CE-05001-33-33-021-2012-00022-01 I (AP)REV-2020

Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros ACCIÓN POPULAR / INSISTENCIA DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR – No se accede a la solicitud / SUSTENTACIÓN DE LA INSISTENCIA - No es una instancia para plantear argumentos adicionales a los expuestos en la petición de revisión eventual / IMPROCEDENCIA DE LA TERCERA INSTANCIA / SUSTENTACIÓN DE LA PETICIÓN DE REVISIÓN EVENTUAL – Su omisión no es posible subsanarla con la insistencia / ALCANCE DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Ya fue objeto de unificación

[C]on la solicitud de insistencia la parte demandante pretende corregir el error en el que incurrió cuando presentó la petición de revisión eventual, pues, lo que hizo fue fundamentarse en la sentencia de unificación que le señaló esta Sala y aplicar las reglas de decisión allí establecidas al sub lite, para afirmar que el municipio de Envigado vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando adquirió y, posteriormente, vendió el bien denominado “Finca el Pomar”. También, afirmó que no existía unicidad en relación con el contenido y alcance del referido derecho colectivo, con fundamento en tres aclaraciones de voto que se hicieron a la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015, no obstante, en la solicitud de revisión eventual se limitó a afirmar que no existía “claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación” sin ningún sustento jurisprudencial o argumentativo. Resulta entonces que, la parte

demandante en la solicitud de insistencia esgrimió argumentos adicionales a los que expuso en la petición de revisión eventual, como si se tratara de un recurso adicional para suplir las fallas en las que incurrió inicialmente. Ello, desnaturaliza la institución de la insistencia, comoquiera que la misma pende y va atada a la solicitud de revisión que es en realidad el asunto que se recaba, por lo que no es esta la oportunidad para modificar en aras de mejorar y sanear lo que en principio se formuló de manera inadecuada para cumplir con los requisitos de procedencia del mecanismo de la revisión eventual. (…) De lo dicho, se desprende que la insistencia no es una nueva oportunidad para exponer razones que no fueron señaladas en la petición de revisión y frente a las cuales la Sección respectiva no tuvo la oportunidad de pronunciarse. En efecto, cuando se insiste en que se seleccione para revisión una determinada providencia - de acción popular o de grupo -, supone la reiteración de la solicitud inicial para convencer al juez sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre un determinado tema o materia, lo que excluye la posibilidad de que en la insistencia se pueda pedir la selección de la sentencia o del auto con fundamento en puntos nuevos no expuestos en la petición inicial. (…) Los argumentos expuestos resultan suficientes para resolver desfavorablemente la insistencia presentada por la parte demandante, no obstante, la Sala considera necesario precisar que la decisión de no seleccionar la sentencia del 28 de febrero de 2020 para revisión, se sustentó también en que en el sub lite no subyace la necesidad de unificar la jurisprudencia para establecer el contenido y alcance del derecho fundamental a la moralidad administrativa cuando

una autoridad administrativa desconoce la ley, por cuanto la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015 de la Sala Plena del Consejo de Estado se ocupó de ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-33-33-021-2012-00022-01(AP)REV

Actor: NATACHA ROLDÁN TANGARIFE Y OTROS Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE-SAS Y OTROS Temas: Mecanismo de revisión eventual del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos – auto que resuelve sobre la solicitud de insistencia presentada por la parte demandante1

AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE INSISTENCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de insistencia de revisión eventual, presentada por los demandantes del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, contra la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la cual se confirmó el fallo dictado el 21 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintiuno

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda que presentaron los señores Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado.

I. ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos

1.1.1. Demanda

1. Con escrito radicado el 1° de diciembre de 2014 ante la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Civiles del Circuito Judicial de Envigado2, los señores Natacha Roldán Tangarife, Luis Fernando Duque Ortega y Héctor Fernando Vásquez Montoya, actuando a través de apoderado, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 1 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 15001-33-33-009-2017-00066-01; Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016-00467-01; Auto 01.08.19., M.P.

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-33-33011-2017-00233-01; Auto 16.11.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2017-00011-01; Auto 26.02.15., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-33-31-020-2007-00227-01; Auto 21.05.14., M.P. Susana

Buitrago Valencia, Rad. 05001-23-31-000-2006-02720-01 y Auto 06.10.13, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15-000-01371-01; y Auto 21.06.12., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-33-31-025-2007-00665-01. 2 El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Civil del Circuito Judicial de Envigado que, mediante auto del 4 de diciembre de 2014, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y dispuso su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Medellín. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado, con el fin de que se protegiera el derecho colectivo a la moralidad administrativa.

2. Los demandantes consideraron transgredida la referida garantía colectiva, con ocasión de la compra por parte del municipio de Envigado a la Dirección Nacional de Estupefacientes y, posterior, venta a la Unión Temporal COMFENALCOBienes y Bienes S.A., del predio denominado “Finca El Pomar”.

3. Lo anterior, por cuanto, a juicio de los actores populares, el ente territorial adquirió un predio que no necesitaba e inmediatamente lo vendió “como si la función del Municipio de Envigado fuese ser un intermediario de bienes

inmuebles”, además, que los inmuebles que adquiere la administración son exclusivamente para construir obras públicas o desarrollar proyectos de utilidad e interés social y no para comercializar con ellos para recibir ganancias, debido a que esta no es una función del Estado.

4. Con base en lo anterior, la parte demandante solicitó la protección del derecho colectivo que invocó y, en consecuencia, pidió: “1. Decretar la nulidad absoluta por objeto ilícito del negocio que el municipio de Envigado hizo con la Unión Temporal Bienes y Bienes S.A. y Comfenalco y ordenar las restituciones mutuas.

2. Reparar y resarcir el daño ocasionado de manera que se pague el daño emergente y el lucro cesante por no haber podido hacer uso la comunidad del municipio de Envigado de la finca El Pomar o el mismo Municipio de Envigado de dicha finca.

3. Hacer los correctivos necesarios para que la finca El Pomar retorne como propiedad al Municipio de Envigado y se convierta en una zona para uso de la comunidad, para uso público, o como bien fiscal para satisfacer las necesidades propias del Municipio.

4. Que se condene al pago de la recompensa establecida en el inciso 2 del artículo 1005 del Código Civil a favor de los demandantes.

5. Que se condene al Municipio de Envigado a que a título de pena ejemplarizante se pague una suma de dinero lo suficientemente alta para que estas conductas no las vuelva a realizar el Municipio ni ningún otro ente estatal, de manera que se castigue por el Juez el dolo o la culpa, tal cual lo ordena el segundo inciso del artículo 1005 del Código Civil Colombiano.

6. Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho que se causen en el proceso”. 1.1.2. Hechos probados y/o admitidos

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para contextualizar las decisiones que se adoptaron en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos:

5. La Dirección Nacional de Estupefacientes tenía en custodia varios inmuebles que, mediante Resolución Nº 1548 de 2000, fueron destinados provisionalmente al municipio de Envigado, decisión que se adoptó en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: DESTINAR en forma provisional a LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ENVIGADO, el lote de terreno ubicado en el Paraje la Sebastiana, conocido con el nombre de la Loma Chocho, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-221251; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana, distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-20782; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana, distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-207285; un lote

de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-207286 y el lote de terreno urbano formado de uno de mayor extensión, ubicado en el Paraje la Sebastiana, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001299438, los cuales hacen parte integral de uno de mayor extensión cuya nomenclatura es carrera 27 D No. 36 sur – 112 de Envigado – Antioquia”.

6. El Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá, a través de fallo del 13 de junio de 2003, declaró la extinción del derecho real de dominio de varios inmuebles, dentro de los cuales se encontraba el denominado “Finca El Pomar”3; decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior – Sala de Decisión Penal de Bogotá, mediante sentencia del 7 de octubre de 2003. Por ello, la titularidad de esos bienes pasó a la Dirección Nacional de Estupefacientes.

7. La Dirección Nacional de Estupefacientes y el municipio de Envigado celebraron el Convenio Interadministrativo de Comodato N° 1 de 2004, mediante el cual se entregaron los predios con matrículas inmobiliarias N° 001-221251, N° 001221253, N° 001-207282, N° 001-207285, N° 001-207286 y N° 001-299438, es decir, los que componían la “Finca El Pomar”; con el fin de que se llevara a cabo el proyecto “Atención Integral a la Población Vulnerable del municipio de Envigado,

Antioquia”. Como término de duración del contrato se estableció un lapso de 5 años, contados a partir del perfeccionamiento del acuerdo de voluntades.

8. El alcalde del municipio de Envigado, mediante Oficio N° 1341 de 2008, le envió al jefe de la Dirección Nacional de Estupefacientes el avalúo del predio “Finca El Pomar”, por un valor de $8.993.340.000 COP, y le manifestó la intención del ente territorial de adquirirlo, debido a que en el mismo se desarrollaban los programas de “mujer y equidad de género, juventud, bienestar social, desarrollo comunitario, adulto mayor, desplazados, discapacitados (…)”. 3 Antes del proceso de extinción de dominio, el dueño del predio era el señor José Gonzalo

Rodríguez Gacha. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros

9. El 1° de diciembre de 2008, el alcalde del municipio de Envigado expuso ante el Concejo Municipal los motivos4 del proyecto de Acuerdo para la adquisición del predio “Finca El Pomar” y un lote contiguo. De ahí que, el Concejo Municipal expidiera el Acuerdo Nº 055 de 2008, mediante el cual se autorizó al burgomaestre para “adquirir compromisos que comprometan (sic) el presupuesto municipal para la vigencia del año 2009, hasta por un valor de CINCO MIL

OCHOCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS, requeridos para adquirir la finca EL POMAR (...)”.

10. Posteriormente, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo Nº 058 de 2008 “Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde para adquirir unos inmuebles de interés para el Municipio de Envigado de propiedad de la Dirección Nacional de Estupefacientes y se conceden otras facultades”.

11. El 22 de diciembre de 2009, mediante escritura pública N° 3594 de la Notaria Segunda de Envigado, el municipio de Envigado adquirió5 el predio denominado “Finca El Pomar” por un valor de $7.349.267.025 COP. La escritura se registró en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, el 22 de enero de

2010.

12. El alcalde del municipio de Envigado, a través de Oficio N° 0049059 del 22 de abril de 2010, le solicitó a la Sociedad Avalúos y Tasaciones de Colombia Valorar S.A. –adscrita a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellínun nuevo avalúo del predio “Finca El Pomar” y el concepto técnico indicó un mayor valor de

$30.486.710.400 COP.

13. Teniendo en cuenta el nuevo avalúo, el alcalde del municipio de Envigado le manifestó al Concejo Municipal su intención de enajenar el predio “Finca El Pomar”. Por ello, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo Nº 027 de 2010 “Por el cual se autoriza al señor Alcalde Municipal para celebrar contratos”.

14. El 27 de septiembre de 2010, se publicaron los estudios previos y se describió

la necesidad de vender el predio, así: “El inmueble denominado “El Pomar” no presenta la mejor ubicación, para establecer en él instalaciones administrativas del municipio. Ello por la distancia en relación con la zona céntrica del municipio donde se concentra la mayor parte de los servicios tanto públicos como privados. “Objetivo Específico: Vender los inmuebles, los cuales tienen un valor importante, 4 El alcalde del municipio de Envigado, entre otras cosas, indicó lo siguiente: “Desde hace varios años el municipio de Envigado ha estado interesado en adquirir los inmuebles donde funciona actualmente El Pomar y un lote contiguo al señorial. Después de variadas gestiones ante el Gobierno Nacional y aprovechando la última venida del señor presidente, se pudo volver a retomar el tema (…) El valor de la negociación se fijó en la suma de NUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES VEINTITRES MIL CUARENTA PESOS ($9.794.023.040) y se prometió un descuento del 25% sobre dicha suma; por lo tanto es necesario comprometer vigencias futuras del 80% del valor contractual, requiriendo para ello la autorización del N. Concejo”. 5 El predio se adquirió a través de “venta directa”, por tratarse de un bien requerido por motivos de utilidad pública e interés social. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros para con los dineros resultantes desarrollar los proyectos de inversión

aprobados por el P.O.A.I.”

15. El alcalde del municipio de Envigado, mediante Resolución 4358 del 23 de noviembre de 2010, ordenó la apertura de un proceso de selección abreviadaenajenación directa por oferta en sobre cerrado-, que culminó6 con la Resolución Nº 4723 de 13 de diciembre de 2010 “Por medio de la cual se adjudica un contrato”, en la que se resolvió: “Artículo Primero: adjudicar a la Unión Temporal COMFENALCO – BIENES Y BIENES, el contrato N° 04-00-30-05-065-10, cuyo objeto es “El Municipio de Envigado está interesado en enajenar los inmuebles de su propiedad que integran el predio denominado “FINCA EL POMAR” ubicado en el Barrio La Inmaculada, distinguido en la actual nomenclatura urbana con los

números 36 Sur 82/116/112/120 de la Carrera 27 D del Municipio de Envigado” con folios de Matricula Inmobiliaria No. 001-0207285, 0010207282. 001-0221253, 001-00207286, 001-0299438.

Artículo Segundo: El valor por el cual se adjudica la compra de los inmuebles señalados en el artículo inmediatamente anterior de TREINTA

MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES

OCHOCIENTOS MIL PESOS $30.484.800.000”.

16. La venta celebrada entre el municipio de Envigado y la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes, se perfeccionó a través de la escritura pública N° 529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaria Primera de Envigado.

17. Posteriormente, la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes, celebró un contrato de fiducia con Alianza Fiduciaria S.A. y, actualmente, está construido un complejo residencial de más de 14 torres de apartamentos, en el predio que antes se denominó “Finca El Pomar”. 1.1.3. Trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.

18. El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín7, mediante autos del 20 de enero de 2015, 23 de febrero de 2015 y 23 de febrero de 2016; vinculó al trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos a la Sociedad de Activos Especiales -SAES.A.S –antes Dirección Nacional de Estupefacientes-, a la Caja de Compensación Familiar – COMFENALCOAntioquia y la sociedad Bienes y Bienes S.A –que conformaron la unión temporal que adquirió el predio “Finca el Pomar”-, al señor Alfredo Esteban Restrepo Aguirre –en calidad de Curador Urbano Segundo de Envigado-, a la fiduciaria Alianza Fiduciaria S.A., al Conjunto Residencial Nativo Flora P.H., a Protección S.A., al Fondo de Empleados de Almacenes Éxito, a Bancolombia S.A., a Banco de Occidente S.A., a CORPBANCA Colombia S.A., a BBVA Colombia, a 6 El proceso de selección abreviada se declaró desierto en dos ocasiones por la ausencia de proponentes. 7 Después de que el proceso fuera remitido a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados

Administrativos de Medellín y se realizara el correspondiente reparto, el asunto le correspondió conocerlo al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros los señores Gustavo Restrepo Builes, Margarita García Valencia, Gabriel Jaime Osorio Botero, María Elena Marín Hernández, Andrés Felipe Rendón Marín, Lina María Rendón Marín, Luis Camilo Tejada Jiménez y Luz Marina Giraldo Mojica; al Banco Popular S.A., al Banco Davivienda S.A., a Cementos Argos S.A., al Fondo de Empleados Feisa y al Banco Comercial AV Villas S.A. 1.1.4. Sentencia de primera instancia

19. El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 21 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el municipio de Envigado no había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y, por el contrario, acató la Constitución y la Ley “en la realización de los negocios de compra y venta que aquí se discuten, respecto del inmueble El Pomar”8.

20. Para llegar a la anterior conclusión, después de analizar todos los antecedentes del predio “Finca El Pomar”, expuso los siguientes argumentos:

21. Afirmó que, la venta del predio “Finca El Pomar” estuvo motivada por el nuevo avalúo comercial y el beneficio económico que representaba para el ente

territorial. También, indicó que el alcalde del municipio de Envigado estaba facultado por el Concejo Municipal para venderlo.

22. Aseguró que, el proceso de enajenación fue “juicioso y respetuoso de la ley”, por lo que no podía advertirse que se hubieran desplegado conductas fraudulentas tendentes a elegir a un proponente en particular. Aunado a lo anterior, manifestó que la diferencia entre el valor de compra y el de venta obedeció a diferentes factores, tales como (i) que el primer negocio fue entre dos entidades del Estado,

(ii) el uso del suelo se modificó a través del P.O.T., (iii) la destinación que se le daría al predio y (iv) que se hicieron estudios que demostraban que era posible construir edificaciones de hasta 16 pisos en ese terreno.

23. Precisó que, si bien inicialmente en el predio “Finca El Pomar” se adelantaron programas para atender a la población vulnerable, lo cierto es que esta única condición no determinaba que el bien fuera de uso público, en ese sentido, sostuvo que en realidad el inmueble era un bien fiscal, por cuanto el mismo nunca tuvo una afectación o condición que estuviera consignada en una actuación administrativa y que determinara que era un bien de uso público, por lo que el ente territorial podía disponer libremente de él con las únicas limitaciones que le imponía la Ley.

24. Puso de presente que, la venta del inmueble trajo beneficios para los habitantes del municipio de Envigado, comoquiera que cuando se desarrolló el complejo de viviendas los constructores tuvieron que ceder varias áreas al municipio, en donde se generaron espacios públicos de esparcimiento y se

construyó una vía de doble calzada que mejoró la movilidad del sector. 8 Folio 2483 de la copia digital del expediente original del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros

25. Sostuvo que, para adelantar la construcción de viviendas en el predio, no se cometió un “arboricidio” y se hizo una reposición de los árboles que se talaron de conformidad “con lo que exigía la norma”, tal como se verificó en la inspección judicial que realizó, en la que también constató que los nuevos propietarios del inmueble “Finca El Pomar” respetaron las zonas de cesión, conservaron algunas zonas verdes y construyeron senderos y carreteras, que por cierto, no estaban “dentro de sus obligaciones”.

26. Expuso que, el dinero recibido por la venta del predio “Finca El Pomar” se destinó a proyectos de inversión, de conformidad con el Informe de Revisión de Cuentas y/o Visitas Fiscales realizado por la Contraloría Municipal de Envigado, y no fue desviado al patrimonio de particulares o de los funcionarios que adelantaron la negociación.

27. Señaló que, para poder determinar si se vulneró el derecho colectivo a la

moralidad administrativa es necesario estudiar el elemento objetivo, que consiste en verificar que no se haya desconocido el ordenamiento jurídico y los principios de la función pública, y el elemento subjetivo, en el que se debe establecer si el comportamiento del funcionario fue contrario al interés de la colectividad o fue parcializado, arbitrario o caprichoso,

28. En ese sentido, advirtió que en el sub lite no se presentó ninguno de los dos presupuestos y, en consecuencia, no se había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que las actuaciones del municipio respetaron el ordenamiento jurídico y no se demostró que un particular o alguno de los funcionarios que participaron en la negociación se hubieran beneficiado de manera ilegal.

29. Finalmente, indicó lo siguiente: “(…) De lo que se desprende que la desazón de los actores, nada tenía que ver con la moralidad administrativa que ahora se depreca, sino más bien con los efectos secundarios que para sus predios tendría la construcción de las nuevas torres en el inmueble el Pomar. Por tanto entonces, se colige que en las primeras objeciones que se hicieron a la construcción, los inconformismos nada tenían que ver con un derecho colectivo y, por el contrario, estaban directamente relacionados con la altura de los edificios nuevos que iban a tapar presuntamente la luz de sus propios edificios, más no porque su interés tuviera que ver con la destrucción de una zona verde, o porque en la contratación estatal se hubieran presentado irregularidades, situación que en todo caso desvirtúa o pone en duda los verdaderos

intereses de la presente acción”9. 1.5.5. Recurso de apelación 9 Folio 2518 ídem. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros

30. Inconformes con la anterior decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación el 10 de octubre de 2019, el cual sustentaron de la siguiente manera:

31. Indicaron que, no era cierto que en el expediente no obraran medios de convicción que acreditaran que se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por cuanto existían pruebas documentales y testimoniales que demostraban (i) irregularidades en la escritura pública de la venta entre la Dirección Nacional de Estupefacientes y el municipio de Envigado, y (ii) un “actuar deshonesto, poco transparente y disconforme” con los principios que inspiran la función pública.

32. Manifestaron que, si bien los municipios estaban dotados de autonomía para adoptar decisiones, lo cierto era que eso no significaba que podían administrar el erario de cualquier manera con el fin de “cumplir con el plan de gobierno del alcalde de turno”, máxime, cuando se dejaban de realizar programas destinados a la inversión social para proteger a la población vulnerable.

33. Aseguraron que, los bienes que administraba el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, tenían una finalidad

específica que consistía en beneficiar a la sociedad y ello hacía que la facultad de los municipios para comprar y vender este tipo de inmuebles estuviera limitada.

34. Sostuvieron que, el municipio no podía obviar que el predio “Finca El Pomar” se utilizaba para programas sociales y esto hacía que el bien fuera de uso público, por lo que el ente territorial no podía disponer libremente del mismo.

35. Afirmaron que, el dinero producto de la venta del inmueble no tuvo una destinación específica y que lo dicho por los testigos en relación con la inversión social no eran más que “dichos de paso”, pues, lo cierto era que lo que se recibió se utilizó para cumplir con el “plan de gobierno del alcalde de turno”.

36. Finalmente, advirtieron que era irrelevante hacer referencia al supuesto interés particular que tenían para que no se desarrollara el complejo de viviendas en el predio “Finca El Pomar”, toda vez que eso desconocía la existencia de argumentos objetivos que demostraban una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y desestimulaba la “participación y control político, social y judicial” que era un deber de la ciudadanía. 1.1.6. Sentencia de segunda instancia

37. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante sentencia del 28 de febrero de 2020, resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión recurrida, con fundamento en las razones que se exponen a

continuación:

38. De manera preliminar, expuso el marco conceptual y las generalidades del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, así mismo,

9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros con base en varias sentencias del Consejo de Estado10 expuso el contenido y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

39. Al pronunciarse sobre el fondo del asunto, sostuvo que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos no era el mecanismo judicial idóneo para pretender que se declarara la nulidad absoluta de un contrato estatal, por cuanto su finalidad era la de la salvaguardar las garantías colectivas, las cuales si bien podían resultar afectadas por un acto administrativo o un contrato, lo cierto era que el juez popular no podía anularlos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 y en la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que se profirió en el expediente con radicado N° CE-SIJ 25000-23-15-000-2002-02704-01.

40. Por lo anterior, advirtió que no realizaría ningún análisis sobre la legalidad de la escritura pública N°0529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaría Primera de Envigado, mediante la cual el municipio de Envigado le vendió el inmueble “Finca El Pomar” a la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes S.A., y tampoco

“si se cumplió con los requisitos previos para su expedición”; en ese sentido, sostuvo que su estudio se limitaría a “establecer si la parte actora probó que con dicha venta se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa”11.

41. Aseguró que, cuando el predio denominado “Finca El Pomar” pasó a propiedad del Estado, después de surtirse el proceso de extinción de dominio, aquel adquirió la naturaleza de un bien fiscal y que, si bien se destinó inicialmente para el desarrollo de programas sociales, ello no significaba que fuera un bien de uso público, razón por la cual el municipio podía disponer libremente del mismo, pues, se encontraba dentro del comercio y la únicas limitaciones que existían para su enajenación correspondían a las establecidas