CE-05001-33-31-001-2008-00135-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata…Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que no hay lugar a la concesión del incentivo, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia cuya revisión se solicitó y fue objeto de selección, razón por la cual habrá de confirmarse y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Sobre la sentencia que unificó la jurisprudencia de esta Corporación acerca del reconocimiento del incentivo económico, ver EXP: AP17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ), C.P. Mauricio Fajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 05001-33-31-001-2008-00135-01(AP)REV

Actor: OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE Demandado: ALMACENES EXITO S.A. Y OTRO El actor solicitó la revisión eventual de la providencia de 24 de marzo de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín el 3 de agosto de 2010, que declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, ordenó su protección y le negó el incentivo económico.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La acción. El ciudadano OMAR OSVALDO VILLA MONSALVE, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, vulnerados por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN y ALMACENES

ÉXITO S.A.

Como hechos relevantes de la solicitud, indicó que en el almacén ÉXITO ubicado en la carrera 66A # 34A – 25, Local 039 del MUNICIPIO DE MEDELLÍN existen dos avisos publicitarios de la empresa ÉXITO S.A. que no cumplen con las

normas de publicidad exterior visual. Que por estos hechos, es responsable el MUNICIPIO DE MEDELLÍN debido a la omisión en el cumplimiento de sus deberes de vigilancia y control sobre este tipo de elementos publicitarios, según lo preceptuado en el artículo 12 de la Ley 140 de 1994. Por lo precedente, solicitó que se declarara que las demandadas vulneraron los derechos colectivos alegados y se ordenara a ALMACENES ÉXITOS S.A. adecuar su publicidad exterior visual a la normativa vigente. Pidió, además, el reconocimiento del incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. I.2. La sentencia de primera instancia. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 3 de agosto de 2010, amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, y ordenó a las demandadas dar cumplimiento a lo previsto en la Ley 140 de 1994 y el Decreto 1683 de 2003, “Por el cual se reglamenta la publicidad exterior visual y los avisos publicitarios en el Municipio de Medellín”. Consideró que la publicidad exterior visual de ALMACENES ÉXITO S.A. no se ajustaba a la reglamentación legal vigente, porque superaba el área máxima permitida para las vallas publicitarias. En lo que concierne al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, aseguró que no cumplió con sus obligaciones de control, pues una vez verificada la distorsión del medio ambiente visual, debió proceder al desmonte de las vallas de la fachada del almacén ÉXITO. Finalmente, hizo un recuento de las actuaciones procesales y concluyó que no

había lugar al pago del incentivo económico, por la falta de actividad del actor frente a las obligaciones que le asistían en relación con el impulso procesal, tales como la publicación de la existencia de la acción en un medio masivo de comunicación y la asistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento. Inconforme con la decisión, el actor presentó recurso de apelación.

II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE REVISIÓN.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, en fallo del de 24 de marzo de 2011, decidió confirmar la sentencia de primera instancia. Sostuvo que era improcedente el reconocimiento del incentivo económico solicitado por el actor, en razón a su derogatoria expresa, efectuada mediante la Ley 1425 de 2010. Explicó, con fundamento en providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que la Ley 1425 de 2010 es de carácter sustancial y “su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472”.1 Que por la misma razón, no interesa si la acción popular que es objeto de estudio se presentó con anterioridad a la expedición de la citada Ley 1425 de 2010, porque a partir de su promulgación las sentencias que accedan a las pretensiones de la demanda en acciones populares no pueden otorgar el incentivo económico que consagraban los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL.

El 29 de abril de 2011, el demandante solicitó la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con fundamento en el artículo 36A de

la Ley 270 de 1996. Adujo que el fallo del ad quem contradice la Jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otras, las sentencias dictadas en los Expedientes núms. 2005-00357, (Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno) y 2005-04950 (Consejera ponente: doctora María Claudia Rojas Lasso), ambas de 20 de enero de 2011, en las cuales reconoció el incentivo económico por haberse presentado 1 Citó para el efecto la providencia de 24 de enero de 2011. Expediente núm. AP 2004-00917.

Consejero ponente: doctor Enrique Gil Botero. las respectivas demandas en vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de

1998. Que es necesario que la Sala Plena de esta Corporación unifique la jurisprudencia en torno al incentivo económico en las acciones populares, para garantizar el adecuado funcionamiento del aparato judicial y los principios de igualdad y seguridad jurídica.

IVTRÁMITE DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN.

Recibido el expediente contentivo de la solicitud de revisión, esta Sección, mediante auto de 13 de octubre de 2011, decidió seleccionar para revisión la providencia de 24 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual confirmó la dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Medellín el 3 de agosto de 2010, que declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, ordenó su protección y negó el incentivo económico al actor.

Estimó la Sala que debido al diverso tratamiento jurisprudencial del que había sido objeto el reconocimiento del incentivo económico en las acciones populares a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, era procedente la revisión solicitada, a fin de unificar la jurisprudencia en torno a esa materia; pero dispuso que permaneciera el expediente al Despacho en espera de la decisión que se encontraba en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encargada de unificar los criterios disímiles que se presentaron frente a un mismo punto de derecho, como lo que acontece en este caso entre las Secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado con la vigencia o no del incentivo económico en las acciones populares respecto de las actuaciones iniciadas con anterioridad a su derogatoria.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: En sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al estudiar una solicitud de revisión eventual dentro de un proceso de acción popular, con ponencia del Magistrado doctor Mauricio Fajardo Gómez, proferida dentro del Expediente núm. AP 2009-01566, precisó: “Ciertamente, antes de fijar una específica postura judicial de la Corporación en relación con el aspecto que dio lugar a la revisión del sub lite, se impone la necesidad de analizar si la derogatoria del incentivo económico, habida cuenta de su naturaleza jurídica, incide en aquellos asuntos promovidos antes de que hubiere operado la referida derogatoria, cuestión que resulta procedente porque el tema referente a si el estímulo económico que preveía la Ley 472 de 1998 a favor del actor popular debe, o no, reconocerse en

los casos de inasistencia de este último a la audiencia de pacto de cumplimiento pende, necesariamente, de la viabilidad del reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados antes de que dicha prestación económica fuese abolida. También se requiere analizar ese último aspecto –procedencia del incentivo ante la entrada en vigencia de la Ley 1425– porque, según se expondrá, existe igualmente disparidad de criterios entre las Secciones del Consejo de Estado en torno a ese punto y, por consiguiente, su examen debe efectuarse para cumplir la finalidad de unificar en ello la jurisprudencia, según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por manera que la revisión del fallo seleccionado no se limita, en modo alguno, a la decisión primigenia que determinó su selección y mucho menos a los puntos señalados por el peticionario en la respectiva solicitud [2]. 3.1. Improcedencia del reconocimiento del incentivo dentro de los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley

1425. (…) De acuerdo con la posición sentada por una de las Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al haber estado revestidos los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 de naturaleza sustantiva 2[?] Sobre este tópico, la Sala sostuvo: “… los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión”. Auto de 14 de julio de 2009, Exp. núm. 2000123-31-000-2007-00244-01(IJ) AG. «su aplicación requiere de su vigencia», razón por la cual, ante su evidente derogatoria, se impone la aplicación de la normativa que suprimió la figura del incentivo. (…)para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los procesos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del Legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal. (Negrillas son del texto). (…) Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata, pues no encajan dentro de la excepción del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al no referirse a “términos que hubieren empezado a correr” o actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas”. 3 3 Es de resaltar que la Sala, en torno a la decisión de si las normas que consagraban el incentivo económico eran de carácter sustancial o procedimental, advirtió que dicha discusión resultaba innecesaria para los efectos de la revisión cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia. Propuso las tesis que respaldaban cada posición y concluyó que el objeto de unificación es la no viabilidad de reconocer el incentivo económico dentro de los procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010.

Decisión.

Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que no hay lugar a la concesión del incentivo, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia cuya revisión se solicitó y fue

objeto de selección, razón por la cual habrá de confirmarse y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 24 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado Primero

Administrativo del Circuito de Medellín. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de septiembre.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA