CE-05001-33-31-007-2011-00079-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 05001-33-31-007-2011-00079-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE BELMIRA - ANTIOQUIA La Sala decide la solicitud de revisión eventual del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 16 de abril de 2012, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín el 4 de octubre de 2011, que negó las pretensiones de la demanda de acción popular instaurada por el señor Arias

Idárraga.

ANTECEDENTES

1. La demanda

2. El señor Javier Elías Arias Idárraga instauró acción popular contra el municipio de Belmira (Antioquia) con el fin de obtener el amparo del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que considera vulnerado por el accionado porque al inmueble donde funciona la alcaldía municipal no se le han efectuado los estudios de vulnerabilidad sísmica de las construcciones existentes, conforme con la Ley 400 de 1997, pues este inmueble es determinado como estructura de ocupación especial.

Para el efecto solicitó: “1.Se protejan los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en los términos del literal L) del artículo 4 de la ley 472 de 1998 y los artículos 2359 y 2360 CC (daño contingente).

2. Consecuencialmente con la pretensión anterior se ordene al accionado la adopción de las medidas administrativas y operativas para la ejecución en el corto plazo de los estudios de vulnerabilidad sísmica, determinados como obligatorios para las edificaciones de ocupación especial, en particular del inmueble donde opera o funciona la administración municipal (alcaldía municipal).

3. Solicito la aplicación del artículo 199 C.P.C. y se pida al representante administrativo del municipio accionado, que en documento jurado, se manifieste sobre mis pretensiones, en cuanto a lo que éste corresponda manifestándole que de no hacerlo será sancionado entre 5 y 10 SMLV por parte del juez, todo esto por remisión expresa del art. 44 de la Ley 472 de 1998.

4. Que en caso de que llegarse a un pacto de cumplimiento entre las partes, se nombre a una persona natural o jurídica como AUDITORA, para que vigile y asegure el cumplimiento de lo pactado en la audiencia a que se refiere el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

5. Se me señale el incentivo a que hubiere lugar y se ordene su pago a cargo de los demandados. Lo anterior, por el ejercicio de la presente acción popular, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y, si es procedente, se apliquen los artículos 2359 y

2360 del código civil (daño contingente) pues si no se cuenta con dicho estudio que ordena la ley, se pone en peligro inminente a la población de manera indiscriminada, ya que NO se tiene la seguridad real de que la planta física del palacio municipal soporte un sismo leve, moderado o intenso. De no ser daño contingente para el juez, favor determinar que es daño contingente y se reconozcan costas a mi favor. […]

6. Condenar en costas al demandado.

7. Utilizar el fuero de atracción de ser necesario para vincular a personas jurídicas o naturales a esta demanda.

8. Solicito que se de aplicación del artículo 21 de la ley 472 de 1998 por parte del H Juez. […]

9. Manifiesto desde ya, que NO asistiré al pacto de cumplimiento ordenado por el H despacho, por motivos de seguridad personal, pues presento inconvenientes de seguridad en mi vida. Favor aplicar el artículo 83 CN a mi favor o DESVIRTUARLO.

10. Solicito al H Juez, aplicar los artículos 5 y 17 de la ley 472 de 1998, dar impulso a la acción y ser proactivo, igualmente, solicito aplicar el artículo 209 CN, sin olvidar que se está en frente de una acción

CONSTITUCIONAL.

11. Se apliquen los artículos 2359 y 2360 Código Civil, a mi favor”1.

3. La decisión de primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 4 de octubre de 2011, negó las pretensiones de la demanda porque estaba demostrado que el municipio de Belmira sí había efectuado el estudio de 1 Folio 1 del expediente.

vulnerabilidad sísmica del inmueble donde funciona la alcaldía, según se probaba con el contrato de prestación de servicios suscrito con un ingeniero civil, con el Acta Parcial No. 01 y con el Acta Final de febrero de 2009, es decir, antes de que se presentara la demanda. Además, el informe técnico elaborado por el ingeniero señaló que no se advertían problemas estructurales que comprometieran la estabilidad del edificio, que el inmueble no amenazaba ruina ni la vida o bienes de persona alguna, conclusión que no fue cuestionada ni mucho menos desvirtuada por el actor. En todo caso, el Juzgado advirtió que, según el artículo 57 de la Ley 400 de 1997, el municipio accionado no estaba obligado a realizar el mencionado estudio, pues conforme con el Decreto 926 de 2010 los edificios gubernamentales están catalogados como “Grupo II - Estructuras de ocupación especial” y no como “edificación indispensable” o “de atención a la comunidad”, sobre los que sí existe esa obligación2.

4. El recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia para que se profiriera un fallo conforme con sus pretensiones y se concediera el incentivo y las costas. Solicitó aplicar el principio Iura Novit Curia, el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil y el principio de la buena fe.

Además, dijo que debía tenerse en cuenta que por disposición constitucional primaba el derecho sustancial sobre el procesal, máxime cuando se defendía un interés general o colectivo. Solicitó que se tuviera en cuenta la sentencia del 20 de enero de 2011 dictada por

la Sección Primera del Consejo de Estado en cuanto al reconocimiento del incentivo y el artículo 2360 del Código Civil para el reconocimiento de las costas, pues gastaba dinero y tiempo recaudando pruebas y realizando investigaciones para respaldar sus pretensiones3.

5. La decisión de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 16 de abril de 2012 confirmó la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de 2 Folio 87 del expediente. 3 Folio 352 del expediente.

Medellín, porque (i) el edificio donde funcionan las dependencias de la administración municipal no hace parte de aquellas edificaciones necesarias para atender emergencias, preservar la salud y la seguridad de las personas, que son las que sí están obligadas a evaluar la vulnerabilidad sísmica. A lo sumo se debe velar porque el inmueble de la alcaldía ofrezca condiciones de seguridad y prevención en los límites de la Ley 499 de 1997 y (ii) el municipio sí realizó el estudio de vulnerabilidad sísmica, del cual se concluye que el edificio donde funciona la alcaldía no presenta asentamientos que comprometan negativamente la estabilidad global de la estructura ni fallas considerables en los muros y que la estructura no amerita ser intervenida o reforzada4. LA SOLICITUD DE REVISION La parte demandante solicitó que se enviara la acción para revisión ante el Consejo de Estado, porque existe denegación de justicia y violación del artículo 5 de la Ley 472 de 1998. Señaló que sacaban sentencias inhibitorias y que pese a ser una acción preventiva, ese tribunal nada amparaba. Advirtió que “entutelaría”

de vulnerarse sus derechos. En otro escrito cuestionó que el operador judicial nunca realizó sus pruebas, no fue proactivo ni le dio impulso oficioso al proceso. Dijo que se había violado el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 y solicitaba la nulidad de lo actuado5.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 8 de mayo de 2012, con fundamento en el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19996 y dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.

2. La revisión eventual en las acciones populares y de grupo 4 Folio 128 del expediente. 5 Folios 137 y 138 del expediente. 6 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, lo siguiente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,

el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o

el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subrayas fuera del texto) De esta disposición se extraen los siguientes presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, los cuales fueron precisados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en providencia del 14 de julio de 20097, así: (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. Es 7 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. improcedente que el Consejo de Estado decida revisar de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo8. (ii) Que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. (iii) Que la providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo. Lo que descarta que se pueda pedir la revisión de un auto o sentencia proferidos por un Juzgado Administrativo. (iv) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Por lo tanto, no es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado en la providencia. Tampoco procede respecto de

providencias por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine el archivo del respectivo proceso, como el auto que deniega una prueba. Pero sí procede, por ejemplo, respecto de un auto que acepte un desistimiento que dé lugar a la terminación del proceso o el que apruebe una conciliación que produzca el mismo efecto o la providencia que decrete la perención del proceso. (v) Que tenga como propósito la unificación de jurisprudencia. Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es “responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutabley constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y 8 El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C – 713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con

los postulados del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” publicidad de la actividad judicial”9. Desde esta perspectiva, la Sala Plena de la Corporación estableció algunos eventos –a título enunciativoen los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del Mecanismo Eventual de Revisión. Al respecto la providencia del 14 de julio de 2009 los enunció así:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

 Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo también consideró que el Mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta oportunidad prohíja la Sala, así: “[…] en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”10 (vi) Que la solicitud de revisión esté sustentada. No obstante el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 guarda silencio en este aspecto, se considera que dada la finalidad de este mecanismo, resulta indispensable, para su procedencia, que el

9 Auto citado del 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Ibídem. interesado, a través de la solicitud pertinente, exponga las razones por medio de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada. Como lo señaló la Sala Plena en la providencia del 14 de julio de 2009, la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: a).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas. Ahora bien, como la finalidad de la revisión es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del

trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas.

3. Caso Concreto La Sala debe decidir si en el presente caso la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 16 de abril de 2012 debe ser seleccionada para revisión, para lo cual se examinará si la solicitud cumple con los presupuestos señalados en el acápite anterior para la procedencia de este mecanismo eventual, así: La revisión eventual fue solicitada por el señor Arias Idárraga, actor de la acción popular de la referencia, el 10 y 11 de mayo de 2012 y la notificación de la providencia que se solicita revisar fue efectuada por edicto fijado el 10 de mayo de 2012 y desfijado el 14 del mismo mes y año11. Por lo tanto, la solicitud cumple 11 folio 136 del expediente. con los dos primeros presupuestos señalados anteriormente, como son la oportunidad y la titularidad. También se cumple con el presupuesto de que la providencia fuera dictada por un Tribunal Administrativo y que haya puesto fin al proceso, pues se trata de la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión del Juzgado que negó las pretensiones de la acción popular.

Sin embargo, la solicitud no cumple con la debida sustentación para efectos de establecer el tema o aspecto que amerita la unificación de la jurisprudencia. En efecto, en la solicitud el actor no menciona siquiera someramente el aspecto o materia que, según él, ameritaría la revisión con la finalidad de unificar

jurisprudencia, para lo cual era necesario que expusiera, al menos, una síntesis o referencia sobre las razones con este propósito. Por el contrario, el accionante se limita a cuestionar que el tribunal no “realizó” sus pruebas, que no fue proactivo ni le dio impulso oficioso al proceso, pretendiendo que el Consejo de Estado haga un nuevo análisis del asunto, como si se tratara de un recurso o una tercera instancia, lo cual desconoce que el propósito único de este mecanismo es la unificación de la jurisprudencia. Para la Sala, los presupuestos enunciados anteriormente descartan que el Consejo de Estado pueda seleccionar de oficio una providencia para revisión, por ello resulta ineludible que el interesado no sólo presente la petición en el término previsto, sino que identifique aquellos temas o aspectos que fueron tratados en la providencia cuya revisión se solicita y que, por alguna de las razones a las que se ha hecho referencia, requerirían unificación jurisprudencial. En conclusión, como la solicitud objeto de estudio no cumple con las exigencias de expresar los motivos por los cuales acude a pedir la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues nada se dijo al respecto, la misma no será seleccionada para revisión. Por otra parte, el accionante plantea la nulidad de lo actuado por violación del artículo 21 de la Ley 472 de 1998 (notificación del auto admisorio de la demanda), sin explicar los fundamentos de hecho de su petición, sin embargo es una pretensión improcedente, pues escapa del propósito y alcance de la revisión eventual. Para la Sala es una petición que debió plantearse en las instancias

propias de la acción popular y no con ocasión de este mecanismo, cuya finalidad es exclusivamente unificar jurisprudencia y no hacer un control de legalidad de las actuaciones surtidas por los jueces de primera o segunda instancia dentro de la acción constitucional. En consecuencia, la Sala denegará la solicitud de nulidad de lo actuado dentro de la acción popular de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida el 16 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la acción popular instaurada por el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el municipio de Belmira (Antioquia). SEGUNDO. NEGAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de nulidad de lo actuado en la acción popular impetrada por el señor Javier Elías Arias Idárraga. TERCERO. NOTIFICAR por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público. CUARTO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando en Secretaría General las constancias correspondientes. Cópiese, Notifíquese Y Cúmplase Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO