CE-05001233100019980150301(25750)-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., veintiséis (26 ) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación: 05001-23-31-000-1998-01503-01 (25.750)

Demandante: Pavicol Ltda. y otros Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Acción de controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 2 de mayo de 2003, por el Tribunal Administrativo de Antioquiafls. 67 a 74, cdno. ppal.-, que negó sus pretensiones, en los siguientes términos: “1°. NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. “2°. Costas a cargo de la parte demandante.”

ANTECEDENTES

1. La demanda Las sociedades Pavicol Ltda., Castro Tcherassi Y Cia. Ltda. y Equipo Universal y Cia. Ltda. -en adelante los demandantes o la parte actora-, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda, el 10 de junio de 1998 –fls. 13 a 18 y 22 a 33, cdno. 1contra el Departamento de Antioquia –en adelante el demandado, el departamento, la entidad o la administracióncon el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: “DECLARACIONES Y CONDENAS: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 2232 de diciembre 5 de 1997, por medio de la cual se revocó la Resolución Nro.

0511 del 24 de abril de 1997. “SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 3241 de diciembre 10 de 1997, por medio de la cual se corrigió de la Resolución Nro. 2232 del 5 de diciembre de 1997, un error por omisión. “TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 0014 de enero 2 de 1998, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones Nro. 3241 de diciembre 10 de 1997 y 2232 de diciembre 5 del mismo año. “CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se ordene el restablecimiento del derecho de la demanda, disponiendo que se continúe con el proceso licitatorio iniciado mediante la Resolución Nro. 0511 de abril 24 de 1997, por el cual se ordenó la apertura de la licitación Pública LLC-SMJ-97; esto es, ordenando que se cite a audiencia de adjudicación y/o aclaración por cuanto en este estado se encontraba el mismo. “QUINTA: Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.” –fl. 13, cdno. 1-. Manifestó que la Asamblea del Departamento de Antioquia autorizó al gobernador para contratar los proyectos cuyo proceso de licitación iniciaban en 1996 y 1997. A través de la Resolución Nro. 0511, del 24 abril de 1997, el Gobernador abrió la licitación No. LLC-SMJ-97, cuyo objeto fue la “ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Llanos de Cuivá–

San José de la Montaña.” –fl. 14, cdno. 1-. Se recibieron las siguientes ofertas: i) Trainco S.A.; ii) Antioqueña de Contratistas Ltda. – Excavar Ltda.; iii) Unión Temporal Pavicol Ltda. – Castro Tcherassi y Cia. Ltda. – Equipos Universales y Cia. Ltda.; iv) Consorcio Conytrac Ltda. – Cobaco Ltda. – Gringo Ltda.; v) Unión Temporal Estyma Limitada – Conalvías; y vi) Procopal S.A. – SP Explanaciones Ltda. La entidad realizó la evaluación técnico–jurídico de las ofertas, y convocó a los participantes a la audiencia de aclaración y/o adjudicación de la licitación, para el 28 de octubre de 1997, no obstante luego se suspendió. Meses después, mediante la Resolución No. 2232 del 5 de diciembre de 1997 el Gobernador revocó la Resolución No. 0511 de 1997 -que abrió la licitación-, aduciendo razones de interés público y social. Asimismo, modificó la Resolución No. 2232, mediante la Resolución No. 3241 del 10 de diciembre de1997. Contra la anterior decisión interpusieron el recurso de reposición, pero el Gobernador de Antioquia confirmó la decisión, mediante la Resolución No. 0014 del 20 de enero de 1998. El demandante adujo, en el acápite de normas violadas y concepto de la violación, que el departamento desconoció el artículo 69 del C.C.A., porque el acto administrativo demandado adoleció de falsa motivación, teniendo en cuenta que la Resolución No. 0511 -que abrió la

licitaciónno vulneró ni alteró el interés público o social, por el contrario, pretendía ampliar, rectificar y pavimentar la carretera Llanos de Cuivá–San José de la Montaña, que consulta el interés colectivo de los habitantes de Antioquia. Además, la obra se incluyó en el Plan de Desarrollo Departamental, razón por la que debieron disponerse los recursos necesarios para su ejecución. Asimismo, si el proyecto no se tuvo en cuenta en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1998 fue, precisamente, porque la administración dilató el proceso licitatorio, muestra de ello fue la suspensión indefinida de la audiencia de adjudicación.

2. Contestación de la demanda El Departamento se opuso a las pretensiones. Precisó, entre otras cosas, que revocó la Resolución No. 0511 –que abrió la licitación-, por motivos de interés general, como quedó consignado en la Resolución No. 2232, donde estableció: “8. Que la administración debe garantizar que también estén aprobadas las vigencias futuras respectivas, para poder terminar el pago de la ejecución de las obras, lo cual no fue posible, por cuanto, si bien es cierto, se contaba con éstas para garantizar la ejecución de las obras, también lo es que en el reestudio del presupuesto del Departamento para 1998, no se asignaron partidas para garantizar la inversión de las vigencias enunciadas.” –fl. 50, cdno. ppal.-.

Asimismo, defendió que la administración estaba facultada para revocar el acto administrativo que abrió la licitación, porque no existían elementos para mantener el proceso de selección.

También afirmó que no se vulneraron los derechos de los oferentes, porque el artículo 3 de la Resolución demandada dispuso: “Ordenar a través de la Secretaría de Hacienda el pago del valor de la compra de los pliegos de condiciones por cada uno de los proponentes que presentaron oferta para Licitación Pública LL-SJM-97.” –fl. 50, cdno. ppal.-. Finalmente, aclaró que los demandantes sólo tenían una expectativa en la adjudicación, así que no pueden reclamar perjuicios.

3. Alegatos de conclusión 3.1. Del demandante: No alegó de conclusión. 3.2. Del departamento: Explicó que la prueba aportada al proceso no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Manifestó que no procedía la indemnización de perjuicios, toda vez que las demandantes sólo tenían una expectativa en la adjudicación. Finalmente, consideró que la entidad fue diligente en su comportamiento, comoquiera que evitó suscribir un contrato que carecería del presupuesto necesario para terminar la obra, teniendo en cuenta que los recursos asignados inicialmente se redujeron y era inviable adjudicar el negocio.

Asimismo, aseguró que no podía prosperar la pretensión cuarta de la demanda, porque en el año 2000, cuando la administración departamental tuvo el presupuesto necesario para ejecutar estas mismas obras -contando con vigencia futurasse contrató la rectificación, ampliación y pavimentación de la vía Llanos de Cuivá–San José de la Montaña. 3.3. Concepto del Ministerio Público: No intervino en esta etapa del proceso.

4. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que “los actos administrativos se presumen legales, y solo mediante prueba conducente, puede ser desvirtuada tal presunción. En el caso objeto de análisis, la pretendida falsa motivación de que alude la parte actora, no fue probada, razón por la cual se consideran actos legales todos los demandados”. –fl. 72, cdno. ppal.-. También consideró que la licitación pública es una expectativa y no confería derechos a los proponentes. Finalmente, el Departamento les evitó perjuicios a los oferentes, porque les reconoció el valor que pagaron por los pliegos de condiciones, y por esto negó las suplicas de la demanda.

5. El recurso de apelación La parte actora apeló la decisión. Manifestó que la Resolución No. 0511 del 24 abril de 1997 – que abrió la licitaciónno atentaba contra el interés público, por ende no procedía su revocatoria directa.

Asimismo, en el presupuesto departamental para la vigencia de 1998 sólo se incluyó lo necesario para terminar las obras de ejecución, razón por la que fue imposible que éstas iniciaran en 1997. A su vez, señaló que mal hacia la administración en sacar provecho de su propio error, para después alegar la falta de presupuesto que ella misma pudo prever, con el fin de culminar normalmente la licitación y no generar falsas expectativas, haciendo incurrir a los proponentes en desgastes innecesarios de tiempo y dinero. Por lo expuesto, solicitó que se modifique el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar que se acceda a las suplicas de la demanda.

6. Alegatos en el trámite del recurso Ni las partes, ni el Ministerio Público alegaron de conclusión.

CONSIDERACIONES Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que no se accederá a lo pretendido, para tal efecto se expondrán las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la Corporación para conocer el recurso; ii) lo probado en el proceso; iii) el régimen jurídico de la revocatoria directa de los actos administrativos pre-contractuales y contractuales; y iv) el caso concreto, que exige analizar: a) las razones que justifican la vigencia de las normas generales de revocatoria directa, previo respeto de la primacía de las normas especiales que contiene le régimen de la contratación estatal, y b) la revocación lícita de un acto administrativo no exime a la administración de pagar los perjuicios que cause. Supuesto de aplicación del daño especial.

1. Competencia del Consejo de Estado De acuerdo con lo establecido en el artículo 1291 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado por el Acuerdo No. 55 de 20032-, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo 1 “Artículo 129.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de

los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…).” 2 “Artículo 13.- Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) “Sección tercera (…) es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual. Adicionalmente, en el asunto que ocupa a la Sala, se presentó la demanda el 1 de julio de 1994, y para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $18.850.000, y la cuantificación de la demanda superaba tal monto -$722’619.657así que era impugnable.

2. Lo probado en el proceso Para enfocar el alcance de la controversia, pero sobre todo el sentido de la decisión que se anunció, la Sala hará un recuento detallado de las pruebas aportadas y practicadas que resultan relevantes para el caso sub iudice.

a. La Asamblea Departamental de Antioquia expidió la Ordenanza No 51E, el 30 de diciembre de 1996, en virtud de la cual autorizó al Gobernador para asumir compromisos que afectaran el presupuesto de las vigencias fiscales de 1997, 1998, 1999 y 2.000, para aquellos proyectos respecto de los cuales el Departamento Administrativo de Valorización continuaría la construcción de las obras iniciadas en las vigencias de 1995 y 1996, y los procesos de licitación

promovidos en el año 1996 y 1997, entre los que se encontraban: “PROYECTO 1997 1998 1999 2.000 “1Bolombolo – Santafé de Antioquia 7.200’ “(…) “13Llanos de Cuivá – “San José de la montaña 2.380’ 13.000’ 4.000’ “(…)” –fl. 24 y 25, cdno. 1-. b. El 24 de abril de 1997, el Gobernador profirió la Resolución No. 0511, por medio de la cual abrió la Licitación Pública LIC.–SJM.-97, cuyo objeto fue la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera “Llanos de Cuivá–San José de la Montaña”. Este acto administrativo dispuso que existía disponibilidad presupuestal suficiente para la vigencia fiscal en curso , así que era viable iniciar los trámites de la contratación –fl. 61 y 62, cdno. 1-. “Las controversias de naturaleza contractual.” c. No obstante lo anterior, el 15 de diciembre de 1997 el Gobernador expidió la Resolución No. 2232, por medio de la cual revocó la Resolución No. 0511 de 1997, y dejó sin efectos los actos de trámite y la primera etapa de la audiencia de adjudicación de la Licitación

LLC -SJM-97.

En este acto administrativo el Departamento consideró, entre otras cosas, que: i) en el proceso de selección se presentaron seis (6) ofertas: Consorcio Procopal S.A. y Explanaciones del Sur S.A.; Unión Temporal Estyma Ltda. y Conalvías S.A.; Trainco S.A.; Consorcio Antioqueña de

Contratistas Ltda., Escavar Ltda. y Explanaciones del Sur S.A.; Unión Temporal Pavicol Ltda., Castro Tcherassi y Equipo Universal Ltda.; Consorcio Conytrac, Cobaco y Grinco. ii) Durante la evaluación de las ofertas la Asamblea Departamental aprobó el presupuesto para el año fiscal de 1998, y solo incluyó partidas presupuestales para terminar las obras que estaban en ejecución, no las que estaban en proceso de licitación. Por esta razón el Gobernador decidió, por motivos de interés público y social, no continuar el proceso de licitación que se abrió por medio de la Resolución No. 0511 de 1997, y con fundamento en el artículo 68 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 69.2 del Decreto 01 de 1984, revocó el acto administrativo mediante el cual se abrió la licitación para la pavimentación de la carretera Llanos de Cuivá–San José de la Montaña. d. El Gobernador también expidió la Resolución No. 3241, el 10 de diciembre de 1997, mediante la cual corrigió la Resolución No. 2232, por un error insustancial. Finalmente, dispuso que contra la Resolución No. 2232 procedía el recurso de reposición –fls. 30 y 31, cdno. 1-. e. El Gobernador resolvió el recurso de reposición que presentaron los demandantes, mediante la Resolución No. 0014 de 1998, que reiteró la falta de disponibilidad presupuestal y confirmó las Resoluciones No. 2232 y 3241 de 1997.

3. Régimen jurídico de la revocatoria directa de los actos administrativos precontractuales y contractuales.

La revocatoria directa es una potestad que el ordenamiento le atribuye a la administración para expulsar de él –es decir, por mano propia-, un acto administrativo suyo, para lo cual dicta otro de sentido contrario o simplemente expide uno que deja sin efectos el anterior. No obstante, esta figura, cuyo régimen jurídico general está previsto en el C.C.A., no se reguló de manera especial en la Ley 80 de 1993 –salvo un par de referencias puntuales a ella3-, de ahí que en el entorno de los operadores jurídicos de la contratación se ha discutido si aplica o no en este sector del derecho administrativo. Unos consideran que no rige, por dos razones: i) porque la institución no se reguló en la ley de contratación –salvo dos aspectos puntuales-, y ii) porque la manera de terminar el procedimiento de selección de contratistas es mediante uno de dos actos: la adjudicación o la declaración de desierta, no hay otra opción; en cambio, otros advierten que se pueden revocar los actos administrativos, también por dos razones: i) porque lo poco que reguló la Ley 80 de 1993 sobre la revocatoria directa es suficiente para incluir allí toda la institución, y ii) porque -además de lo anterior-, la Ley 80 remite expresamente al procedimiento administrativo general del CCA., en lo no regulado en ella. Conforme a la tesis negativa, sus defensores añaden que los actos administrativos dictados durante la etapa precontractual –incluido el acto de adjudicaciónson irrevocables, así que se difundió la idea de que -en particularel acto administrativo de

3 “Artículo 30. De la Estructura de los Procedimientos de Selección. La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas: (…) “11. El acto de adjudicación se hará mediante resolución motivada que se notificará personalmente al proponente favorecido en la forma y términos establecidos para los actos administrativos y, en el evento de no haberse realizado en audiencia pública, se comunicará a los no favorecidos dentro de los cinco (5) días calendario siguientes. “El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario.” (Negrillas fuera del texto original) “Art. 68. DE LA UTILIZACIÓN DE MECANISMOS DE SOLUCIÓN DIRECTA DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto y los contratistas buscarán solucionar en forma ágil, rápida y directa las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual. “Para tal efecto, al surgir las diferencias acudirán al empleo de los mecanismos de solución de controversias contractuales previstos en esta ley y a la conciliación, amigable composición y transacción. “PARÁGRAFO. Los actos administrativos contractuales podrán ser revocados en cualquier tiempo, siempre que sobre ellos no haya recaído sentencia ejecutoriada.” apertura del proceso de selección es irrevocable, porque los procedimiento de selección de contratistas sólo pueden concluir con la adjudicación –terminación normal del procedimientoo con la declaración de desierta del proceso –terminación anormal–. Como apoyo de esta tesis se erige con gran imponencia el numeral 11 del artículo 30 de

la Ley 80 de 1993 -derogado por el artículo 32 de la ley 1150 de 2007que contempló categóricamente la regla de la irrevocabilidad del acto de adjudicación, al señalar: “Artículo 30. De la Estructura de los Procedimientos de Selección. La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas: (…) “11. El acto de adjudicación se hará mediante resolución motivada que se notificará personalmente al proponente favorecido en la forma y términos establecidos para los actos administrativos y, en el evento de no haberse realizado en audiencia pública, se comunicará a los no favorecidos dentro de los cinco (5) días calendario siguientes. “El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario.” (Negrillas fuera del texto original) Con semejante claridad, es innegable que el acto administrativo de adjudicación de un contrato es irrevocable por la administración, sencillamente porque así lo estableció la disposición citada, que lo hizo con la finalidad de proteger la buena fe, la seguridad jurídica, los derechos que nacen de este acto administrativo, y también la trasparencia en la contratación estatal. Conforme a esta norma, en el sector de la contratación se creó un supuesto de irrevocabilidad absoluta de actos administrativos, que ni siquiera el Decreto 01 de 1984 contemplaba, y que de por sí ya era bastante limitada, porque los actos particulares favorables también eran irrevocables por naturaleza, salvo tres supuestos: que el titular diera su consentimiento expreso y escrito, que el acto se haya obtenido por medio

ilegales, o que siendo producto del silencio administrativo positivo se encontrara en las condiciones del art. 694. En los últimos dos casos no se requería consentimiento del titular del derecho. Esto significó, en su momento, es decir cuando se expidió la Ley 80, que tratándose de la adjudicación de un contrato estatal, el régimen general de revocatoria de actos, previsto en el CCA., no aplicaba, por existir esta norma especial, de sentido distinto. Representó tanto esta disposición que para muchos era extrema, porque protegía hasta la ilegalidad provocada por el titular. No obstante, ese fue el mandato, aunque se morigeró muy poco, admitiéndose que si el titular daba el consentimiento expreso entonces se podía revocar la decisión. Posteriormente, la Ley 1437 de 2011 –CPACAlimitó aún más la escasa posibilidad que admitía el anterior CCA, de manera que ahora cualquier acto administrativo particular favorable es revocable en un solo evento: si se obtiene el consentimiento expreso y escrito del titular; en cualquier otro supuesto a la administración le corresponde demandar su propio acto5. Esto significa que se acogió y extendió la filosofía de la Ley 80 que rigió la adjudicación de los contratos estatales. 4 “Art. 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. “Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio

administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. “Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.” 5 “Art. 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. “Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. “Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. Pese a todo, el panorama normativo de la adjudicación de los contratos cambió con la Ley 1150 de 2007, porque si bien, reiteró la regla general según la cual el acto de adjudicación es irrevocable, y nuevamente guardó silencio sobre la posibilidad de revocar otros actos proferidos antes de la celebración del negocio jurídico, introdujo diferencias sustanciales, porque creó dos (2) excepciones a la regla general de la irrevocabilidad: i) el acto de adjudicación es revocable si dentro del plazo comprendido

entre la adjudicación y la suscripción del contrato sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad, y ii) si se demuestra que la adjudicación se obtuvo por medios ilegales. Dispuso el artículo 9: “Artículo 9. De la adjudicación. En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general en los procesos de licitación pública, la adjudicación se hará de forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada al proponente favorecido en dicha audiencia. “Durante la misma audiencia, y previamente a la adopción de la decisión definitiva de adjudicación, los interesados podrán pronunciarse sobre la respuesta dada por la entidad contratante a las observaciones presentadas respecto de los informes de evaluación. “El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario. No obstante lo anterior, si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad o si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales, este podrá ser revocado, caso en el cual, la entidad podrá aplicar lo previsto en el inciso final del numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de las potestades a que se refiere el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, en aquellos casos en que la entidad declare la caducidad del contrato y se encuentre pendiente de ejecución un porcentaje igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del mismo, con excepción de los contratos de concesión, se podrá contratar al

proponente calificado en el segundo lugar en el proceso de selección respectivo, previa revisión de las condiciones a que haya lugar.” (Negrillas fuera de texto) Conforme a esta regla, que entró a regir el 17 de enero de 2008, el acto de adjudicación quedó menos protegido que antes, ya que si bien, nuevamente se afirma que es irrevocable, a continuación se añade que lo será en las siguientes circunstancia –esta es “PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” la novedad-: i) si el adjudicatario da su consentimiento –evento que no menciona la norma, pero que admite el ordenamiento jurídico-; ii) si sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, o iii) si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales. En conclusión, i) en vigencia de la Ley 80 de 1993 el acto de adjudicación era, sencillamente, irrevocable; ii) pero en vigencia de la Ley 1150 esta idea cambió, porque es teóricamente irrevocable, pero en la práctica revocable casi en los mismos casos en que lo regulaba el CCA. para cualquier otro acto administrativo particular favorable – pero por aplicación de las causales de la Ley 1150-; y iii) con la Ley 1437 de 2011 cualquier acto administrativo particular favorable es irrevocable –salvo consentimiento del titular-, pero el de adjudicación quedó sujeto a la norma especial que lo regula –la Ley 1150-, de manera que tiene más supuestos de revocabilidad que los del común de

los actos administrativos favorables. No obstante lo expresado frente al acto de adjudicación, es claro que la Ley 1150 de 2007 no despejó las dudas respecto a la revocabilidad de los demás actos administrativos expedidos durante la etapa precontractual, contractual o poscontractual; pero sucedió que, luego, sus decretos reglamentarios regularon este tema –salvo el Decreto 1510 de 2013, como se verá más adelante-. Recién expedida la Ley 1150 se profirió su decreto reglamentario No. 066 de 2008, que de manera abierta admitió la revocatoria directa del acto administrativo de apertura de la licitación, en eventos en los que, de conformidad con el artículo 69 del C.C.A., se puede ejercer el autocontrol administrativo: “Artículo 5. Acto administrativo de apertura del proceso de selección. El jefe de la entidad o su delegado, mediante acto administrativo de carácter general, ordenará de manera motivada la apertura del proceso de selección que se desarrolle a través de licitación, selección abreviada y concurso de méritos. Para la contratación directa se dará aplicación a lo señalado en el artículo 76 del presente decreto. (…) “Parágrafo 1. El proceso de selección podrá ser suspendido por el término que se señale en el acto motivado que así lo determine, cuando a juicio del jefe de la entidad se presenten circunstancias de interés público o general que requieran analizarse, y que puedan afectar la normal culminación del proceso. “Parágrafo 2. En el evento en que ocurra o se presente durante el desarrollo del proceso de selección alguna de las

circunstancias contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, el jefe de la Entidad revocará el acto administrativo que ordenó la apertura del proceso de selección.” (Negrillas fuera del texto original) Quedó claro, a partir de esta norma, que el parágrafo 2 admitió la revocabilidad del acto de apertura con apoyó en la legislación general de procedimiento administrativo. En este orden, se autorizó la revocación de la apertura de la licitación, siempre y cuando la entidad estuviera ante alguno de los supuestos que lo autorizan, previstos en el artículo 69 del C.C.A. Esta norma dispone: “Artículo 69.Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: “1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. “2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. “3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” Poco tiempo después el Decreto reglamentario 2474 de 2008 derogó al Decreto 066 de 20086, pero el art. 5 conservó la posibilidad de revocar el acto de apertura del proceso de selección. Al hacerlo, nuevamente se apoyó en las causales y condiciones previstas en el artículo 69 del Decreto 01 de 1984 –CCA-, en los términos que a continuación se transcriben: “Artículo 5°. Acto administrativo de apertura del proceso de selección. La entidad, mediante acto administrativo de carácter general,

ordenará de manera motivada la apertura del proceso de selección que se desarrolle a través de licitación, selección abreviada y concurso de méritos. Para la contratación directa se dará aplicación a lo señalado en el artículo 77 del presente decreto. (…) 6 “Artículo 92. Decreto 2474 de 2008.Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga en su integridad el Decreto 066 de 2008 salvo su artículo 83; así como las demás normas que le sean contrarias.” “Parágrafo 1. El proceso de selección podrá ser suspendido por un término no superior a quince (15) días hábiles, señalado en el acto motivado que así lo determine, cuando a juicio de la entidad se presenten circunstancias de interés público o general que requieran analizarse, y que puedan afectar la normal culminación del proceso. Este término podrá ser mayor si la entidad así lo requiere, de lo cual se dará cuenta en el acto que lo señale. “Parágrafo 2. En el evento en que ocurra o se presente durante el desarrollo del proceso de selecci