de cumplimiento formulada por la sociedad Lena Business Corp. contra la SAE. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.3.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende el cumplimiento del artículo 9.8 de la Resolución 023 de 10 de julio de 2006 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, con el fin de que se ordene a la SAE suscribir las escrituras públicas de venta de los bienes inmuebles identificados con los folios de matrícula No. 001-525931 y 00191084. 2.3.2. De la renuencia28 Como se explicó previamente, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento29…”. 27 C-1194/01 28 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección

Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez. Sobre este tema, esta Sección30 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario

del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos31” (Negrillas fuera de texto). 29Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 30 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 4700123-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. 31 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-200300724, MP.: Darío Quiñones