CE-05001-33-31-022-2007-00302-01(AP)REV-2011

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil doce (2011) Radicación número: 05001-33-31-022-2007-00302-01(AP)REV

Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTINEZ Demandado: AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 8 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia. La Demanda El actor interpuso acción popular contra el Area Metropolitana del Valle de Aburrá, con miras a obtener la protección del derecho e interés colectivo al espacio público limpio, ordenado y todos sus conexos, que consideró amenazado por la instalación de una valla o barrera visual artificial metálica, a su juicio, situada ilegalmente en un lugar que afecta el espacio público y el patrimonio local como es el paisaje, aseguró que dicha valla está ubicada en la autopista regional sur, en el Municipio de Sabaneta, Antioquia. Trámite La demanda fue admitida el 6 de noviembre de 2007 por el Juez Veintidós Administrativo de Medellín quien ordenó, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, la vinculación del Municipio de Sabaneta al considerar que podría tener alguna responsabilidad.

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá, a través de apoderado judicial, contestó la acción popular; manifestó que la demanda presentada contenía apreciaciones, conceptos y juicios personales con los que no se demostraba la violación alegada, y aseguró que el actor popular no indicó de manera específica que norma se violó, y sólo se limitó a exponer la procedibilidad de las acciones populares por la violación de los derechos colectivos. Frente a las pretensiones, informó que se oponía a la prosperidad de las mismas por falta de objeto, toda vez que la valla que dio origen a la acción fue retirada del lugar y, por tanto, se estaba frente a un hecho superado. El 22 de julio de 2008 se celebró audiencia de pacto de cumplimiento a la que comparecieron el demandante, el apoderado del Area Metropolitana del Valle de Aburrá y el Procurador 32 Delegado; no compareció el representante legal del Municipio de Sabaneta, por lo que se declaró fallida la diligencia. Fallo de Primera Instancia Mediante sentencia del 16 de diciembre de 2008 el Juez Veintidós Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda. Indicó que no se demostró, en el trámite del proceso, que la valla en cuestión generara afectación paisajística, representara un rompimiento en la conformación del paisaje, afectara las señales de tránsito, la visibilidad, el suelo, el aire, la flora o la fauna; en consecuencia, desestimó las pretensiones de la demanda, reiteró que en las acciones populares el accionante tiene la carga de determinar de manera clara y precisa los hechos de los que resulta la presunta vulneración de los

derechos colectivos. Recurso de apelación El actor popular apeló la anterior decisión; manifestó que la publicidad exterior fue retirada después de interpuesta la demanda y, por lo tanto, la entidad terminó con la violación de la ley como consecuencia de la acción constitucional. Concluyó que en el proceso se demostró que se transgredió la ley; sin embargo no se profirió un fallo a favor de la comunidad, por lo que resultó incongruente y determinó la incursión en vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo. Fallo de Segunda Instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 8 de junio de 2009, confirmó la providencia apelada. Consideró acertada la posición del juez de primera instancia, al estimar que con la conducta u omisión de las entidades demandadas no se acreditó la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor. Al respecto, el Tribunal señaló que: “no basta con afirmar que determinado hecho, como es la instalación de una “valla” por no cumplir las normas legales, viola derechos e intereses colectivos como los invocados por el actor, para que se tenga como cierta la vulneración de los mencionados derechos colectivos”. Al no demostrarse, por parte del actor popular, todos los presupuestos sustanciales para acceder a la prosperidad de las pretensiones invocadas en la acción referida, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El 17 de junio de 2009, el actor popular solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia el envío del expediente al Consejo de Estado para que la sentencia de segunda instancia se sometiera a revisión eventual.

Indicó que se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en cuanto a la protección de los derechos colectivos vulnerados. CONSIDERACIONES Se pronuncia la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual respecto de la sentencia proferida el 8 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, así: Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección de sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de sus Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). En ejercicio de esta facultad, se expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y de las de grupo a la última (artículo 13). Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de

13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar o no las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias.

Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la

respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. Dicha función se la atribuye la ley al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley

en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla. Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere

una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección: De acuerdo con la norma transcrita y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión1, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar. 1 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y

que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical2, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio3 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión4. Caso Concreto El actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 17 de junio de 2009, esto es, antes de la notificación del fallo de segunda instancia, y la adicionó el 30

2 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. 3 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. 4 Auto de 14 de julio de 2009. de junio del mismo año, dentro de los (8) días siguientes a la notificación de la sentencia del 8 de junio de 2009, que fue surtida mediante edicto fijado el 18 de junio de 2009 y desfijado el 23 del mismo mes. La Ley 1285 de 2009 señala que la solicitud de revisión eventual puede ser presentada por una de las partes o por el Ministerio Público y como en el presente caso la formuló el actor popular, se da por cumplido dicho requisito. En relación con el requisito de sustentación, se advierte que el actor popular se

limitó a citar jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la protección del derecho colectivo al espacio público limpio, ordenado y todos sus conexos, así como, relacionada con los actos que se realicen por parte de los presuntos vulneradores de los derechos colectivos, con posterioridad al momento de la notificación de la demanda. Como fundamento de ello citó, entre otras, las siguientes sentencias: Sección Primera, Consejera Ponente Martha Sofía Sanz Tobón, 24 del abril de 2008. Rad. 68001-23-15-000-2002-01889-01. (…) En efecto esta Corporación ha señalado en reiteradas ocasiones que los actos que se realicen por parte de los presuntos vulneradores de los derechos colectivos, con posterioridad al momento de la notificación de la demanda, se entienden que se deben a la interposición de la acción, tal es el caso de la situación que se examina, pues las medidas ocurrieron con posterioridad a la notificación de la demanda. (…). Relacionadas con la contaminación visual por violación de la Ley 140 de 1994: (Sección Primera, Consejero Ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Rad. 25000-23-24-000-2005-00504-01.); (Sección Primera, Consejero Ponente Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Rad. 25000-23-25-000-200401889-01); (Sección Primera, Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Rad. 68001-23-15-000-2002-02496-01); (Sección Primera, Consejero Ponente Camilo Arciniegas Andrade, Rad. 25000-2327-000-2004-01713-01); (Sección Primera, Consejero Ponente Camilo Arciniegas Andrade, Rad. 25000-23-25-000-2002-2303-01); (Sección Quinta, Consejero Ponente Duvai De Puerta, Rad. 25000-23-24-0002001-0220-01); Sección Tercera, Consejero Ponente Carrillo Ballesteros Andrade, Rad. 25000-23-25-000-2001-0223-01). Ahora bien, luego de examinar los motivos expuestos por el solicitante, la Sala no encuentra razones para revisar la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia, por los argumentos que se exponen a continuación:  El actor popular citó, en primer lugar, una sentencia que plasma la posición unificada y consolidada del Consejo de Estado, sobre los actos que se realicen por parte de los presuntos vulneradores de los derechos colectivos con posterioridad al momento de la notificación de la demanda; no obstante, ese tema no fue objeto de discusión en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.  Advierte la Sala que no existe contradicción jurisprudencial sobre el asunto, por lo tanto no es razón de debate en el mecanismo de revisión eventual.  Considera la Sala que el solicitante citó varias sentencias de esta Corporación que no tienen semejanza alguna con el presente caso, puesto que en cada una de ellas se analizan supuestos de hecho diferentes por violación de la Ley 140 de 1994, y en este caso en particular el asunto objeto de análisis por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia fue la carga de la prueba sobre la real y efectiva vulneración de los derechos

colectivos; en ese sentido ha sostenido de forma unificada esta Corporación que corresponde al demandante5, por lo tanto no puede predicarse contradicción jurisprudencial alguna. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E: 5 (Expediente: AP-2004-00425-01, actora: Dolly Rojas Morera, Consejero Ponente Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta). (Expediente: AP-2005-00277-01, actor: Asociación De Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática, Consejera Ponente Doctora María Elizabeth García González). (Expediente: AP 200300521-01, actora: Alicia Gaviria Rondón, Consejero Ponente Doctor Marco Antonio Velilla Moreno). NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 8 de junio de 2009, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, dentro de la acción popular instaurada por BERNARDO ABEL HOYOS MARTINEZ contra el AREA

METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ

DE RODRIGUEZ