CE-07001-23-15-000-2004-00002-01(AP)-2006
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-07001-23-15-000-2004-00002-01(AP)-2006
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2006
ACCION POPULAR - Criterios para fijar el incentivo Dado que el artículo 39 de la ley 472 de 1998, establece que el juez puede fijar el incentivo entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales y que el artículo 170 del C.C.A., impone la obligación de motivar la sentencia, considera la Sala que el criterio de fijación del incentivo entre un mínimo y un máximo, salvo la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 472, anteriormente citado, deberá tener en cuenta aspectos tales como la mayor o menor amenaza o afectación del derecho o interés colectivo, su relevancia para tan solo unos miembros de la colectividad o para la sociedad en general y el grado en que la demanda y la actuación de los eventuales beneficiarios hayan sido idóneas para la protección del (los) derecho(s) colectivo(s) amenazado(s) o vulnerado(s). Se atenderá así mismo a la condición económica de la persona o personas demandadas, con el fin de que dicho incentivo se ajuste a la realidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 07001-23-15-000-2004-00002-01(AP)
Actor: HUGO RAMON QUINTERO Y OTRO
Demandado: MUNICIPIO DE ARAUCA Y OTRO Referencia: ACCION POPULAR Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra la providencia de fecha 3 de marzo de
2005, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, mediante la cual, dispuso1: “PRIMERO Se ordena la protección de los derechos colectivos a la a la (sic) Seguridad y Salubridad Pública, a la Moralidad Administrativa, al Goce del Espacio Público, Utilización y Defensa de los Bienes de uso público (sic), Acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública y goce de un ambiente sano, vulnerados por el MUNICIPIO DE ARAUCA y la EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ARAUCA ‘EMSERPA E.S.P.’ 1 Fls. 121 a 136 cdno. del recurso “SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE ARAUCA y a la EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS PÚBLICOS, realizar en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, las actuaciones necesarias con el fin de dar solución definitiva al problema del hundimiento de la vía pública en el tramo de la Avenida Leoni Valencia entre calles 12 y 13, de conformidad con el estudio realizado en desarrollo del contrato No. 091 de 2004. “TERCERO: CONFORMAR un comité de verificación de cumplimiento de ésta sentencia, integrado por el IDESA, CORPORINOQUIA, PROCURADURÍA AGRARIA Y DEL MEDIO AMBIENTE, el cual deberá realizar las actividades de control allegando informes mensuales y, “CUARTO: Fíjese en favor de los señores HUGO RAMON QUINTERO y JOSE ELKIN ALONSO y a cargo del MUNICIPIO DE
ARAUCA y la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE ARAUCA ‘EMSERPA E.S.P.’ en partes iguales, es decir, 50% cada uno, por concepto de incentivo, la suma de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de hacer efectivo el pago, para cada uno de ellos.”
I. ANTECEDENTES PROCESALES
1. La demanda y su trámite Mediante escrito presentado con fecha 2 de agosto de 2004, los señores Hugo Ramón Quintero Gómez y José Elkin Alonso Sánchez, presentaron demanda de acción popular contra el Municipio de Arauca y la Empresa de Servicios Públicos EMSERPA E.S.P., solicitando la protección de los derechos colectivos “a la Seguridad y Prevención de Desastres Previsibles Técnicamente, a la Seguridad y Salubridad Pública, a la Moralidad Administrativa, al Goce del Espacio Público, Utilización y Defensa de los Bienes de Uso Público, Acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (sic), y al Goce de un ambiente sano
(sic), consagrados en la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, en su Artículo 4º.”. Según se extrae de la demanda, la acción se sustenta en el hecho de que en la calle 23 entre carreras 12 y 13 del Barrio Unión del Municipio de Arauca, que según los demandantes es una de las más importantes y transitadas, se presentó el hundimiento prolongado de la vía pública, imposibilitando el paso de los vehículos y de los peatones, y representando alto riesgo, sobre todo en horas de la
noche, dada la escasez de alumbrado público y la ausencia de señalización alguna. Tal hundimiento se viene presentando desde años atrás, debido a la omisión del Municipio de Arauca y de la Empresa de Servicios Públicos EMSERPA E.S.P., las cuales están encargadas del mantenimiento de la vía, en el caso del Municipio, como del sistema de acueducto y alcantarillado y del drenaje de aguas lluvias, que corresponden a EMSERPA E.S.P.2
2. Contestación de la demanda Corrido el traslado respectivo, la demanda fue contestada por el apoderado del Municipio de Arauca, quien manifestó que no desconocía la falla presentada, la cual, según indicó, se ha dado al existir infiltraciones de aguas subterráneas que periódicamente dan al traste con cualquier obra de reparación que se realice en esa zona. No obstante, sostuvo que el municipio ha adelantado todas y cada una de las gestiones administrativas tendientes a darle solución al problema, aunque ello ha sido difícil, dada la complejidad del mismo.3
3. La sentencia de primera instancia Según se anotó en precedencia, mediante providencia del 3 de marzo de 2005, el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca profirió sentencia condenatoria en contra del Municipio de Arauca y de la Empresa de Servicios Públicos de Arauca - EMSERPA E.S.P. En la motivación, encontró el Tribunal que efectivamente hubo violación de los derechos colectivos invocados, pues se comprobó la existencia del hundimiento y el cráter formado en la Avenida Leoni
Valencia, ubicada en la calle 23 entre carreras 12 y 13, problema éste que no ha
sido solucionado por las accionadas, a pesar de tener conocimiento del mismo desde el año 2002. Consideró, en consecuencia, que la violación a los derechos colectivos se presentó por la omisión de los deberes de las entidades demandadas en solucionar, de manera definitiva, el daño de la calzada en cuestión. 2 Fls. 1 a 4 cdno.1. 3 Fls. 31 a 34 cdno.1 De otra parte, concedió un incentivo equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los accionantes, decisión que no fue motivada.4
4. El recurso de apelación Dentro del término legal, contra la sentencia anterior el apoderado del municipio interpuso recurso de apelación, en forma parcial5, el cual fue sustentado6 manifestando que el municipio acata parcialmente el fallo de instancia, pero cuestiona el incentivo otorgado, pues considera que no existe proporción alguna entre la labor ciudadana realizada y las gestiones que de manera precedente y concomitante a este proceso fueron asumidas por la entidad territorial para darle solución al problema, el cual, no sólo requiere celeridad sino un desarrollo planificador tendiente a ponerle punto final. En este sentido, consideró que los 10 salarios mínimos concedidos a cada uno de los accionantes, es exagerado, dado que no fue motivado; que si hubiesen sido tres o más los actores, el Tribunal les habría dado también inmotivadamente 10 salarios mínimos a cada uno, por lo que solicita que el incentivo se ajuste a la realidad de los hechos y a la actuación efectuada, lo mismo que a criterios de razonabilidad judicial, para evitar que se
exceda la verdadera intención con que fue concebido dicho incentivo.
5. Actuaciones ante la segunda instancia Durante el término del traslado para alegar de conclusión, de tal derecho únicamente hizo uso el Procurador Séptimo Delegado ante esta Corporación, exponiendo los argumentos que se resumen a continuación7: Luego de hacer un resumen del proceso y una presentación del objeto y la finalidad de las acciones populares, consideró la vista pública que de las pruebas aportadas al proceso se evidenció la violación de los derechos colectivos mencionados en la demanda y la responsabilidad omisiva de las entidades demandadas, pues en un lapso aproximado de 4 años no han realizado las labores de reparación y mantenimiento de la calzada del tramo vial comprendido entre las
carreras 12 y 13 con calle 23 de la Avenida Leoni Valencia, ni de las filtraciones de 4 Fls. 121 a 136 cdno. del recurso 5 Fl. 139 ibídem. 6 Fls. 147 a 150 ibídem 7 Fls. 156 a 169 cdno. del recurso agua del subsuelo existente en ese lugar y que deterioran el suelo que circunda el pozo de inspección. Sobre el incentivo, consideró que es éste una compensación a la actitud diligente y desinteresada del actor que busca la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados por la acción o la omisión de la administración o de los particulares y que no constituye un castigo al demandado ni está encaminado a resarcir los perjuicios sufridos por la comunidad. Para el caso concreto, indicó que no es discutible el derecho que los actores tienen a su reconocimiento, pues con la presentación de la demanda no solo
pusieron en marcha a la administración de justicia con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados por los demandados, sino que lograron una decisión favorable, demostraron la negligencia de la administración en la prestación adecuada de los servicios públicos a su cargo y su repercusión en los derechos de la comunidad. No obstante, consideró que el a quo erró al conceder 10 salarios mínimos a cada uno de los actores, pues aún cuando existe pluralidad de sujetos en la parte demandante, la misma para efectos procesales es una sola, como también lo es para efectos del reconocimiento del incentivo. Por tanto, a su juicio, ha debido reconocerse el equivalente a 10 salarios mínimos para la parte demandante, independientemente de por cuántas personas está integrada y no para cada uno de ellos, dado que el legislador reglamentó el incentivo en el sentido de reconocerlo a la parte demandante, independientemente de si ésta se halla constituida por una o varias personas. En consecuencia, no es dable al juez desconocer este mandato, como tampoco conceder el incentivo en forma distinta a la señalada por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, por lo cual solicita se modifique la sentencia del a quo, variando la cuantía del incentivo a 10 salarios mínimos para la parte demandante y no para cada uno de sus integrantes.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 39 de la ley 472 de 1998, “El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales...”.
Así mismo, el inciso segundo del artículo 40 de la ley 472 de 1998 establece que “En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular”. Por su parte, el artículo 34 ibídem, establece que en la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular, se fijará el monto del incentivo para el actor popular. Las anteriores disposiciones regulan, entonces, el incentivo como un aliciente para aquellas personas que adelanten acciones populares para la protección de derechos colectivos y obtengan una decisión favorable a sus pretensiones, esto es, logren establecer dentro del proceso que efectivamente se amenaza o se está vulnerando un derecho o interés colectivo y obtengan una medida de protección para evitar el daño contingente, hacer cesar el daño o perjuicio eventual o volver las cosas al estado anterior, cuando ello sea posible. En este sentido, la ley no condiciona el otorgamiento del incentivo a que la sentencia favorable a las pretensiones se obtenga por virtud de un pacto de cumplimiento, el cual termina anticipadamente el proceso8 o por virtud de una sentencia a la que se llega como resultado de la finalización de todo el trámite del proceso (artículo 34 ibídem). Ahora bien, dado que el artículo 39 de la ley 472 de 1998, establece que el juez puede fijar el incentivo entre diez y ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales y que el artículo 170 del C.C.A.9, impone la obligación de motivar
la sentencia, considera la Sala que el criterio de fijación del incentivo entre un mínimo y un máximo, salvo la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 472, anteriormente citado, deberá tener en cuenta aspectos tales como la mayor o menor amenaza o afectación del derecho o interés colectivo, su relevancia para tan solo unos miembros de la colectividad o para la sociedad en general y el grado en que la 8 Art. 27 Inciso final: “La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto.”. Sobre el otorgamiento del incentivo por virtud del pacto de cumplimiento, puede verse Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Exp. Ap.0975, Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez. 9 Al que se remite la Sala por disposición expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. demanda y la actuación de los eventuales beneficiarios hayan sido idóneas para la protección del (los) derecho(s) colectivo(s) amenazado(s) o vulnerado(s). Se atenderá así mismo a la condición económica de la persona o personas demandadas, con el fin de que dicho incentivo se ajuste a la realidad10. Establecido lo anterior, analizará la Sala el caso concreto, a fin de determinar si la inconformidad del apelante, en el sentido de que el incentivo fijado
fue excesivo en la medida en que se estableció un monto equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales para cada uno de los integrantes de la parte demandante, tiene fundamento. Al respecto, lo primero que debe indicar la Sala es que el incentivo fijado por el a quo no fue motivado, sino que el Tribunal se limitó a afirmar que “considera procedente fijarlo en la suma de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los accionantes”, aspecto éste que per se, le quita fundamento a la decisión, pues si bien el juez puede fijar dentro de los límites previstos en la ley la suma que considere adecuada, ello no puede hacerse mediante criterios arbitrarios, sino atendiendo a los elementos de razonabilidad de la decisión que vienen dados por las condiciones específicas del proceso y por la experiencia del mismo juez. Por tanto, procederá la Sala a hacer el análisis fáctico del proceso, a fin de determinar si no obstante que el Tribunal no motivó su decisión, la suma fijada se ajusta a la realidad procesal. Así, se tiene entonces que el presente proceso se inició por demanda incoada por los señores Hugo Ramón Quintero Gómez y José Elkin Alonso Sánchez, quienes una vez fijada la audiencia de pacto de cumplimiento no asistieron a la misma, situación que determinó que ésta se declarara fallida.11 No obstante lo anterior, para demostrar los derechos colectivos que se demandaban como violados, los demandantes solicitaron la práctica de pruebas tales como inspección judicial, la recepción de dos testimonios y presentaron documentos, mediante los cuales pretendían demostrar la antigüedad del problema presentado y su falta de solución.
10 A este respecto ha dicho la Sala que: “Cuando el juzgador deba fijar la recompensa o incentivo no debe hacerlo caprichosamente, sino de manera razonada - arbitrio judicial razonado -, para lo cual debe tener en cuenta la gestión del demandante y la situación económica de la persona o personas demandadas, precisamente, para que su decisión sea adecuada a la realidad.(Véase sentencia del veintidós 22 de marzo de 2001, Exp. No. AP. 028, Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez)” 11 Fls. 69 a 72 cdno.1 Tales pruebas fueron acogidas por el Tribunal, mediante auto de fecha 29 de noviembre de 200412. Se observa, así mismo, que el señor Quintero Gómez participó en la inspección judicial que se llevó a cabo con fecha 3 de febrero de 2005, según consta a folios 121 a 128 del cuaderno de pruebas, solicitó copias de las piezas procesales13 y presentó alegatos de conclusión dentro del término oportuno14, actuaciones todas que permiten inferir que el mencionado ciudadano participó activamente durante el trámite del proceso, salvo su inexcusable falta en la audiencia de pacto de cumplimiento. Así mismo, la sentencia impugnada acogió las pretensiones de la demanda, estableció la violación de derechos colectivos y dispuso la realización de actividades tendientes a restablecer los derechos conculcados, lo cual fue evidente resultado de la acción impetrada, pues además se encuentra demostrado que los hechos que dieron lugar a la misma se venían presentando desde el año 2002 aproximadamente, sin que las autoridades competentes hubiesen tomado acciones
efectivas tendientes a reparar la vía cuyo deterioro determinaba la violación de los derechos colectivos.15 En consecuencia, acertó el Tribunal al momento de conceder el incentivo, pero tal y como lo manifiesta el Ministerio Público, erró al fijar dicho incentivo en la suma equivalente a 10 salarios mínimos para cada uno de los integrantes de la parte demandante, no sólo porque los dos constituían una sola parte procesal, sino porque además es evidente que quien participó activamente dentro del proceso fue el señor Hugo Quintero Gómez, habiéndose limitado el señor José Elkin Alonso Sánchez a suscribir la demanda. No quiere decir lo anterior, que si éste hubiese suscrito todos los documentos y asistido a todas las diligencias a las que compareció el señor Quintero Gómez, se habría hecho acreedor a un incentivo mayor, pues se insiste que se trataba de la misma parte y, en todo caso, no existe ninguna evidencia de que éste señor Alonso Sánchez hubiese aportado elemento 12 Fls.78 y 79 cdno.1.. 13 Fl. 80 cdno.1 14 Fls. 107 a 110 cdno 1. 15 Al respecto pueden verse los documentos obrantes a folios 16 a 94 del cuaderno de pruebas, las cuales además fueron remitidos al tribunal por parte del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Arauca, pero a expensas del señor Hugo Ramón Quintero, según se extrae de los folios 14 y 94 del mismo cuaderno. adicional alguno al proceso o al establecimiento de la violación de los derechos y el logro de su protección. Para la Sala no es extraño el hecho de que varias personas puedan
aportar elementos al proceso con el fin de llevar al juez a determinar de manera exitosa que se amenaza o vulnera un derecho colectivo (coadyuvancia), no obstante, el objetivo de la acción popular no es el de obtener un incentivo, sino el de proteger los derechos colectivos, y sólo aquél que con su demanda y su actuación efectiva dentro del proceso, colabore activa y eficientemente al cumplimiento del objeto de la acción popular, podrá ser beneficiario de dicho incentivo. Por lo expresado anteriormente, se modificará la sentencia apelada y se dispondrá la reducción del monto del incentivo, para fijarla en un monto único equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales para la parte demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, acogiendo el concepto del Ministerio Público y Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
F A L L A: Modificar el ordinal cuarto de la sentencia de fecha 3 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, el cual quedará así: “CUARTO: Fíjese en favor de la parte demandante, señores HUGO RAMON QUINTERO y JOSE ELKIN ALONSO y a cargo del MUNICIPIO DE ARAUCA y la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE ARAUCA “EMSERPA E.S.P.” que pagarán por partes iguales cada entidad, es decir, 50% cada una, por concepto de incentivo, una suma única equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de hacer efectivo el pago.” En lo demás la sentencia de instancia quedará igual
SEGUNDO: Por secretaría, ENVÍESE copia de esta providencia al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, al tenor del Artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
