CE-05001-23-33-000-2020-03885-01(ACU)

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INEXISTENCIA DE MANDATO CLARO, EXPRESO Y EXIGIBLE DE LA NORMA / REQUISITOS DE UBICACIÓN DE LAS PLACAS DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES – Prohibición de llevar placas distintivas de otros países / SISTEMA DE PLACAS PARA LA POLICÍA METROPOLITANA DE ABURRÁ – Implementación gradual / CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS DE LA POLICÍA CON PLACAS OFICIALES APROBADAS POR LA CARTERA DE TRANSPORTE - Mientras está en trámite la expedición del actual sistema de identificación [O]bserva la Sala que en el primer inciso contempla la descripción de la forma en que deben estar ubicadas las placas en los vehículos y el tipo especial que fijará el Ministerio de Transporte para ciertos tipos de automotores. (…) En el segundo, estableció una prohibición según la cual en el lugar destinado para las placas ningún vehículo podrá llevar distintivos similares, que la imiten o que correspondan a placas de otros países, so pena de la sanción prevista en el Código Nacional de Tránsito. (…) Considera la Sala que la disposición no contiene un mandato claro, expreso y directo en los términos concebidos por la parte actora en la demanda, en el sentido de ordenar la circulación de los vehículos de la Policía con las placas oficiales aprobadas por la cartera de Transporte, mientras está en trámite la expedición de tales sistemas de identificación. (…) El precepto regula la ubicación de las placas de los automotores, pero del mismo no se desprende la obligación

de circulación vial, con dichas placas, a aquellos que por circunstancias especiales usan provisionalmente otro tipo de mecanismos de identificación, como ocurre en el caso de la Policía a partir de la Resolución 05884 de 2019. (…) Adicionalmente, la prohibición de instalar distintivos similares, de imitación y de otros países es clara, sin embargo la consecuencia fijada en la norma es la sanción que la autoridad respectiva puede imponer de acuerdo con el mismo Código Nacional de Tránsito. (…) En consecuencia, no es posible ordenar el cumplimiento de la citada disposición por cuanto no contiene un mandato claro, expreso y exigible que establezca la instalación inmediata de las placas oficiales de los vehículos pertenecientes a la autoridad demandada. (…) Al margen de lo anterior, precisa la Sala que la acción persigue la eficacia de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos, sin que sea posible estudiar posibles violaciones de otros preceptos constitucionales y legales, según lo expuso la actora en la impugnación, por cuanto desborda el ámbito de la acción. (…) Este mecanismo de orden constitucional tampoco es el escenario para discutir la legalidad de los actos administrativos, como la Resolución 05884 de 2019, como lo hizo la Veeduría al Código de Policía al cuestionar su expedición por parte de la Policía Nacional. (…) Además, la acción no tiene como propósito asumir la labor de interpretación sobre los alcances jurídicos de las normas invocadas frente a otras disposiciones y actos, dado que es contraria al requisito del mandato claro y expreso exigido para ordenar su cumplimiento. (…) Por lo anterior, la sentencia del Tribunal

Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda será confirmada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2020-03885-01(ACU)

Actor: VEEDURÍA AL CÓDIGO DE POLICÍA Demandado: POLICÍA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ Inexistencia de mandato claro y expreso en la norma Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de diciembre 2 de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Veeduría al Código de Policía presentó demanda contra la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá (MEVAL) en la que incluyó las siguientes pretensiones: “1) Se ordene a la MEVAL (autoridad demandada) el cumplimiento de lo establecido en las normas mencionadas como incumplidas. (sic) 2) Que se ordene a la MEVAL que en adelante todos sus vehículos circulen con las placas oficiales autorizadas por el Ministerio de Transporte tal como se establece en el artículo 45 de Código Nacional de Tránsito.

1. Que se ordene a la autoridad de control competente, adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La parte actora informó que durante un recorrido por la ciudad de Medellín el 22 de septiembre de 2020, observó varios vehículos de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá circulando sin placas oficiales y con una calcomanía que solo tenía un número interno, en contradicción con lo ordenado en el artículo 45 del

Código Nacional de Tránsito. Añadió que en la misma fecha, envió derecho de petición en el cual solicitó a la institución que sus automotores circulen con la placa prevista en la mencionada disposición y le informara qué norma legal le permite utilizarlos en esas condiciones. Reveló que en respuesta, la Policía Metropolitana invocó la Resolución 05884 de 2019 que contempla la circulación provisional con las siglas de manejo interno, la cual fue expedida por una entidad que no es autoridad de tránsito y que no puede estar por encima de la ley. Consideró que la misma institución reconoció que sus vehículos deben circular con la placa que ordena el artículo 45 del Código Nacional de Tránsito, pero no lo hacen porque supuestamente la placa está en trámite, sin que haya manifestado cuánto tiempo puede circular, ni cuanto demora esa gestión. Manifestó que el hecho de no circular con la placa original implica que probablemente tampoco tengan el SOAT, ni la revisión técnicomecánica al día, o incluso ni siquiera la hayan expedido, porque para tales efectos es necesario el

número de matrícula.

3. Razones del posible incumplimiento La parte demandante estimó que la norma invocada en la acción está siendo incumplida debido a que los automotores de la institución están circulando, en la ciudad de Medellín, sin las placas reglamentarias previstas en el Código Nacional de Tránsito.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de noviembre 17 de 2020, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó las notificaciones al representante legal de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá y al Ministerio

Público.

5. Contestación de la demanda Por intermedio de apoderada, la Policía Nacional subrayó que todo el componente de movilidad para el servicio de la institución está taxativamente definido en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, por la cual fue expedido el Código Nacional de

Tránsito. Explicó que mediante la Resolución 05884 de diciembre 27 de 2019 fue adoptado el manual para la administración de los recursos logísticos de la Policía Nacional, cuyo numeral 4.5 estableció la identificación para el componente de movilidad, mediante siglas, a nivel interno. Transcribió la citada disposición que contiene los diferentes parámetros para la identificación de los automotores y el numeral 4.61.2, que regula, en dicho acto, el aspecto correspondiente a la identificación provisional de los vehículos al servicio de la institución. Señaló que el automotor referido por la parte actora se encuentra debidamente identificado con la sigla 37-1387, con el respectivo SOAT y revisión técnica y

mecánica al día y con conductor asignado por la Policía Nacional para el servicio de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá. Explicó que en esta materia no existe solución diferente a darlos de baja una vez cumplan el ciclo de vida útil y advirtió que si bien es cierto hay varios vehículos cuyas placas están actualmente en trámite, también lo es que todos están debidamente identificados. Propuso la excepción de inexistencia de incumplimiento de mandato legal, pues dentro del marco constitucional y legal la Policía tiene plenamente identificado su parque automotor para el logro de un servicio efectivo a partir de los planes de prevención y control basados en sus diferentes medios logísticos. También la excepción de temeridad y la mala fe, ya que el actuar desbordado e inadecuado de la parte demandante por medios constitucionales que tienen como fin de conducir al juez a un error en su apreciación, puede causar graves consecuencias y perjudicar los derechos colectivos e ir en contra del espíritu del servicio policial. En consecuencia, pidió negar las pretensiones de la demanda.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia advirtió que la única prueba corresponde a aquel vehículo referido por la parte actora en la demanda, pues aunque afirmó haber observado varios en Medellín sin placas oficiales, solo aportó la fotografía de la camioneta identificada con el número 37-1387, por lo cual frente a éste llevará a cabo el análisis.

Agregó que con la contestación, la institución acompañó el oficio S-2017037840/DIRAF-GUMOV de febrero 10 de 2017, suscrito por el jefe del grupo de

movilidad de la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía, en que informó a la Metropolitana del Valle de Aburrá lo siguiente: Los vehículos modelos anteriores a 2014 que no fueron matriculados, no podrán serlo y solo será posible darlos de baja una vez cumplan su ciclo de vida útil. Sin embargo, deberán, al igual que los demás que circulan en el territorio nacional, portar el SOAT y la revisión técnico mecánica vigentes. Señaló que la autoridad demandada allegó prueba de que el vehículo cuenta con el seguro obligatorio de accidentes de tránsito y la revisión, ya que la inspección realizada el 19 de noviembre de 2020 arrojó como resultado que cumple con la normativa NTC 5375, NTC 6218, NTC 4983, NTC 4231 y, NTC 5365 sobre los requisitos técnico, mecánico y de emisiones contaminantes en los centros de diagnóstico automotor. Subrayó que la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá no está incumpliendo el artículo 45 del Código Nacional de Tránsito, en la medida en que si bien el vehículo no cuenta con placas, su identificación actual es permitida por la Resolución 05884 de 2019. Explicó que dicha nomenclatura no busca imitar las placas, ni constituye distintivo similar, por cuanto se trata de un vehículo de servicio oficial debidamente identificado y además cuenta con SOAT y la revisión correspondiente, ambos vigentes. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y la condena en costas. El magistrado Andrew Julián Martínez salvó su voto por estimar que la norma

contiene un mandato claro, expreso y exigible y una prohibición de colocar cualquier información diferente en los lugares destinados para las placas, por lo cual ante la prueba de que al menos un vehículo tiene identificación interna, la entidad no cumple el artículo 45 del Código Nacional de Tránsito.

7. La impugnación La parte actora sostuvo que el principal argumento de la entidad demandado y que fue acogido por el a quo es que la Resolución 05884 de 2019 le permite usar ese tipo de acrílico en lugar de la placa, pero advirtió que la Policía no es autoridad ni organismo de tránsito según los artículos 3 y 6 del Código Nacional de Tránsito y, por lo tanto, no tiene la facultad de expedir normas válidas en esta materia y para beneficio propio.

Aseguró que fueron violados los principios según los cuales la norma especial prima sobre la general y la norma anterior sobre la posterior, pues si ya existe disposición emitida por la autoridad competente y que es anterior, como es el artículo 45 del CNT, no es lógico que otra posterior y de autoridad diferente expida una para su provecho. Dijo que fue desconocida la jerarquía de las leyes y precisó que no fue tenido en cuenta un antecedente horizontal en el cual otra veeduría de movilidad interpuso acción similar contra la Alcaldía de Medellín y la Secretaría de Movilidad, por el mismo motivo, en el cual el Tribunal falló a favor del demandante y ordenó que todos esos vehículos circularan con la placa amarilla y no solamente con un número de manejo interno. Indicó el desconocimiento de los artículos 1º y 109 del Código Nacional de

Tránsito, que regulan a todos los actores viales sin excepción y que establecieron que todos los que circulen por las calles, carreteras y autopistas colombianas están obligados a cumplir las normas de tránsito y la Policía no es la excepción. Adujo que no fue observada la autoridad del Congreso de la República para expedir las leyes, ni el artículo 6º de la Constitución, dado la Resolución 05884 de 2019 le permite circular con un acrílico pero no es una ley sino un simple acto firmado por una sola persona. Afirmó que no fue considerado que el artículo 6º parágrafo 3º del Código Nacional de Tránsito estableció que los gobernadores, alcaldes, las asambleas y los concejos no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente que impliquen adiciones o modificaciones al CNT. Manifestó que no se tuvo en cuenta el argumento del salvamento de voto de uno de los magistrados y señaló que no hay seguridad ni forma de que los veedores ciudadanos puedan verificar que el resto de los vehículos de la Policía, que no portan placa oficial, estén circulando con el SOAT y la revisión al día, lo cual es un peligro para la seguridad vial.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019

expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado1.

2. Problema jurídico 1 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de diciembre 2 de 2020 que negó las pretensiones de la demanda.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la

obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”2. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.3 2 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

3 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dictadas dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada. Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Con la demanda, la parte actora acompañó copia del derecho de petición de septiembre 22 de 2020, en el cual solicitó al comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá el cumplimiento del artículo 45 del Código Nacional de Tránsito, para que sus vehículos circulen con las placas oficiales a que se refiere la norma. Mediante oficio S-2020-234712/COMAN-ASJUR-1.10 de noviembre 3 de 2020, el jefe (e) de asuntos jurídicos de la MEVAL le informó que el componente de movilidad uniformado para el servicio de Policía está definido al artículo 2° del Código Nacional de Tránsito, que la Resolución 05884 de 2019 estableció en el numeral 4.5 la identificación correspondiente, que los automotores que no cuentan con las placas, por estar en trámite, llevan en su lugar siglas en forma provisional, como lo establece el numeral 4.6.1.2 del citado acto, por lo cual cuando haya

finalizado se ubicarán en el lugar indicado de cada automotor como lo regula el artículo 45 de la Ley 769 de 2002. Así, el requisito de procedibilidad fue agotado por la parte demandante.

5. El caso concreto Según quedó expuesto, la Veeduría al Código de Policía pretende el cumplimiento del artículo 45 de la Ley 769 de 2002, mediante el cual fue expedido el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictaron otras disposiciones sobre esta materia.

Lo anterior para que se le ordene a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá que sus vehículos circulen, en la ciudad de Medellín, con las placas oficiales autorizadas por el Ministerio de Transporte en la forma establecida en la citada norma. Al impugnar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora insistió en que la Policía Nacional no es autoridad de tránsito que pueda expedir regulaciones como la Resolución 05884 de 2019 y advirtió el desconocimiento de algunas disposiciones constitucionales y legales, unos principios de interpretación de la ley, la competencia del Congreso para dictar las leyes, la jerarquía de las mismas y de un antecedente horizontal sobre el tema objeto de controversia. El artículo 45 de la Ley 769 de 2002, que fue modificado por el artículo 200 del Decreto Ley 19 de 2012, dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 45. UBICACIÓN. Los vehículos automotores llevarán dos (2) placas iguales: una en el extremo delantero y otra en el extremo trasero. Los remolques, semirremolques y similares de transporte de carga tendrán

una placa conforme a las características que determine el Ministerio de Transporte. Las motocicletas, motociclos y mototriciclos llevarán una sola placa reflectiva en el extrema (sic) trasero con base en las mismas características y seriado de las placas de los demás vehículos. Ningún vehículo automotor matriculado en Colombia podrá llevar, en el lugar destinado a las placas, distintivos similares a éstas o que la imiten, ni que correspondan a placas de otros países, so pena de incurrir en la sanción prevista en este Código para quien transite sin placas; éstas deben de estar libres de obstáculos que dificulten su plena identificación. […]”. En reiteradas oportunidades, esta corporación ha sostenido que mediante la acción de cumplimiento no resulta posible ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones sino de aquellas que contienen prescripciones caracterizadas como deberes. Así, los deberes de carácter legal o administrativo que pueden hacerse efectivos a través de las órdenes del juez constitucional son los que establecen un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, es decir un deber imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Revisada la norma cuya eficacia persigue la parte actora, observa la Sala que en el primer inciso contempla la descripción de la forma en que deben estar ubicadas las placas en los vehículos y el tipo especial que fijará el Ministerio de Transporte para ciertos tipos de automotores. En el segundo, estableció una prohibición según la cual en el lugar destinado para las placas ningún vehículo podrá llevar distintivos similares, que la imiten o que

correspondan a placas de otros países, so pena de la sanción prevista en el Código Nacional de Tránsito. Considera la Sala que la disposición no contiene un mandato claro, expreso y directo en los términos concebidos por la parte actora en la demanda, en el sentido de ordenar la circulación de los vehículos de la Policía con las placas oficiales aprobadas por la cartera de Transporte, mientras está en trámite la expedición de tales sistemas de identificación. El precepto regula la ubicación de las placas de los automotores, pero del mismo no se desprende la obligación de circulación vial, con dichas placas, a aquellos que por circunstancias especiales usan provisionalmente otro tipo de mecanismos de identificación, como ocurre en el caso de la Policía a partir de la Resolución 05884 de 2019. Adicionalmente, la prohibición de instalar distintivos similares, de imitación y de otros países es clara, sin embargo la consecuencia fijada en la norma es la sanción que la autoridad respectiva puede imponer de acuerdo con el mismo Código Nacional de Tránsito. En consecuencia, no es posible ordenar el cumplimiento de la citada disposición por cuanto no contiene un mandato claro, expreso y exigible que establezca la instalación inmediata de las placas oficiales de los vehículos pertenecientes a la autoridad demandada. Al margen de lo anterior, precisa la Sala que la acción persigue la eficacia de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos, sin que sea posible estudiar posibles violaciones de otros preceptos constitucionales y legales, según lo expuso la actora en la impugnación, por cuanto desborda el ámbito de la

acción. Este mecanismo de orden constitucional tampoco es el escenario para discutir la legalidad de los actos administrativos, como la Resolución 05884 de 2019, como lo hizo la Veeduría al Código de Policía al cuestionar su expedición por parte de la Policía Nacional. Además, la acción no tiene como propósito asumir la labor de interpretación sobre los alcances jurídicos de las normas invocadas frente a otras disposiciones y actos, dado que es contraria al requisito del mandato claro y expreso exigido para ordenar su cumplimiento. Por lo anterior, la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda será confirmada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”