CE-05001-33-31-024-2011-00105-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C. quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación: 05001-33-31-024-2011-00105-01(AP)REV

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE CACERES - ANTIOQUIA La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 19 de enero de de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia. ANTECEDENTES La Demanda Javier Elías Arias Idarraga interpuso acción popular contra el Municipio de Cáceres - Antioquia con el fin de que se protegieran los derechos colectivos previstos en los literales d) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. “Art. 4º. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; Señaló que en el Municipio de Cáceres no existen rampas en los andenes que cumplan con normas NTC e ICONTEC, que garantice a los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas, accesibilidad; que además no se ha considerado a

los minusválidos como posibles usuarios del espacio público y con ello se les ha discriminado. Manifestó que la accesibilidad es la condición que permite, en cualquier espacio o ambiente interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general y el uso en forma confiable y segura de los servicios instalados en estos ambientes y que debe ser garantizado por las autoridades, de acuerdo con lo establecido en la Ley 361 de 1977. Que el espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, los intereses individuales de los habitantes, comprendiendo las áreas de recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos de amueblamiento urbano en todas sus expresiones. Trámite El 25 de febrero de 2011, el Juez Veinticuatro Administrativo de Medellín admitió la demanda de acción popular. El 21 de junio de 2011, se celebró audiencia especial de pacto de cumplimiento, a la que asistieron la apoderada del municipio, el Procurador 110 Delegado; el actor popular no se hizo presente, por lo que se declaró fallida la diligencia (folio 27). Fallo de Primera Instancia Mediante sentencia de 7 de octubre de 2011, el Juez Veinticuatro Administrativo

de Medellín negó las pretensiones de la demanda1. Indicó que las súplicas de la demanda no estaban llamadas a prosperar, porque el actor no demostró la vulneración de los derechos invocados, esto es, los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 1 Folios 65 a 76 Concluyó el a quo que, acorde con la normativa y los lineamientos jurisprudenciales, la carga de la prueba en este tipo de acciones corresponde al actor popular, quien fue pasivo ante la obligación procesal, no solo frente a las pruebas, sino en todo el trámite del proceso, no realizó la publicación, no compareció a la audiencia de pacto de cumplimiento, ni alegó de conclusión. Recurso de apelación El actor popular, apeló la anterior decisión2; así mismo, solicitó que en caso de ser desfavorable la sentencia de segunda instancia, se remitiera el expediente al Consejo de Estado para su revisión. Fallo de Segunda Instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 19 de enero de 2012, declaró desierto el recurso de apelación. Señaló que, en términos de lo dispuesto en los artículos 351 y 359 del Código de Procedimiento Civil, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360 ibídem, so pena de que se declare desierto. Agregó que el término para sustentar el recurso es de tres (3) días; luego al no proceder el actor de conformidad, se debe declarar desierto.

SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El 3 de noviembre de 2011, el actor popular solicitó, en el escrito de apelación contra el fallo de primera instancia, al Juzgado Veinticuatro Administrativo, el envío del expediente al Consejo de Estado para que se sometiera a revisión eventual la sentencia de segunda instancia. 2 Folio 82 Reiteró la solicitud mediante escrito presentado el 31 de enero de 2012 en los términos que la Sala se permite transcribir literalmente3: “Solicito al onorable magistrado se envie a Revisión mi acción ante el H.C. de Estado. De no ser procedente, presentare acción de TUTELA, por denegación de Justicia dentro de mi acción Constitucional. El H.C. Estado aplica el artículo 357 del CPC empero Ud onorable magistrado NO lo hace pese a estar frente a una acción constitucional de carácter sustancial y en donde la ley 472/98, art 5° le ordena impulso oficioso, ser proactivo y proferir sentencia de merito. (…)” (sic) CONSIDERACIONES Se pronuncia la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual respecto de la sentencia proferida el 19 de enero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, así: Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección de sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de sus Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el

artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). En ejercicio de esta facultad, se expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y de las de grupo a la última (artículo 13). 3 Folio 92 Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en

primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar o no las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de

Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. Dicha función se la atribuye la ley al Consejo de Estado, dada su condición de

Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla. Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que:

“Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección:

De acuerdo con la norma transcrita y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión4, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical5, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio6 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de

la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. 4 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01. 5 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. 6 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto

de revisión7. Caso Concreto El actor popular presentó recurso de apelación el 3 de noviembre de 2011 contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juez Veinticuatro Administrativo de Medellín; en el mencionado recurso solicitó enviar el expediente ante el Consejo de Estado para su Revisión8. Posteriormente, reiteró la solicitud de revisión eventual, mediante escrito presentado el 31 de enero de 2012, dentro de los (8) días siguientes a la notificación de la sentencia del 19 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En relación con el requisito de sustentación, se advierte que el actor popular para fundamentar la revisión de la sentencia se refirió a los artículos 357 del Código de Procedimiento Civil9 y 5° de la Ley 472 de 199810, que aluden a la competencia del superior en el recurso de apelación y el trámite de las acciones populares. 7 Auto de 14 de julio de 2009. 8 Folio 82 9 ARTÍCULO 357. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de la apelación, procederá en la forma prevista en el artículo 145 . Para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente. Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante. 10 ARTICULO 5o. TRAMITE. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones. El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda. Se advierte que el actor popular no identificó cuáles son los aspectos objeto del litigio que ameritan una revisión dirigida a unificar la jurisprudencia, y en ese

sentido, no señaló la jurisprudencia que considera desconocida ni explicó, al menos sumariamente, los puntos de contradicción jurisprudencial ni la importancia del asunto. Adicionalmente, se observa que la providencia cuya revisión eventual se solicita, si bien da finalización al proceso, en los términos señalados por el artículo 360 de la Ley 270 de 1996, se limitó a declarar desierto el recurso de apelación por falta de sustentación, sin contener posición jurisprudencial alguna respecto del asunto de fondo. Finalmente, se reitera que el mecanismo de revisión eventual no constituye una tercera instancia ni tampoco es la vía para exponer razones de inconformidad con la sentencia o para replantear el tema de fondo ya definido y discutido por las instancias respectivas. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 19 de enero de 2012, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, dentro de la acción popular instaurada por JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA contra el MUNICIPIO

DE CACERES - ANTIOQUIA.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ