CE-05001-33-33-014-2015-01092-01AP(REV)-2017

MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN LA ACCIÓN POPULAR - No se selecciona para unificar jurisprudencia / FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LA ACCIÓN POPULAR - Incumplida / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUALNo es una tercera instancia [A]nalizando el escrito presentado por la [actora], encuentra la Sala que no se cumple con la finalidad de la figura por no verificarse el propósito de unificación de jurisprudencia, dado que a lo largo de su solicitud, lo que expone son razones de inconformidad contra las providencias que fallaron el proceso de acción popular por ella iniciado. La Sala advierte que lo que pretende la parte accionante es utilizar esta solicitud como un nuevo recurso o instancia adicional dentro del trámite constitucional, lo que no es posible, porque esta Corporación en varias oportunidades ha mencionado el carácter eventual, no automático y menos absoluto de éste mecanismo (…) [L]a solicitud de revisión eventual bajo estudio se limitó a cuestionar directamente las conclusiones a las que arribó el fallador de instancia en relación con las pretensiones elevadas por el actor popular, sin que se observe realmente que la inconformidad gire en torno a la necesidad de unificar un criterio jurisprudencial, de conformidad con el marco teórico expuesto en precedencia. Se reitera que esta figura no constituye una tercera instancia de decisión, precisamente porque no es un mecanismo de control de legalidad de la providencia, es decir, no está concebida para exponer razones de inconformidad en relación con la sentencia cuya revisión se pretende; tampoco para replantear temas que fueron objeto de litigio y, por ende, decididos en las instancias

(…) Así las cosas, la presente solicitud no tiene como propósito unificar jurisprudencia, motivo por el cual no se seleccionará para su revisión eventual.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-33-33-014-2015-01092-01(AP)REV

Actor: FLOR MARÍA GUZMÁN VÉLEZ

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Y OTROS OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver sobre la solicitud de revisión eventual de la providencia del 4 de julio del 2017, adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Los señores Flor María Guzmán Vélez y Hugo Alejandro Echeverry Urquijo, así como un grupo de personas “obrando en calidad de orientadores del Movimiento Ciudadano Defensores de Parques Urbanos”, presentaron acción popular en contra del Municipio de Medellín, la Curaduría Primera Urbana de Medellín, la sociedad Fiduciaria de Bogotá S.A. y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y a la

realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respectando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes. Los actores populares consideraron como vulnerados los citados derechos, con ocasión del otorgamiento de la licencia de construcción para la realización de un Proyecto Urbanístico General (PUG), en predio localizado en la Carrera 80 No. 01-09, el cual consideraron como un “corredor biológico y pulmón de la ciudad, estudio realizado por la Universidad Nacional de Medellín”. Señalaron que con el otorgamiento de la licencia en cuestión, se desconoció el destino del inmueble referido, lo que implicó una grave afectación a las garantías colectivas alegadas como desconocidas, entre otras situaciones, por la tala de árboles, lo que conlleva a una afectación de modificar el microclima y la calidad del aire de los ciudadanos.

2. Decisiones adoptadas en el marco del proceso de acción popular 2.1. En primera instancia, el conocimiento de asunto correspondió al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín, autoridad judicial que en fallo del 4 de octubre del 2016 dictó sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, determinó que el inmueble donde fue autorizada la construcción de un centro comercial, no se encuentra afectado al uso público, siendo un bien privado, estando certificado que el mismo no pertenece a las zonas ambientales protegidas establecidas en el Plan Maestro de Espacios Públicos Verdes Urbanos del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. De otro lado, ante la tala de árboles, resaltó que si bien es cierto ello fue autorizado con

el otorgamiento de la licencia de construcción, lo cierto es que frente a la sociedad constructora, se impuso la obligación de reponer o reforestar con 946 ejemplares arbóreos. Así mismo, concluyó que de la inspección judicial realizada, se logró determinar no se comprobó una afectación en la calidad del aire, así como tampoco se estableció que se tratara de especies vegetales en riesgo de extinción. Finalmente, concluyó que al legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se otorgó la licencia ambiental, no logró ser desvirtuada, lo que hace presumir que la misma fue aprobada en cumplimiento de la normativa urbanística aplicable, la cual, reiteró, no implica limitaciones ambientales o de bienes de uso público, en tanto se trata de un predio de propiedad privada. 2.2. Tras la apelación interpuesta por los actores, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 4 de julio del 2017, confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda, reiterando para el efecto, que la construcción fue autorizada sobre un predio privado, el cual no está destinado específicamente para alguna actividad y sobre el cual no se observan restricciones de índole ambiental.

3. Solicitud de revisión eventual En escrito radicado el 17 de julio del 20171, la señora Flor María Guzmán Vélez, presentó solicitud de revisión eventual sobre el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual sustentó en lo siguiente: Por un lado, argumentó que resultó errada la conclusión establecida en el fallo

cuestionado, en tanto señaló que se trata de un bien privado sin afectación alguna, cuando lo cierto es que el artículo 278 del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 46 de 2006), determina que es un predio cuyo uso es social “obligado (sic) subsistema de recreación y deporte y específicamente está destinado como corredor recreativo y turístico”, siendo que no puede ser usado para equipamento comercial. De otra parte, indicó que la autorización de tala de árboles fue contraria a las obligaciones que los artículos 79 y 80 de la Constitución Política consagra sobre la autoridad ambiental, aspecto que fue desconocido por el fallador de instancia. Indicó que no resulta ser cierto que con la tala de árboles se presente un mejor aprovechamiento ambiental, en tanto con ello lo que se ocurrió fue una desmejora en la calidad del aire. Finalmente, reiteró los argumentos por los cuales consideró que, en efecto, con la construcción del centro comercial en el lote en cuestión, se presenta una grave afectación ambiental, dado que, según su juicio, en el mismo se presentaba un ecosistema vital para el corredor verde de la ciudad de Medellín, con un impacto directo en la calidad del aire y en la fauna y la flora de la zona.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la presente solicitud de revisión, con fundamento en el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19992 y dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.

2. La revisión eventual en las acciones populares y de grupo3 1 Folio 708. 2 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003. 3 Este acápite reitera, el contenido del auto del 14 de febrero del 2017, adoptado por esta Sala de Sección, dentro del expediente con radicación 25001-23-15-000-2002-03046-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.

Tal como lo ha venido señalando esta Sección4, al entrar en operación los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares, lo que trajo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia. Por ello, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 estableció el mecanismo de revisión eventual de los pronunciamientos que disponen la finalización o el archivo de los procesos sobre acciones populares y de grupo. La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo de revisión eventual, lo siguiente: “ARTICULO 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones

populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de

aquella. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 19 de junio de 2014, Expediente 200900223-01, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. (…).” (Subrayas fuera del texto) De esta disposición se extraen los siguientes presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias judiciales, los cuales fueron precisados por la Sala Plena en providencia del 14 de julio de 20095: (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. Es improcedente que el Consejo de Estado decida revisar de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo6. (ii) Que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso. (iii) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del proceso. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante su trámite y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la decisión. Por tanto, no es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado y, tampoco procede en relación con decisiones por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine su archivo, como el auto que deniega una prueba. Pero sí procede, por ejemplo, frente a un auto que acepte el desistimiento que dé lugar a su terminación o el que apruebe una conciliación que produzca el mismo efecto o el que decrete la perención del proceso.

(iv) Que tenga como propósito la unificación de jurisprudencia. Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es “responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutabley constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial”7. 5 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 6 El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base

de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” 7 Ob. Cit. 8. Desde esta perspectiva, la Sala Plena, en la providencia citada, estableció algunos eventos -a título enunciativoen los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo eventual de revisión, así: “(…)  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado”. También consideró que el mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta

oportunidad prohíja la Sala, así: “[…] en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”8 (v) Que la solicitud de revisión esté sustentada. No obstante que el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 guarda silencio en cuanto a este aspecto, se considera que, dada la finalidad de este mecanismo, resulta indispensable, para su procedencia, que el interesado, a través de la solicitud pertinente, exponga las razones por medio de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada. 8 Ibídem. Como lo señaló la Sala Plena en la providencia del 14 de julio de 2009, la sustentación

de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: “a).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. c).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas”. Como la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas.

3. Del caso concreto En primer lugar, la Sala observa que la petición de revisión eventual, fue presentada dentro del término de ocho días que consagra la ley, si se tiene en cuenta que la

sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 4 de julio del corriente año, fue notificada a través de correo electrónico del 5 del mismo mes, por lo que la parte actora contaba hasta 17 de julio para la interposición oportuna de la solicitud, como en efecto ocurrió en el caso sub lite. La sentencia que puso fin al proceso y cuya revisión el actor popular pretende fue proferida en sede de segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo tanto, se comprueba que la providencia es de aquellas que ordenan la finalización o el archivo de la actuación judicial, ya que no es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante su trámite y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la decisión. Sin embargo, analizando el escrito presentado por la señora Guzmán Vélez, encuentra la Sala que no se cumple con la finalidad de la figura por no verificarse el propósito de unificación de jurisprudencia, dado que a lo largo de su solicitud, lo que expone son razones de inconformidad contra las providencias que fallaron el proceso de acción popular por ella iniciado. La Sala advierte que lo que pretende la parte accionante es utilizar esta solicitud como un nuevo recurso o instancia adicional dentro del trámite constitucional, lo que no es posible, porque esta Corporación en varias oportunidades ha mencionado el carácter eventual, no automático y menos absoluto de éste mecanismo, tal como se expuso en el acápite anterior9. En efecto, así como lo ha expresado, con anterioridad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: "Lo anterior en cuanto que la finalidad de la

revisión es la unificación de jurisprudencia (…) lo cual comporta la labor de armonización y de unificación, precisamente, de los diferentes pronunciamientos expuestos por los distintos operadores judiciales; además, “el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión". (Subrayado fuera de texto). Pese a que la jurisprudencia no exige para el interesado la necesidad de expresar de manera detallada o absoluta las normas o posiciones distintas en las cuales se sustenta la contradicción jurisprudencial, en este caso no se hace ni siquiera mención a alguna de ellas, dado que lo que pretende es que esta Corporación realice un juicio de fondo a las sentencias proferidas en la respectiva acción popular, sobre las cuales presenta un evidente desacuerdo, en especial, frente a la valoración probatoria en ellas efectuada. Lo anterior, en tanto como se relató en los antecedentes de la presente providencia, la solicitud de revisión eventual bajo estudio se limitó a cuestionar directamente las conclusiones a las que arribó el fallador de instancia en relación con las pretensiones elevadas por el actor popular, sin que se observe realmente que la inconformidad gire en torno a la necesidad de unificar un criterio jurisprudencial, de conformidad con el marco teórico expuesto en precedencia. Se reitera que esta figura no constituye una tercera instancia de decisión, precisamente porque no es un mecanismo de control de legalidad de la providencia, es

decir, no está concebida para exponer razones de inconformidad en relación con la sentencia cuya revisión se pretende; tampoco para replantear temas que fueron objeto de litigio y, por ende, decididos en las instancias. Tal como lo manifestó ésta Corporación, “como la revisión eventual opera frente a sentencias y a providencias en firme mediante las cuales se pone fin al proceso de acción popular, por manera que dentro del respectivo cauce procesal se han agotado ya las pertinentes instancias de decisión y, en caso de que el Consejo de Estado 9 Ob. Cit.11. avoque el conocimiento del litigio, no lo hace en condición de tribunal de instancia sino en la de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se apresta a proferir una decisión con miras a unificar jurisprudencia; así pues, la naturaleza jurídica del mecanismo de revisión eventual difiere por completo de la de un recurso ordinario como el de apelación e, incluso, de la del grado jurisdiccional de consulta.”10(Negrillas y subraya fuera de texto). Así las cosas, la presente solicitud no tiene como propósito unificar jurisprudencia, motivo por el cual no se seleccionará para su revisión eventual.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, FALLA: PRIMERO. NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la providencia judicial proferida el 4 de julio del 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción popular instaurada por la señora Flora María Guzmán Vélez y otros, contra Municipio de

Medellín, la Curaduría Primera Urbana de Medellín, la sociedad Fiduciaria de Bogotá S.A. y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. SEGUNDO. NOTIFICAR por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Consejera 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 11 de septiembre de 2012; Radicación número: (AP) 170013331003201000205; Actor: Javier Elías Arias Idárraga. Demandado: Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.P.S. CHEC.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado