CE-05001-33-31-015-2008-00498-01(AP)REV-2010

REVISION EVENTUAL EN ACCION POPULAR - No es una tercera instancia / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRIMA DE SERVICIOS A EMPLEADO DE HOSPITAL - No se selecciona para revisión Si bien la solicitud de revisión eventual cumple con los requisitos formales para tal efecto, encuentra la Sala que la parte demandante pretende que cese el reconocimiento y pago de la prima de servicios a los empleados de la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona de Maceo - Antioquia, vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 10 de 1990, y el hecho de que se encuentre en desacuerdo con la decisión del Tribunal, no amerita que sea necesario revisarla, pues la naturaleza de la revisión eventual no constituye, ni es analógica de una tercera instancia. Se tiene, entonces, que esta situación, por si sola, no se tipifica en el supuesto que se viene de señalar, ya que el tratamiento dado en la providencia a los derechos colectivos presuntamente vulnerados, se ajusta a los razonamientos de la Sala, sin que se haga necesario precisar aspectos o posturas jurisprudenciales en el caso concreto.

FUENTE FORMAL: LEY 10 DE 1990

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C, veintinueve (29) de noviembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 05001-33-31-015-2008-00498-01 (AP)REV

Actor: JUAN GUILLERMO CÓRDOBA CORREA

Demandado: E.S.E. HOSPITAL MARCO A. CARDONA DE MACEO

Corresponde a la Sala establecer si procede el mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 12 de marzo de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se desató el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el fallo dictado por el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Medellín, de fecha 16 de octubre de 2009.

I. ANTECEDENTES 1.1. El señor Juan Guillermo Córdoba Correa, actuando en nombre propio, interpuso demanda, en ejercicio de una acción popular, contra la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona de Maceo - Antioquia, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, presuntamente vulnerados con el reconocimiento y pago a sus empleados, de factores salariales a los que no tenían derecho, tales como la prima de servicios. 1.2. En las pretensiones de la demanda, solicitó que se ordenara a la entidad demandada, la cesación definitiva de los pagos por concepto de prima de servicios que se estén realizando ilegalmente a los empleados públicos vinculados, con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 10 de 19901.

De igual forma, ordenar la adecuación del régimen salarial de sus empleados públicos, excluyendo los factores salariales ilegales. 1.3. El Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia del 16 de octubre de 2009, negó las pretensiones de la demanda por considerar que el pago de la prima de servicios realizado por la entidad demandada a sus empleados, no

vulneró los derechos colectivos invocados, como quiera que lo que materializó el Acuerdo, expedido por la Junta Directiva del Hospital, era el sometimiento de los empleados de la institución al régimen salarial que regía a los empleados públicos nacionales, hecho del que no podía concluirse un beneficio personal a cargo del erario. 1.4. El actor apeló la decisión, por considerar que los actos administrativos que contengan factores salariales o prestaciones sociales, diferentes a los señalados en el decreto 1919 de 2002, no pueden producir efectos por ser adversos a las normas superiores, por lo que los pagos que se realicen con fundamento en dichos actos atentan contra los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.

2. El fallo de segunda instancia, cuya revisión se analiza En sentencia de 12 de marzo de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmó la decisión del a quo. Consideró que la prima de servicios se encontraba dentro de los factores salariales fijados por el Gobierno Nacional, por lo que la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona de Maceo, Antioquia, 1 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.” podía establecer, o no, si ese factor salarial sería tenido en cuenta en la escala de remuneración a fijar por la entidad.

Sostuvo, por lo anterior, que el reconocimiento y pago de la prima de servicios a los empleados, era completamente válido y ajustado a la ley, por lo que no se configuraba la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, invocados por el actor popular.

3. La solicitud de revisión de la sentencia El 18 de marzo de 2010, el actor solicitó la revisión de la sentencia del 12 del mismo mes y año.

Reiteró las pretensiones y los argumentos expuestos en el escrito de apelación, y sostuvo que de conformidad con los literales e y f del artículo 150 de la Constitución Política, el único competente para establecer factores salariales es el Gobierno Nacional, por lo que las autoridades territoriales no tienen fundamento jurídico para reconocerlos y pagarlos.

II. CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 12 de marzo de 2010, presentada por la parte demandante, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 -que reformó la Ley 270 de 2006-, Estatutaria de la Administración de Justicia, el cual dispone: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las

demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo primero. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite

de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo segundo. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” De otra parte, y modificando la competencia asumida por la Sala Plena del Consejo de Estado para conocer de la selección a efectos de la eventual revisión de sentencias de acciones populares, en el auto de 17 de febrero de 20102, y en consonancia con el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, proferido por la misma Sala Plena y que adicionó el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19993, 2 Confirmado el 4 de mayo de 2010 -exp. 230012331000200700325-02-. 3 Modificado por el artículo 1 del Acuerdo No. 55 de 2003 mediante el cual se expidió el reglamento de ésta Corporación, se dispuso que de la selección para su eventual revisión de las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente

de la Corporación. De otro lado, resulta pertinente aclarar, además, que la decisión respecto de la revisión o no de la mencionada providencia, se fundamentará en el estudio de la norma transcrita, ajustada a los razonamientos de la H. Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008, que examinó la constitucionalidad de la misma, y que inició así: “[…] 1.- La nueva norma que propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del artículo plantea la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin al proceso, con el propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse. A su turno, el parágrafo 1º del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular. […]” En el orden expuesto por la Corte Constitucional en la decisión cuyo acápite se

viene de transcribir, la procedencia de la revisión eventual de sentencias de acciones populares, se analizará en atención a lo siguiente:

1. La revisión debe analizase a petición de parte o del Ministerio Público.

La Corte Constitucional en el examen de constitucionalidad de la ley, declaró inexequible la posibilidad de que el Consejo de Estado pudiera revisar de oficio las providencias proferidas en una acción popular4, por ello es necesario que la solicitud de revisión sea formulada por las partes, o por el Ministerio Público. Resulta pertinente, además, para su procedencia, que el interesado exponga las razones en virtud de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición debe ser seleccionada. La Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 14 de julio de 20095, señaló que si la ley, de manera manifiesta, define los propósitos y requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar los fundamentos mediante los cuales considera que la providencia objeto de la solicitud debe ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia.

2. La providencia cuya revisión se pretende debe terminar el respectivo proceso y debe ser expedida por un Tribunal Administrativo Unicamente podrá solicitarse la revisión de providencias proferidas por un Tribunal y no por un Juzgado Administrativo, de conformidad con el análisis de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional6. 4 “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión

se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” Corte Constitucional, Ibídem. 5 AG-2007-00244, Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros 6 “Por lo demás, el hecho de que se haya previsto la revisión eventual sólo para las decisiones de los tribunales administrativos, excluyéndose las de los juzgados administrativos, no vicia de inconstitucionalidad la norma. En este sentido es necesario tener en cuenta que los jueces administrativos tienen el deber de respeto a los precedentes en su dimensión vertical?, de manera que por esa vía la revisión de los fallos de los tribunales administrativos ha de garantizar también la coherencia sistémica con la jurisprudencia de los juzgados administrativos”. Corte Constitucional, Ibídem. Además, es claro que la providencia debe ser un auto o una sentencia que ponga fin al proceso, por lo que ninguna actuación de trámite podrá ser objeto de la eventual revisión, pues no se podrán alegar nulidades, ilegalidades o

irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia.

3. La unificación de jurisprudencia, es el propósito del mecanismo de revisión “[…] A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus decisiones.

[…]”Corte Constitucional, Ibídem. En efecto, como lo sostuvo la Sala Plena7, es la Constitución, la que designa al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, con la vocación de unificar la jurisprudencia nacional en la materia; es la Corporación responsable de garantizar que los jueces y tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativo cuenten con una jurisprudencia uniforme y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial. Además, la función de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, asignada por la Carta Política al Consejo de Estado, lo entroniza en Tribunal de cierre en este ámbito de la Jurisdicción, con lo cual los argumentos en los que se

sustentan sus pronunciamientos y estos mismos, están llamados a ser, por voluntad explícita del propio Constituyente, los que orienten, de manera última y definitiva, la actividad de impartir la justicia encomendada a todos los jueces y tribunales que integran esta Jurisdicción8. 7 Consejo de Estado. Sala Plena, Ibídem 8 “7.- Las consideraciones expuestas llevan a la Corte a concluir que la facultad de revisión eventual, prevista en el inciso 1º del artículo 11 del proyecto, sólo puede hacerse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y no como Corte de Casación. Desde esta perspectiva, si bien es válida la facultad de revisión para (i) la unificación de jurisprudencia, pues ello es propio de un Tribunal Supremo, no puede asignarse dicha función para (ii) asegurar la protección exclusiva de derechos constitucionales fundamentales, ni para (iii) ejercer control de legalidad, por cuanto estas son atribuciones propias de una Corte de Casación -según fue explicado anteriormente? -, calidad que no ostenta el Consejo de Estado, más aún cuando las

4. Trámite El tercer inciso del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, regula el trámite de la revisión eventual, así: La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; Los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de

Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que, Dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Es necesario precisar, como lo dispuso la Sala Plena9, que cuando se presente una solicitud de revisión, el Tribunal Administrativo, deberá abstenerse de enviar la totalidad del expediente al Consejo de Estado en caso de que la sentencia hubiere accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, remitir únicamente las copias necesarias para surtir lo concerniente a la revisión, toda vez que la presentación de la petición no suspende los efectos de la providencia. Lo contrario ocurrirá cuando se seleccione la providencia para su revisión, caso en el que deberá enviar copia auténtica de la totalidad del expediente. Debe tenerse en cuenta, además, que el proceso no concluirá sino: acciones populares y de grupo son acciones de clara naturaleza constitucional.” Corte Constitucional, Ibídem. 9 Consejo de Estado. Sala Plena, Ibídem. […] i) hasta tanto quede en firme el auto que decida no seleccionar la providencia objeto de la petición; o ii)hasta tanto se encuentre ejecutoriado

el auto que deniegue la insistencia o, iii) en el evento en que se acceda a la revisión, el proceso se terminará con la ejecutoria de la providencia mediante la cual se decida de fondo dicha revisión. […] Caso concreto El demandante, en ejercicio de la acción popular, interpuso demanda contra la E.S.E. Hospital Marco A. Cardona de Maceo - Antioquia, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, presuntamente vulnerados con el reconocimiento y pago a sus empleados, vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 10 de 199010, de factores salariales a los que no tenían derecho, tales como la prima de servicios. De conformidad con el análisis expuesto, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa la competente para conocer del asunto, en atención a que la demandada es una entidad de derecho público. La revisión fue solicitada por la parte demandante11, se trata de una decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia12 que, en efecto, puso fin al proceso radicado con el No. 2008-00498-01 en esa Corporación, y fue formulada dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la misma, esto es, el 18 de marzo de 2010, y fue fijada por edicto los días 18, 19 y 23 del mismo mes y año. Si bien la solicitud de revisión eventual cumple con los requisitos formales para tal efecto, encuentra la Sala que la parte demandante pretende que cese el reconocimiento y pago de la prima de servicios a los empleados de la E.S.E.

Hospital Marco A. Cardona de Maceo - Antioquia, vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 10 de 1990, y el hecho de que se encuentre en desacuerdo con la decisión del Tribunal, no amerita que sea necesario revisarla, 10 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.” 11 Folios 369 a 384 del cuaderno principal 12 Folios 358 a 367 del cuaderno principal pues la naturaleza de la revisión eventual no constituye, ni es analógica de una tercera instancia. Se tiene, entonces, que esta situación, por si sola, no se tipifica en el supuesto que se viene de señalar, ya que el tratamiento dado en la providencia a los derechos colectivos presuntamente vulnerados, se ajusta a los razonamientos de la Sala, sin que se haga necesario precisar aspectos o posturas jurisprudenciales en el caso concreto. De las razones expuestas, se colige que no se dan los presupuestos para revisar la sentencia de 12 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Se ordenará notificar esta providencia por estado a las partes y al Ministerio Público. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. No seleccionar la sentencia de 12 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para su revisión. Segundo. Notifíquese por estado a las partes y al Ministerio Público. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, por la Secretaría General, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidente

GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ HERNAN ANDRADE RINCON

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO MAURICIO FAJARDO

GOMEZ

ENRIQUE GIL BOTERO DANILO ROJAS

BETANCOURTH

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA OLGA MELIDA VALLE DE

LA HOZ