CE-05001233100020001014001(28079)-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., septiembre diez (10) de dos mil catorce (2014) Radicación: 05001-23-31-000-2000-10140-01 (28.079)

Demandante: Concepto Visual Comunicaciones Demandado: Asamblea Departamental de Antioquia Referencia: Acción de controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de febrero de 2004, por el Tribunal Administrativo de Antioquia -fls. 91 a 95, cdno. ppal.-, que se inhibió para resolver de fondo, en los siguientes

términos: “FALLA “1°. Declararse inhibido para resolver sobre las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.” –fl. 95, cdno. ppal.-.

ANTECEDENTES

1. La demanda La Empresa Unipersonal Concepto Visual Comunicaciones E.U. “CONVISUAL” -en adelante la demandante, la contratista o la parte actora-, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda –fls. 34 a 43, cdno. 1contra la Asamblea Departamental de Antioquia –en adelante la demandada, la Asamblea o la entidadcon el fin de que se accediera a

las siguientes pretensiones -fl. 42, cdno. 1-: “PETICIONES “Primera: Declárese el incumplimiento del ‘contrato de prestación de servicios para la realización y comercialización del programa institucional

Actos y Decisiones celebrado entre la Asamblea Departamental de Antioquia y la Realizadora Concepto Visual Comunicaciones E.U’, por causa injusta imputable a la Asamblea Departamental de Antioquia, al terminarlo anticipadamente sin la debida indemnización a que había lugar. “Segunda: Como consecuencia de la declaración precedente, condénese a la Asamblea Departamental de Antioquia a pagar a CONCEPTO VISUAL COMUNICACIONES E.U, las siguientes sumas de dinero:  TREINTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS VEINTE MIL PESOS ($38.520.000) M/L. correspondientes a la parte del contrato no ejecutada por la terminación unilateral injustificada del contrato.  SEIS MILLONES DOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS ($6.264.000) M/L equivalentes al ingreso dejado de percibir por la comercialización de pautas publicitarias.  DOS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO MIL PESOS ($2.575.000) M/L, por la factura No. 0080 dejada de pagar. “Tercera: Extiéndase la condena, de conformidad con la ley, a los perjuicios moratorios causados desde el momento del incumplimiento hasta el momento del pago de la obligación principal.” Manifestó que una vez presentó su oferta, y previa aceptación de la entidad, celebró, el 19 de marzo de 1999, un contrato cuyo objeto consistió en “la realización y comercialización del programa institucional ACTOS Y DECISIONES de la Asamblea Departamental de Antioquia el cual se emitirá por el canal regional TELEANTIOQUIA los días martes a partir del 23 de marzo

con una regularidad de quince días en el horario de las 8 horas y 5 minutos P.M” –fl. 35, cdno. 1-. El valor fue de $38’520.000, sin incluir el impuesto al valor agregado, y la duración de cuatro (4) meses, contados a partir del perfeccionamiento del negocio. Cada programa tenía una duración aproximada de 25 minutos, de los cuales el contratista, en su obligación de comercializar, podía disponer de hasta cuatro (4) minutos para pauta publicitaria en cada programa. Las partes pactaron una modalidad especial de pago, porque el dinero que provenía de la comercialización de la pauta publicitaria se distribuía así: i) el 20% se destinaba a pagar los servicios de la comercialización; y ii) el 80% se destinaba a pagar el valor del contrato por la realización del programa. Precisó que cumplió las obligaciones del contrato, y en atención a ello las partes firmaron una “prórroga”, el 10 de junio de 1999, bajo las mismas condiciones del acuerdo inicial: cuatro meses, contados a partir de la terminación del plazo inicial. No obstante, el 18 de junio de 1999, la Asamblea Departamental le envió una comunicación a la sociedad, en la que informó que la entidad no continuaría con el contrato, bajo el argumento de que se suscribió sin disponibilidad presupuestal. Frente a este hecho, le parece inaceptable que la Asamblea terminara el contrato, sin justa causa, teniendo como fundamento su propia negligencia para verificar la existencia o no de asignación presupuestal, sobre todo teniendo en cuenta que días después acordó realizar el programa con otra empresa, que emitió el primer programa el 27 de julio de 1999.

Finalmente, señaló que la Asamblea Departamental le causó perjuicios por los dineros que dejó de percibir, al terminar el contrato adicional. También señaló que la Asamblea no cumplió con los pagos de los valores insolutos luego de la liquidación de la comercialización de la pauta publicitaria, saldos que se comprometió a pagar una semana después de emitirse el programa. De otra parte, aunque las horas de cámara, luces y edición quedaron claramente pactadas, en la práctica se aumentaron por solicitud de la entidad, en cuantía de $2’220.000, suma que reclamó mediante factura No. 0080.

2. Contestación de la demanda La Asamblea Departamental contestó extemporáneamente la demanda, por cuanto la fijación en lista venció el 1 de agosto de 2001 – fl. 47, cdno. ppal.- y la contestación se presentó el 2 de agosto fl. 50, cdno. ppal.-, por lo tanto, sus argumentos no fueron tenidos en cuenta en primera instancia, y tampoco lo serán en ésta.

3. Alegatos de conclusión 3.1. Asamblea Departamental: Señaló que Visual Comunicaciones la demandó erróneamente, porque debió vincular al Departamento de Antioquia, pues ella es un órgano de elección popular que carece de personería jurídica, por tanto no está legitimada en la causa para comparecer a un proceso judicial.

Adicionalmente, expresó que la adición al contrato no se perfeccionó, así que es ilegal, lo que produce la inexistencia de derechos adquiridos para el contratista. Finalmente, señaló que cumplió con sus obligaciones, mientras tuvo el deber de hacerlo. 3.2. Ni Visual Comunicaciones ni el Ministerio Público alegaron de conclusión.

4. Sentencia de primera instancia El a quo se inhibió para resolver las pretensiones, aduciendo que si bien, la Asamblea Departamental tenía competencia para contratar no tiene personería jurídica y por eso no podía ser parte de un proceso, de conformidad con el artículo 44 del C.P.C.

5. El recurso de apelación Lo interpuso Concepto Visual. Señaló que de conformidad con el artículo 11 de la Ley 80, que remite al artículo 2, quien tiene competencia para celebrar contratos es el representante de la entidad, concretamente, “(…) los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles” –fl. 99, cdno. 2-.

De otra parte, precisó que no debía vincularse al Gobernador del Departamento, como lo dispuso el Tribunal, porque de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 49 de la Ley 446 de 1998, y en vista de que se trata de una controversia contractual, debe demandarse directamente a la Asamblea.

6. Alegatos en el trámite del recurso Ni las partes ni el Ministerio Público alegaron de conclusión.

CONSIDERACIONES El objeto del proceso, en la segunda instancia, se circunscribe a determinar si la Asamblea Departamental de Antioquia puede comparecer a un proceso judicial, concretamente de naturaleza contractual. El a quo concluyó que no, por eso se inhibió para decidir, y el demandante discute esta decisión, porque estima que sí tiene capacidad procesal a pesar de no tener personalidad jurídica. De prosperar la impugnación, la Sala estudiará el fondo del asunto, consecuencia natural de la inconformidad del apelante.

Se advierte que, efectivamente, se revocará la sentencia y a continuación se accederá a algunas pretensiones de la demanda. Para justificar esta decisión se analizarán los siguientes temas: i) competencia del Consejo de Estado para conocer el asunto; ii) los hechos probados; iii) la diferencia entre la competencia para contratar y la capacidad procesal de las Asambleas Departamentales; iv) régimen jurídico de la disponibilidad presupuestal y del registro, reserva o compromiso presupuestal, cuyo análisis exige examinar, separadamente: a) el régimen presupuestal previsto en la ley de contratación estatal: análisis de los arts. 25.6, 25.13 y 41 de la Ley 80, y b) el régimen presupuestal regulado en la Ley Orgánica de Presupuesto: Análisis de los Decretos 111 de 1996, 115 de 1996 y de la Ley 819 de 2003; v) vicios que afectan la validez del contrato estatal, análisis que exige el estudio de: a) la idea general de validez y existencia de los contratos, y b) la idea particular de validez de los contratos estatales; vi) requisitos de perfeccionamiento y de ejecución de los contratos estatales; vii) terminación unilateral del contrato estatal: incidencia de la falta de CDP y/o de RP, viii) el caso concreto, donde se concluirá que la ausencia de disponibilidad presupuesta –CDPno es causal de nulidad del contrato estatal, ni causa para terminarlo unilateralmente; así, se estudiará que: a) la ley orgánica de presupuesto consagra una sanción, que no es la nulidad de los actos o

contratos, cuando se compromete al Estado sin contar con la disponibilidad presupuestal, b) no cualquier irregularidad produce la nulidad del contrato: Diferencias entre los defectos que afectan la contratación, e impactos variables en las distintas etapas que lo componen; c) La buena fe en los contratos estatales contribuye a interpretar las consecuencias que tienen las irregularidades del negocio, d) La ausencia de disponibilidad presupuestal no constituye causa para terminar unilateralmente un contrato; ix) indemnización por la inejecución del contrato.

1. Competencia del Consejo de Estado Conforme a lo establecido en el artículo 1291 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, del Consejo de Estado -modificado por el Acuerdo No. 55 de 20032-, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

En el caso concreto, la parte actora presentó demanda contra la Asamblea Departamental de Antioquia, pretendiendo la declaración de incumplimiento contractual, por causa injusta imputable a la entidad, que declaró la terminación unilateral del contrato, y solicita se declaren algunas condenas contra la Asamblea. Finalmente, cuando se presentó la demanda -18 de 1 “Art. 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de

los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…).” 2 “Art. 13. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) “Sección tercera (…) “Las controversias de naturaleza contractual.” diciembre de 2000para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $18’850.000, y en el caso bajo estudio la pretensión mayor era de $38’520.000.

2. Lo probado en el proceso Para orientar el alcance de la controversia se hará un recuento de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, concretamente las relevantes para resolver el caso sub iudice, y para fundamentar el sentido de la decisión que se adoptará.

a. Entre la sociedad Concepto Visual Comunicaciones E.U y la Asamblea Departamental de Antioquia se celebró, el 19 de marzo de 1999, un contrato de prestación de servicios, cuyo objeto fue “la realización y comercialización del programa institucional ACTOS Y DECISIONES de la Asamblea Departamental de Antioquia el cual se emitirá por el canal regional TELEANTIOQUIA los días martes a partir del 23 de marzo con una regularidad de quince días en el horario de las 8 horas y 5 minutos P.M” –fl. 35, cdno. 1-. El plazo fue de 4 meses y el valor de $38’520.000, cuantía que no incluyó el impuesto al valor agregado.

En la forma de pago se señaló que cada programa tenía una duración aproximada de 25 minutos, de los cuales el contratista, podía disponer de hasta cuatro (4) minutos para realizar la pauta publicitaria. Por comercializar dicho tiempo, el contratista recibiría una contraprestación equivalente a un 20% del total comercializado, destinándose el 80% restante al pago de la realización del programa. b. A folio 12 reposa el documento que contiene la “prórroga al contrato”, suscrita el 10 de junio, donde se acordó ampliarlo 4 meses más, manteniendo las condiciones del primer acuerdo. c. En el folio 24 obra la comunicación de la entidad al contratista, donde termina el segundo contrato, argumentando que: “se ve obligada a no darle vía libre al referido contrato, por no existir la respectiva disponibilidad presupuestal en la corporación para estos efectos”. Incluso se anexa una certificación del jefe de Sección Financiera que da cuenta de la inexistencia de disponibilidad presupuestal.

3. Competencia para contratar y capacidad procesal de las Asambleas

Departamentales. El recurso de apelación controvierte la decisión inhibitoria del Tribunal Administrativo, que declaró que las asambleas departamentales no son sujetos procesales. De ser correcta la posición del a quo este proceso no se podría estudiar de fondo, porque el demandado debió ser el Departamento de Antioquia, y como no se vinculó no pudo defenderse; no obstante, de ser incorrecta la decisión se deberán estudiar las pretensiones. La Sala concluirá lo segundo, y para comprenderlo explicará la diferencia entre la competencia para contratar de las entidades que

no tiene personalidad jurídica y la capacidad procesal extraordinaria de estos mismos sujetos. 3.1. Competencia para contratar de las entidades públicas que no tienen personalidad jurídica –art. 2, lit. b) de la Ley 80 de 1993-. Tradicionalmente se entendió que las personas son los únicos sujetos que tienen capacidad para celebrar contratos, porque son quiénes pueden contraer derechos y obligaciones, de tal manera que para tener esta facultad debe contarse con el atributo de la personalidad3. En efecto, la capacidad, que se entiende predicable de las personas, se define como “la aptitud y la posibilidad de intervenir como sujeto activo o pasivo de relaciones jurídicas. Dicha capacidad comprende tanto el poder para ser titular de derechos y obligaciones e igualmente la facultad de actuación o ejercicio para hacer reales y efectivos dichos derechos. Una especie concreta de aquélla la constituye la capacidad para contratar.”4 Pero el requisito de la personalidad como conditio sine qua non para celebrar contratos se diluye un poco en la actualidad –aunque se conserva-, porque el legislador otorga esa capacidad a varios sujetos que carecen de tal atributo. La manifestación más clara en el derecho público –pero también se advierte, aunque tímidamente, en el privadose materializó 3 La regulación civil se fundamenta en el concepto de “persona”, ya sean naturales o jurídicas, siendo ellas a quiénes se les asignan derechos u obligaciones. En efecto, ellas profieren declaraciones de voluntad vinculante (art. 1502) y de ellas se predica la capacidad o la incapacidad (Arts. 1503 y 1504). 4 Corte Constitucional. Sentencia C-178 del 29 de abril de 1996.

en el artículo 2 de la Ley 805, concordado con el art. 11, que identifica los sujetos públicos que tiene competencia para celebrar contratos6. De esta manera, el artículo 2 enuncia un número amplio de sujetos a los que denomina entidades estatales, y a todos les asigna competencia para contratar en nombre del Estado. Particularmente, el literal a) enumera entidades que, además de contar con competencia, poseen el atributo de la personalidad jurídica; mientras que el literal b) hace otro listado de sujetos que también pueden contratar, pero carecen de personalidad jurídica. Aquella “curiosidad” se incorporó al ordenamiento jurídico en 1993, y rompió la lógica u ortodoxia de los estatutos contractuales anteriores –Decretos-ley 150 de 1976 y 222 de 1983-, porque hasta ese año sólo tenían competencia para contratar las entidades públicas que poseían el atributo de la personalidad jurídica –y eso que algunos entes no gozaron de esta competencia-. En este aspecto el axioma del derecho privado rigió en el derecho administrativo. Sin embargo, la Ley 80 desgarró la historia de esa institución, porque su espíritu heterodoxo, manifestado en la regulación diferente de múltiples instituciones tradicionales y convencionales -RUP, garantía única, tipología de contratos, abolición de la distinción histórica y dual de los 5“Art. 2°. De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley: “1°. Se denominan entidades estatales: “a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales,

las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. “b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”(…). 6 Frente al concepto competencia, que se diferencia del concepto capacidad, señala BIELSA: “Pero, como decimos y conviene reafirmarlo si la competencia en derecho público equivale a la capacidad en derecho privado, la competencia que por ley tiene una entidad, como conjunto de atribuciones, es distinta de la que tienen los órganos de esa entidad, es decir, los funcionarios (y decimos funcionarios porque los empleados no tienen competencia en el sentido de representar a la Administración pública, ni de ejercer atribuciones, pues solamente prestan servicios. “Estos conceptos –de competencia y capacidadson a veces confundidos, por querer asimilar el mandato, o la representación civil, a situaciones simplistas o equívocas; en otros términos: Suelen confundirse

erróneamente las ‘atribuciones de la entidad administrativa’ (sujeto titular de derechos) con las ‘atribuciones de los órganos que la representan”. (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo, Tomo I, Sexta edición, Ed. La Ley, Buenos Aires, 1980, p. 226). contratos, régimen jurídico aplicable, etc.- incluyó la competencia para contratar: se la asignó a sujetos de derecho público que carecen de personalidad jurídica –art. 2, lit. b)-7. Semejante acontecimiento o episodio no tardó en someterse al escrutinio de la Corte Constitucional, porque no faltó quien dudara de la exequibilidad de una norma que confería competencia para contratar a quien carecía de la condición necesaria que la historia del derecho exigía para asumir obligaciones: la personalidad8. La Corte Constitucional declaró exequible esta norma, porque la Carta Política facultó al legislador para establecer la capacidad para contratar de las entidades estatales9. Explicó que la Ley 80 no asigna personería jurídica a los organismos relacionados en el art. 2, lit. b); solo otorga competencia para contratar, siendo innecesario realizar elucubraciones complejas sobre personalidades jurídicas incompletas, ya que los sujetos del literal citado carecen de tal 7 Como si fuera poco, la Ley 80 también le asignó capacidad contractual a entes privados que no tienen personalidad jurídica: los consorcios y las uniones temporales. En este evento, quien suscribe el contrato es esta forma de asociación, por medio de un representante que designan sus integrantes, por tanto los compromete a todos. Esto significa que cada uno de los integrantes no suscribe el contrato

estatal. 8 ? En la Sentencia C-374 de 1994, la Corte Constitucional resumió los cargos del demandante, de la siguiente manera: “1o-. Colombia es un Estado social de derecho, cuyo fundamento está en el respeto del orden jurídico conformado por las normas de carácter positivo, así como por los principios generales de derecho. Uno de ellos, y quizás el más importante, el que prescribe que ‘sólo la persona es sujeto de derechos y obligaciones’. La Constitución y las leyes colombianas se basan en ese principio, pues sólo a quien es persona, se le puede exigir el cumplimiento de obligaciones por su capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. “La ley 80 de 1993, que contiene el Estatuto General de Contratación, vulnera este principio al permitir que organismos que carecen de personalidad jurídica, sean parte en los contratos, y comparezcan a los procesos que en desarrollo de ellos puedan suscitarse. Uno de los requisitos que exige la ley para que exista el contrato, es el acuerdo de voluntades, y de esa voluntad sólo puede gozar quien sea persona, y tenga la capacidad para obligarse, es decir, sea sujeto de derechos. Por esta razón, órganos como el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la Fiscalía General de la Nación, como entes que no poseen personalidad jurídica, no pueden tener capacidad para ser parte en un contrato como lo establecen los artículos 2o., numeral 1o., literal b) y 11, numeral 3o., literal a)… (…) “Por tanto, las ramas del poder público, así como los organismos de control, no pueden actuar por sí solos, deben hacerlo a través de la Nación, que para todos los efectos es persona jurídica. Por esta razón,

la ley acusada no puede concederles a los organismos mencionados en el literal b), una personalidad jurídica distinta a la de la Nación. “Si no se goza de personería jurídica, no se tiene capacidad para contraer derechos y obligaciones. La capacidad es un atributo de la personalidad, por tanto, si falta ésta no puede gozarse de aquélla. Es por estas razones, que la ley 80 al otorgar capacidad para contratar a organismos que carecen de personalidad jurídica, vulnera el artículo 14 de la Constitución, al desconocer la personalidad jurídica de la Nación, y el artículo 150, numeral 9, al conceder a unos organismos que no constituyen el ‘Gobierno’ la facultad de contratar.” 9 Incluso, el art. 352 de la CP. reguló el tema: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. atributo, aunque pueden contratar, siendo constitucional que el legislador les asigne esa facultad: “Es claro que si la Nación, los departamentos, municipios y distritos, son personas jurídicas, y las entidades estatales a que se refiere la ley 80, no lo son, por fuerza los contratos que estas últimas celebren corresponden a la Nación, a los departamentos o a los municipios. “La actuación del funcionario competente, a nombre de la correspondiente

entidad estatal, vincula a la Nación, al departamento o al Municipio como persona jurídica. Al fin y al cabo, todos los efectos del contrato se cumplirán en relación con la respectiva persona jurídica: ella adquirirá o enajenará los bienes, si de ello se trata; si se contraen obligaciones económicas, se pagará con cargo a su presupuesto, etc. “Por lo anterior, no hay duda de que no es menester elaborar teorías complejas sobre personalidades jurídicas incompletas, existentes sólo para contratar. En tratándose de la Nación, verbigracia, ésta es una sola: la ley 80 se limita a señalar, en diferentes campos y materias, qué entidades estatales tienen capacidad para contratar y cuál funcionario obra a nombre de tales entidades”. (…) “Finalmente, es necesario señalar que el legislador fue consciente de la modificación que estaba introduciendo en relación con la competencia de algunos entes, que, sin estar dotados de personería jurídica, podrían contratar directamente. Así, en la exposición de motivos de la referida ley se expresó: “ ‘El proyecto respecto de la competencia para contratar alude a entidades estatales, sin que sean identificadas con la noción de personalidad jurídica. Lo anterior significa que al referirse a la competencia y por tanto, a los sujetos del contrato, no se "hable solamente de personas como ocurría en el pasado, sino por lo que hace al sector oficial de la contratación, a la parte pública del contrato, al extremo público del contrato hablamos de entidades públicas y al hablar de entidades públicas no es necesario que ellas tengan personería jurídica’. (Gaceta del Congreso No. 75 de

septiembre 23 de 1992, pág 16)”10 De esta manera, la Corte diferenció la personalidad jurídica de la capacidad contractual, de modo que cuando la Ley 80 establece que “para los solos efectos de esta ley” se denominarán entidades estatales las que enuncia luego, hace referencia a la capacidad para contratar de que trata el artículo 352 de la Constitución. Por tanto, es posible que el legislador asigne capacidad para contratar a sujetos que carecen de personalidad jurídica; el listado del artículo 2, literal b), es prueba de ello. 10 ? Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 25 de agosto de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía. De otro lado, hay que precisar que la enumeración que hizo la norma comentada no es taxativa, pues otras leyes asignan competencia a otras entidades públicas. De hecho, el art. 2, lit. b) no contempla a las Asambleas Departamentales, de allí que si se juzgara, exclusivamente, por su contenido, se concluiría que no pueden celebrar contratos por sí mismas. Es necesario indagar si por fuera de la Ley 80 se les asignó esa capacidad, respuesta que se concreta en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto presupuestal-11. Esta norma señala que las asambleas tendrán competencia para contratar, en los mismos términos que otros órganos que cuentan con el atributo de la personalidad, por lo que pueden adelantar procesos de selección y celebrar contratos. De este modo, el art. 110 se suma y armoniza al art. 2 de la Ley 80, ampliando el listado de entidades públicas que tienen competencia para celebrar contratos. De allí que, entendido este hecho desde la perspectiva de

la historia reciente de la contratación, lo que sucedió fue que entre 1993 y 1996 las entidades sin personalidad jurídica a que se refiere el art. 110 no podían celebrar contratos por sí mismas, en su lugar, la entidad a la cual pertenecían lo hacía en nombre de ellas. Pero a partir de 1996 las entidades relacionadas en el art. 110 citado –entre ellas las asambleas departamentales, los concejos municipales, las personerías, entre otrosadquirieron la competencia de la que carecían, y el efecto práctico de esta atribución fue que, en adelante, ellas celebraron los contratos relacionados con el cumplimiento de sus competencias. A pesar de todo, lo acaecido respeta el principio de la reserva de ley para establecer quiénes pueden celebrar contratos estatales, porque ambas normas tienen ese rango. Lo que no puede suceder es que un reglamento se atribuya esa competencia, ampliando el listado, porque tanto el inciso final del art. 150 de la CP. como el art. 352 de la misma Carta así lo exigen. 11 “Art. 110. Autonomía presupuestal. Los órganos que son una sección en el presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el

Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. “En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. “En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica: “En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (Ley 38/89, artículo 91. Ley 179/94, artículo 51)”. Entre otras cosas, la facultad del legislador para asignar la competencia no tiene que consagrarse en el estatuto contractual –Ley 80-, pues incluso lo hace la Ley Orgánica de Presupuesto, como lo prescribe el art. 352 de la Carta, per