CE-05001-33-33-005-2013-00275-01(AP)REV-2018

MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN LA ACCIÓN POPULAR - No se selecciona para unificar jurisprudencia / REQUISITOS LEGALES DE PROCEDENCIA DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LA ACCIÓN POPULAR – Incumplimiento / UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Finalidad de la revisión eventual en acción popular La Sala advierte que si bien es cierto el actor afirmó que la sentencia proferida en segunda instancia no tuvo en cuenta diferentes medios probatorios que a su juicio demuestran la vulneración de los derechos colectivos invocados en la acción popular, la Sala considera que dichos argumentos no están encaminados a unificar la jurisprudencia, sino a debatir las razones por las cuales el Tribunal a quo consideró que las pretensiones de la acción popular estaban encauzadas a solicitar la protección de derechos individuales y no colectivos. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 27 de agosto de 2018 no reúne los requisitos legales para que proceda su selección y, por ende, la misma no será seleccionada

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-33-33-005-2013-00275-01(AP)REV

Actor: URBANIZACIÓN CALASANIA I

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE

INFRAESTRUCTURA Y SECRETARÍA DE MOVILIDAD; DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – DAGRD;

CURADURÍA URBANA CUARTA DE MEDELLÍN Y TERUEL CONSTRUCTORA

DE OBRAS S.A.S.

Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Asunto: Resuelve sobre la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia el 27 de agosto de 2018 La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión presentada por el actor contra la sentencia proferida el 27 de agosto de 2018 por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con el artículo 36A de la Ley 270 de 7 de marzo de 19961, adicionado por la Ley 1285 de 22 de enero de 20092. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; consideraciones; y iii) resuelve; las cuales se desarrollaran a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Urbanización Calasania I, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos previsto en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, presentó demanda contra el Municipio de Medellín, la Curaduría Urbana Cuarta de Medellín y Teruel Constructora de Obras S.A.S; a quienes considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos “[…] a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la

realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordena y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […], debido a las fallas estructurales que presentas las edificaciones de la urbanización, además de los estancamientos por aguas lluvias.

2. En las pretensiones de la acción popular se solicitó: “[…] PRIMERO: Que mediante sentencia se ordene al Municipio de Medellín, a la Curaduría urbana Cuarta de Medellín y a la firma Teruel Constructora de Obras S.A.S. en cabeza de sus representantes legales o de quienes hagan sus veces, y conforme a las responsabilidades atribuibles a sus respectivas competencias, la realización inmediata, urgente y inaplazable de las obras de ingeniería necesarias para dar una solución definitiva a los eventos de alto riesgo y vulnerabilidad que generan movimientos en masa, corrimiento de muro de contención y otros, de tal manera que cese la amenaza de riesgo que se cierne sobre los habitantes y edificios de la urbanización Calasania 1.

Para ejercer las acciones requeridas, solicitamos se apliquen las recomendaciones indicadas por el estudio geotécnico de suelos, elaborado por 1 “Estatutaria de la Administración de Justicia” 2 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” 3 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 4 Ley 1437 de 18 de enero de 2011. el ingeniero civil master en ingeniería Manuel Builes Brand, en concordancia

con los conceptos del DAGRED […]”: La sentencia proferida en primera instancia

3. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín, mediante providencia

proferida el 9 de mayo de 2018, resolvió5: “[…] CUARTO: AMPÁRASE la protección de los siguientes derechos colectivos invocados: la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]. EN CONSECUENCIA, SE ORDENA: A la constructora Teruel CDO S.A.S, el Municipio de Medellín y el representante legal de la urbanización Calasania I Contratar la elaboración de un estudio geotécnico definitivo así como un estudio detallado y análisis de estabilidad modelado […]”. Contratar el control de las deformaciones del muro adyacente a los bloques 3 a 7 de la urbanización por medio de futuras lecturas, a través de inclinómetros que ya fueron instalados en ciertos puntos del proyecto constructivo, lo cual estará a cargo de un ingeniero geotecnista quien deberá interpretar los datos, establecer el diagnóstico que corresponda a los hallazgos que refleja el monitoreo y determinará las acciones y obras a implementar hasta que haya dado solución al proceso de inestabilidad y movimiento vertical del muro de contención descrito en el párrafo anterior. Contratar la práctica de un control topográfico del muro en su parte superior, media e inferior, con precisión al milímetro; ello en atención a las recomendaciones dada por la firma Vieco Ingeniería de Suelos, en el último

informe de lectura de inclinómetros allegado al Despacho y visible a folio 1761 […]. Realizar el mantenimiento preventivo de la capa asfáltica y de los sumideros cercanos al muro de contención adyacente a los bloques 3 a 7 de la urbanización retirando todo el material que está obstruyendo las redes de captación y conducción de aguas lluvias […]. Al representante legal de la urbanización Calasania I. En atención a las recomendaciones propuestas por los organismos que han seguido el control de la situación presentada en la unidad residencial, se procederá a ordenar dar continuidad a las prácticas y acciones preventivas y de seguridad y bienestar de la comunidad, en virtud de lo cual deberá: 5 Cfr. Folios 1771 a 1815 C. 5 Realizar el mantenimiento y/o adecuación de las obras de recolección, conducción y evacuación de las aguas lluvias y escorrentía superficial en las zonas verdes (zanjas y/o cunetas) […]. Continuar con el sellamiento de los socavones y grietas presentes en las zonas verdes y senderos peatonales de la urbanización evitando así que se continúen presentando eventos de infiltración y erosión en los suelos. Realizar de forma periódica la revisión de la totalidad de las redes de aguas lluvias y alcantarillado ubicadas en el interior de la urbanización a fin de determinar su estado actual y proceder con las acciones de reparación necesarias en caso de encontrar fuga alguna. Restringir el acceso o ingreso de las personas (copropietarios o visitantes) a la cancha ubicada en la parte oriental al frente de los bloques 14 a 18 de la

urbanización hasta tanto el estudio determine que la misma cumple con todas las normas de seguridad. Al Municipio de Medellín Por su parte el demandado Municipio de Medellín, a través de sus dependencias competentes (Secretaría de Infraestructura y Secretaría de Movilidad, DAGRD) y, en cumplimiento de las recomendaciones dispuestas por el Comité Técnico Interdisciplinario conformado por este Despacho para realizar la inspección a la urbanización deberá desplegar de manera inmediata y en caso de no haberlo hecho, las siguientes acciones: Realizar el mantenimiento de la malla vial de la carrera 85 a la altura del muro en tierra armada, teniendo especial cuidado en el uso de maquinaria pesada vibratoria. Adoptar las medidas necesarias para restringir el paso de vehículos de más de 3.5 toneladas de carga sobre la carrera 85 a la altura de la unidad residencial Calasania I e instalar la señalización vertical necesaria para la implementación de la presente orden (Secretaría de Movilidad). El DAGR realizará nuevamente inspección y/o visita técnica a la urbanización con recorrido y evaluación de los problemas locativos que subsistan, cuando se cuente con resultados de los estudios técnicos ordenados en esta providencia, mediante los cuales se hayan obtenido los diagnósticos respectivos y determinado las acciones, medidas y obras a adelantar; con el fin de determinar si es necesario la evacuación de las edificaciones, mientras se estén realizando las adecuaciones y reparaciones pertinentes; y en caso positivo ordenarla, de manera que se garantice la seguridad y la integridad de todos los residentes en el complejo residencial. […]”. El recurso de apelación

4. Teruel Constructora de Obras S.A.S. interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2018, argumentando que6: 6 Cfr. Folios 1818 a 1831 C.5 4.1. La acción popular no está concebida para ventilar asuntos de naturaleza contractual, pero que con la acción popular se busca es el reconocimiento de una garantía de un bien inmueble, la cual expiró al haber trascurrido más de diez años desde la fecha de la entrega, de conformidad con el artículo 2060 del Código Civil. 4.2. La urbanización Calasania I modificó la placa del edificio para la ubicación de juegos infantiles lo que ocasionó los movimientos de la tierra, razón por la cual no podría obligársele a responder por algo que no construyó; además, obra en el expediente pruebas fotográficas que demuestran la ausencia de mantenimiento y aseso en zonas comunes y cunetas con basura que obstruyen los desagües. 4.3. No se tuvieron en cuenta los dictámenes periciales practicados que a su juicio, daban cuenta de las causas de las causas que generaron la deformación y desplazamiento en el muro de la urbanización y en el muro de contención en tierra armada construido sobre el lindero occidental del mismo.

5. El Municipio de Medellín interpuso recurso de apelación contra el numeral cuarto de la sentencia proferida el 9 de mayo de 2018, para el caso afirmó que el Juzgado afectó el principio de congruencia, teniendo en cuenta que la demanda se presentó para para evitar un desastre por el corrimiento e inclinación de un muro

localizado detrás de los bloques 3 a 7, pero el Juzgado ordeno la realización de estudios y obras en otros sectores de la urbanización. Además, resolvió dar diferentes órdenes que no son de competencia del Municipio, sin tener en cuenta que el ente territorial no había vulnerado los derechos colectivos invocados por el actor y, si bien el demandante pretendía la indemnización de perjuicios, la acción popular no es el medio de control procedente para dicha solicitud7. La sentencia proferida en segunda instancia

6. La Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 27 de agosto de 2018 revocó la providencia proferida el 9 de mayo de 2018, por considerar que las acciones populares fueron concebidas para la protección de los derechos colectivos, los cuales no son una suma de derechos individuales de quienes integran la comunidad, sino que son los derechos de esta, por lo que el Tribunal indicó que8: 7 Cfr. Folios 1832 a 1839 C.5 8 Cfr. Folios 1997 a 2012 C.5 “[…] No obstante, de los hechos y pretensiones, se deduce que se trata de derechos colectivos, comunes a un grupo de personas; puesto que se procura para los propietarios de la urbanización Calasania I, que se ordene a las entidades demandadas, conforme a la responsabilidad que les sean atribuibles, realizar las obras de ingeniería para solucionar los problemas constructivos que se presentan en el edificio y evitar el riesgo de daños mayores en las estructuras del mismo […]”.

7. Por lo tanto, lo reclamado no son derechos colectivos, de aquellos no susceptibles de apropiación particular, cuyo titular es la comunidad, y se

encuentra legitimado cualquier integrante de ella, sino que son derechos individuales y en esa medida la acción popular resulta improcedente.

8. Finalmente, el Tribunal consideró que de las pruebas obrantes en el proceso se demostró que el Municipio de Medellín ha venido actuando de acuerdo a sus competencias y ha ejercido los correspondientes controles a la edificación.

Solicitud de revisión eventual

9. La Urbanización Calasania I, por intermedio de apoderado especial solicitó el 7 de septiembre de 2018 la revisión de la sentencia proferida el 27 de agosto de 2018, por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, bajo el argumento que9: “[…] se puede observar que hay divergencia interpretativa por parte del Tribunal Administrativo, ya que los argumentos dentro de las consideraciones que dan pie a tomar su decisión de revocar el fallo de primera instancia está dejando por fuera varios elementos probatorios que hacen que las pretensiones demandas se vean como la vulneración y amenaza de derechos privados, en el fallo de segunda instancia solo se argumenta que se pretenden hacer valer derecho privados por medio de una acción popular que protege los derechos de la colectividad, es de resaltar que se trata de los derechos colectivos de los habitantes de la unidad Calasania uno y también de todos los peatones y semovientes

que transitan sobre la vía pública, esto es la carrera 85 con la calle 53 B que colinda con la unidad Calasania uno de la ciudad de Medellín, en este tramo está el talud o muro de contención que amenaza ruina y desprendimientos para venirse contra los bloques 8 al 3 de la unidad Calasania uno y el mero desprendimiento de este muro de contención se

traería igualmente a los habitantes o transeúntes que pasan a diario por la vía pública antes identificada, situación que desconoció en su decisión el Tribunal Administrativo y de lo que fue objeto de estudio y análisis por parte del Juzgado de primera instancia […]”. 9 Cfr. Folios 1 a 3

10. A su juicio, con la sentencia proferida en segunda instancia se desconoció el principio de prevención y precaución y derechos fundamentales al afirmar que la acción popular no es procedente por tratarse de la vulneración de derechos individuales, cuando lo cierto es que se busca la protección de una comunidad de más de 200 familiar que transitan por una vía pública que colinda con el muro de contención ubicado en la urbanización Calasania I.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

11. La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Acuerdo núm. 0117 de 12 de octubre de 2010, al modificar el reglamento de la Corporación adicionó el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 15 de septiembre de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 200310, norma que dispone: “[…] ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARÁGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en

segundas instancias conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. ARTÍCULO 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. […]”. 10 “Por medio de la cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”

12. Atendiendo lo anterior, y en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200911, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión de la acción popular formulada por el actor.

Finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual

13. Frente a la finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, esta misma Sección, en sentencia proferida el 6

de noviembre de 2013, señaló que: “[…] El artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La norma

dispone: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida

sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. […]”.

14. De lo anterior se infiere que la finalidad de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto 11 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” de un mismo tema, derivados, y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados temas, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.

15. De igual manera, del texto normativo mencionado se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: 15.1. Petición de parte o del Ministerio Público. Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial. 15.2. Petición presentada en oportunidad. La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. 15.3. La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo. Las decisiones proferidas por los jueces administrativos no se revisan, bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial

vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. 15.4. La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. 15.5. Que la petición esté debidamente sustentada. La solicitud debe cumplir el propósito de unificar jurisprudencia, en los términos de la norma supra. Análisis del caso concreto

16. En el caso sub examine, se encuentra que la solicitud de revisión formulada por la urbanización Calasania I respecto de la providencia que puso fin al proceso fue proferida por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia; es decir, se cumplen los requisitos señalados en los citados numerales 15.1, 15.3 y 15.4.

17. Asimismo, la sentencia proferida el 27 de agosto de 2018 fue notificada el 28 de agosto de 2018 y la solicitud de revisión se presentó el 7 de septiembre de 2018; es decir, dentro del término legal previsto en el numeral 15.2.

18. Ahora bien, y en atención al requisito a que hace referencia el numeral 15.5 relativo a la necesidad de sustentar la solicitud de revisión, la Sala observa que mediante providencia proferida el 11 de septiembre de 2011 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo12, en donde se estudiaban los presupuestos para la

procedibilidad de la revisión eventual de las acciones populares, se consideró: “[…] vi) Que la providencia a ser eventualmente revisada plantee o aborde problemas respecto de los cuales quepa predicar las siguientes particularidades: Cumple(n) con el propósito de posibilitar, requerir o ameritar un pronunciamiento encaminado a unificar jurisprudencia. Tiene(n) una trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión a adoptar en el caso concreto examinado. vii) Que la petición de revisión eventual sea sustentada por el interesado, pues para decidir sobre la selección, o no, de una providencia definitiva para su revisión eventual, se requiere del estudio de los siguientes aspectos: "… a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar […]”:

19. La Sala advierte que si bien es cierto el actor afirmó que la sentencia proferida en segunda instancia no tuvo en cuenta diferentes medios probatorios que a su juicio demuestran la vulneración de los derechos colectivos invocados en la acción popular, la Sala considera que dichos argumentos no están encaminados a unificar la jurisprudencia, sino a debatir las razones por las cuales el Tribunal a

12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2011, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 170013331003201000205 01 quo consideró que las pretensiones de la acción popular estaban encauzadas a solicitar la protección de derechos individuales y no colectivos.

20. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida el 27 de agosto de 2018 no reúne los requisitos legales para que proceda su selección y, por ende, la misma no será seleccionada, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

III. RESUELVE: PRIMERO. NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 27 de agosto de 2018, por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente a la Sala

Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO: Notificar la presente providencia por estado a las partes y al Ministerio

Público.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Presidente

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ