CE - 050012333000201502469011SENTENCIA20221108121521

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-02469-01 (62607)

Actor: JOSÉ MANUEL CONTRERAS CORREA Y OTROS

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL, Y

OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo, propuestas o no.

VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL-Como el término empezó a correr antes de la entrada en vigencia del CPACA, aplica el CCA. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de dos años se contabiliza a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. DELITO DE LESA HUMANIDAD-La responsabilidad civil del Estado se rige por normas distintas a la de la responsabilidad penal de sus agentes. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. La Sala, de conformidad con el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.

el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 15 de junio de 1995, José Manuel Contreras Correa abandonó el municipio de Chigorodó, Antioquia, pues grupos paramilitares lo iban a matar por ser miembro de un sindicato y simpatizante de la Unión Patriótica. Su núcleo familiar abandonó el municipio cuatro meses después. Alegan omisión del deber de protección y seguridad, porque las autoridades conocían el estado de riesgo en el que se encontraban los miembros de esas organizaciones.2 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad ANTECEDENTES El 23 de noviembre de 2015, José Manuel Contreras Correa y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación­ Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y otros. Solicitaron por lucro cesante $3.116.884.386, por daño emergente $83.750.452 y por perjuicios morales 400

SMLMV para José Manuel Contreras, 300 SM LMV para su compañera permanente, padres e hijo y 200 SMLM V para sus hermanos. Pidieron por daño a la salud y daño «a las condiciones de existencia» 600 SMLM V para José Manuel Contreras, 300 SM LMV para su compañera permanente, padres e hijo y 200 SMLM V para sus hermanos. Además, 100 SMLM V por vulneración a bienes constitucionales o convencionales, medidas de satisfacción y los demás que se

Contreras, 300 SM LMV para su compañera permanente, padres e hijo y 200 SMLM V para sus hermanos. Además, 100 SMLM V por vulneración a bienes constitucionales o convencionales, medidas de satisfacción y los demás que se probaran en el proceso. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que abandonó el municipio de Chigorodó, Antioquia, después de conocer que grupos paramilitares querían matar a José Manuel Contreras Correa por ser miembro de Sintrainagro y simpatizante de la Unión Patriótica. Alega que las autoridades conocían que los simpatizantes de esas organizaciones eran asesinados sistemáticamente. El 9 de febrero de 2016 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. El 18 de mayo de 2016 se presentó reforma de la demanda y el 5 de septiembre siguiente se admitió. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE adujo que no estaba legitimada en la causa por pasiva, pues dentro de sus competencias no estaba la atención y reparación de desplazados. La Nación-Ministerio del Interior alegó que para la época de los hechos no tenía deberes de protección, la caducidad de la acción y hecho de tercero. La Nación­ Ministerio de Defensa, Policía Nacional, y Ejército Nacional sostuvieron que operó la caducidad, pues transcurrieron más de dos años desde el desplazamiento, hecho de un tercero, excesiva tasación de los perjuicios e inexistencia de los presupuestos de la responsabilidad. El 1 de junio de 2018 se corrió traslado a las

hecho de un tercero, excesiva tasación de los perjuicios e inexistencia de los presupuestos de la responsabilidad. El 1 de junio de 2018 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, alegó que la obligación de las autoridades era de medio y no de resultado. La Nación-Ministerio3 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad de Defensa, Policía Nacional, Ministerio del Interior y DAPRE y la parte demandante reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio.

El 6 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque no se demostró que el demandante era sindicalista o miembro de la Unión Patriótica, que el desplazamiento fue por motivos políticos, ni que solicitó protección. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 25 de septiembre de 2018 y admitido el 30 de octubre siguiente. Esgrimió que los testimonios acreditaron que José Manuel Contreras Correa era sindicalista y simpatizante de la Unión Patriótica y que, como los miembros de estas organizaciones eran asesinados sistemáticamente, las autoridades debieron otorgarle protección. El 28 de enero de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-DAPRE y la parte demandante reiteraron lo expuesto. Las demás partes guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó que como no se acreditaron los elementos del

traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-DAPRE y la parte demandante reiteraron lo expuesto. Las demás partes guardaron silencio. El Ministerio Público conceptuó que como no se acreditaron los elementos del desplazamiento forzado, operó la caducidad del medio de control. Agregó que no se configuró falla en el servicio.

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $322.175.0001. 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2015, $644.350, por 500.e 4

Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por

declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN, art. 140 CPACA y arts. 2341 y ss. CC). Demanda en tiempo

3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

11. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley.

111. Análisis de la Sala

4. El artículo 187 CPACA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad del término para formular la demanda. El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El artículo 624 CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como José Manuel Contreras Correa tuvo que abandonar el municipio de 2Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por

que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como José Manuel Contreras Correa tuvo que abandonar el municipio de 2Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos juridicos 10 y 11) y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3), en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747, disponible en https://bit.ly/3gjjduK.í e 5 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad Chigorodó el 15 de junio de 1995 y su núcleo familiar lo hizo cuatro meses después (f. 33-36 c. 1 ), la norma aplicable es el CCA, antes de la modificación de la Ley 446 de 1998. El término para formular el medio de control de reparación directa, según el artículo 136 CCA, es de dos años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.

El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las

El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese precepto, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos3. Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia4.

puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia4. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4].e 6 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad El artículo 136 CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este5. Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño6.

5. Según la demanda, las acciones indemnizatorias por «crímenes de lesa humanidad» se pueden presentar en cualquier tiempo y, como se demandaron daños derivados del delito de desplazamiento forzado, se debió exceptuar el conteo del término de caducidad.

La responsabilidad civil del Estado tiene reglas distintas a las previstas para

humanidad» se pueden presentar en cualquier tiempo y, como se demandaron daños derivados del delito de desplazamiento forzado, se debió exceptuar el conteo del término de caducidad. La responsabilidad civil del Estado tiene reglas distintas a las previstas para atribuir la responsabilidad penal de sus agentes. Aunque en el ámbito penal ciertos delitos puedan configurarse como imprescriptibles, esa figura excepcional no se traslada al ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado, ni modifica los términos previstos en la ley para reclamar los perjuicios. De modo que, el término para interponer las acciones indemnizatorias por los daños causados por el Estado difiere del plazo para ejercer la acción penal y el juez administrativo no tiene competencia para decidir la imprescriptibilidad de los delitos penales, conforme al artículo 82 CCA, retomado por los artículos 103 y 104 CPACA. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre el inicio del conteo del término de caducidad para formular las pretensiones indemnizatorias, cuando estas se derivan de «delitos de lesa humanidad». A juicio de la Sala, el término para demandar, establecido por el legislador, debe contarse desde que los afectados conocieron o debieron conocer la participación de agentes del Estado, 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4], con salvamento de voto. J7 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros

jurídico 4], con salvamento de voto. J7 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad salvo que existan circunstancias que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acción7.

Como la regulación legal de la presentación de la demanda, con la que se pretende reclamar una obligación indemnizatoria que se deriva de un «delito de lesa humanidad», permite que pueda intentarse desde que ocurre ese hecho o desde que el sujeto activo de la obligación tiene conocimiento de la participación del Estado, no puede desconocerse el término judicial para reclamar una obligación civil.

6. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y otros son responsables por la omisión de protección y de políticas que causó el desplazamiento forzado de José Manuel Contreras Correa y su núcleo familiar.

De conformidad con la denuncia penal presentada por José Manuel Contreras Correa el « 11 de junio de 1995, me llamó mi primo Francisco Antonio Zea y me avisó que me fuera porque me iban a matar» ( ... ) y «( ... ) el día 15 de junio de 1995, siendo las 13:45 horas, tomé un avión en Chigorodó y me vine para Medellín y desde ese entonces no he vuelto a Urabá». A «los cuatro meses mandé por mi familia» (f. 33-36 c. 1). Agregó que no recibieron protección de las autoridades, aunque era conocido el plan que tenían grupos paramilitares para «eliminar» los integrantes de la Unión Patriótica y a los sindicalistas de Sintrainagro (hecho 4 de la demanda). Conforme a la demanda, los demandantes,

autoridades, aunque era conocido el plan que tenían grupos paramilitares para «eliminar» los integrantes de la Unión Patriótica y a los sindicalistas de Sintrainagro (hecho 4 de la demanda). Conforme a la demanda, los demandantes, desde el mismo momento de los hechos, atribuyeron al Estado participación por omisión, pues presuntamente el incumplimiento del deber de protección por parte del Estado fue la causa del desplazamiento. La parte demandante no acreditó que hubo circunstancias que le impidieron materialmente ejercer la acción en tiempo. El término de dos años para formular la demanda, según el artículo 136 CCA, empezó a correr para José Manuel Contreras Correa el 15 de junio de 1995 -día en que abandonó el municipio de Chigorodó- y vencía el 15 de junio de 1997. El término de dos años para su núcleo familiar empezó a correr el 15 octubre de 1995 -cuatro meses después que José Manuel Contrerasy vencía el 15 de octubre de 1997 (f. 33-36 y 63 c. 1 ). 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, Rad. nº. 61.033 [fundamento jurídíco 5], con aclaración y salvamentos de voto.8 Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad Como la demanda se presentó el 23 de noviembre de 2015, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (f. 109 c. 1 ), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad, pues el tiempo transcurrido entre el momento que los demandantes

Como la demanda se presentó el 23 de noviembre de 2015, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (f. 109 c. 1 ), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad, pues el tiempo transcurrido entre el momento que los demandantes tuvieron conocimiento del hecho dañoso y la fecha en que formularon la demanda implicó la renuncia a la reclamación de los perjuicios por el desplazamiento forzado. Por ello, se revocará la providencia apelada para declarar la caducidad de la acción.

7. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4

CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo nº. 10554 de 2016-, las agencias tn derecho se tasarán en el 0.1 % del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado. Como las pretensiones se estimaron en $3.116.888.386, el demandante pagará la suma de $3.116.888 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C,

$3.116.888.386, el demandante pagará la suma de $3.116.888 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de las demandadas las costas y FÍJASE la suma de tres millones ciento dieciséis mile 9

Expediente nº. 62.607

Demandante: José Manuel Contreras Correa y otros Declara caducidad ochocientos ochenta y ocho pesos ($3.116.888), por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

\iL j. GUILLERMO SÁNC LUQUE

EDF/OAO