CE-07001-23-31-000-1997-00549-01(16492)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., enero veinticuatro (24) de dos mil once (2011)

Radicación: 16.492

Demandante: Jorge Enrique Romero Demandado: Municipio de Arauca Referencia: Apelación sentencia contractual Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, el 4 de febrero de 1999 -fls. 210 a 230, cdno. ppal.-, en la que resolvió: “1. Declarar no probadas las excepciones presentadas por el municipio de Arauca, frente a la demanda inicial. “2. Denegar las pretensiones de la demanda inicial, presentada por el señor Jorge Enrique Romero Ortiz, contra el Municipio de Arauca. “3. Declarar no probadas las excepciones presentadas por el demandado en reconvención. “4. Denegar las pretensiones de la demanda en reconvención presentadas por el municipio de Arauca contra el señor Jorge

Enrique Romero Ortiz.”

ANTECEDENTES

1. La demanda 1.1. Pretensiones. Se formularon cuatro pretensiones principales y tres subsidiarias. Aquellas consistieron, entre otras, en las siguientes –fls. 2 a 4, cdno. ppal.-: “Primera.- Que el municipio de Arauca incumplió el contrato 152 de 1994, para la construcción de catorce (14) viviendas en el plan Urbanización Matevenado’, de esta misma ciudad, en las obligaciones a su cargo, por haberse negado a efectuar,

oportunamente, los suministros haciendo imposible la ejecución de la parte del contratista, que desembocó en la suspensión de los trabajos hasta nueva orden, que finalmente no se produjo. “Segunda.- Que el municipio de Arauca incumplió el contrato por no haberse efectuado la revisión de precios por el lapso de suspensión, ni efectuado la liquidación definitiva, circunstancias que han producido grave y persistente desequilibrio que incluye el costo de actualización de las garantías del contrato… “Tercera.- Que, en virtud de las declaraciones anteriores, se condene al municipio demandado al reconocimiento y pago de los valores causados y que pudieron causarse, teniendo en cuenta que el término para la ejecución de las obras venció, y según los siguientes conceptos: “a) Valor de la utilidad total como si las obras se hubieran ejecutado en su integridad, y que no lo fueron por la conducta irregular de la administración; “b) Actualización de las cantidades anteriores… “c) El valor del lucro cesante de la actividad constructora de mi poderdante, en dinero y en especie, conforme al literal anterior, por el período comprendido entre la fecha de incumplimiento y la del pago efectivo… “d) El valor del daño emergente por el perjuicio consiguiente al incumplimiento de la administración municipal en los términos y cuantía que se señalen en esta demanda. La demanda fue adicionada, para incluir otras pretensiones principales –fls. 105 a 106, cdno. ppal.-: “Segunda A (nueva).- Que el Municipio de Arauca incurrió en incumplimiento del contrato al no disponer la liquidación final definitiva, para efectos del correspondiente ajuste de cuentas. En

consecuencia, y respecto de esta pretensión, que el tribunal proceda a efectuar la liquidación final definitiva, como un aspecto adicional del incumplimiento, y que habiendo podido hacerla no la hizo; “Segunda B (nueva).- Que el Municipio de Arauca incurrió en incumplimiento injustificado e inexcusable, de sus obligaciones económicas, teniendo en cuenta la certificación de la secretaria de hacienda municipal, sobre registro presupuestal de los años 1995, 1996, y 1997, con la reserva presupuestal y disponibilidad asignadas al contrato objeto del litigio…” 1.2. Los hechos. Como fundamento de la demanda narró los siguientes. El 10 de marzo de 1994, el Municipio de Arauca -en adelante el Municipiocelebró el contrato de obra pública No. 152, cuyo objeto era la construcción de 14 viviendas, en desarrollo del Plan de Vivienda en la urbanización “Matevenado”. El valor del contrato fue de $29’563.030 y el plazo de ejecución 120 días calendario. El inicio de las obras tuvo lugar el 27 de junio de 1994, día en que, además, se entregó el 50% del valor a título de anticipo. Sin embargo, por hechos imputables a la administración, la obra se suspendió a partir del primero de septiembre del mismo año, por falta de suministros para la ejecución, los cuales debía proveer el municipio. Destacó el actor, en todo caso, que el contratista había cumplido satisfactoriamente sus obligaciones. Días después, el 7 de septiembre de esa anulaidad, el contrato fue cedido a quien ahora se presenta como actor en este proceso, todo por decisión del

municipio.

2. Contestación de la demanda y demanda de reconvención. 2.1. Contestación de la demanda. El municipio de Arauca, en términos generales, se opuso a la mayor parte de las afirmaciones de la demanda, así como a las pretensiones de la misma –fls. 107 a 114, cdno. ppal-.

Precisó, entre otras cosas, que el contrato inicial se celebró con el señor Alexis Bello Camejo y no con el actor, Jorge Enrique Romero. También aceptó que el contrato se suspendió, pero negó lo fuera por razones sólo imputables al municipio, pues la solicitud de suspensión fue presentada por el contratista. También propuso dos excepciones: i) indebida acumulación de pretensiones, porque en la primera pretensión se solicita la declaración de incumplimiento del contrato, aduciendo que el municipio no puso a disposición los materiales para la obra; mientras que en la segunda pide que se declare el incumplimiento porque el municipio no revisó los precios del contrato, solicitudes que se excluyen, afectando la tercera pretensión –que recoge la exigencia económica-, porque se presenta una “contradicción palmaria” ii) Cobro de lo no debido, teniendo en cuenta que el actor fue cesionario de un contrato suscrito por el señor Alexis Bello Camejo, hecho que aconteció en la época en que estaba suspendido el mismo, de allí que el cesionario –actor en este procesono ejecutó ningún trabajo para el Municipio, tan sólo suscribió el acta de cesión del contrato –doce meses después de estar suspendido-, y por eso no puede exigir una condena patrimonial. 2.2. Demanda de reconvención. Fue presentada por el municipio el

23 de mayo de 1997, considerando que el actor “… debe restituir al municipio de Arauca (Arauca) la suma de… (4’512.795,oo) por concepto del anticipo entregado y que no fue amortizado por los contratistas cedente ni cesionario.” –pretensión No. 1-, suma que debe indexarse, y además reconocer los intereses moratorios correspondientes. Los hechos que fundamentan las pretensiones consisten en que, una vez celebrado el contrato, la entidad entregó al contratista un anticipo del 50% de su valor, esto es, la suma de $14’338.070. Ahora, al contratista inicial, señor Alexis Bello Camejo, se le recibieron obras por valor de $20’537.440, amortizándosele del anticipo la suma de $10’268.720, y quedando pendiente, por tanto, $4’512.795, pues el contratista cesionario, señor Jorge Enrique Romero –actor en este procesono ejecutó trabajos, de manera que dicho valor aun está en su poder. 2.3. Contestación de la demanda de reconvención. La parte actora contestó la demanda de reconvención, oponiéndose a las pretensiones de la demanda. Consideró que no procede la solicitud de devolución del anticipo no amortizado, porque esto sólo es posible a través de la ejecución de las obras, no por medio de esta demanda. Además, el hecho de que el contratista no hubiera amortizado todo el anticipo se debió, precisamente, al incumplimiento contractual del municipio. También presentó tres excepciones: i) Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente. Esencialmente, considera que la vía procesal para recaudar el dinero

reclamado es a través de una acción ejecutiva y no de la ordinaria que ahora se adelanta. ii) Cobro de lo no debido. La obligación de amortizar todo el anticipo no ha surgido, porque el municipio no ha cumplido las obligaciones necesarias para que esto ocurra. iii) Incumplimiento del contrato. Basada en las razones expuestas hasta ahora.

3. Pruebas y alegatos de conclusión El proceso se abrió a etapa de pruebas el 20 de febrero de 1998 –fls. 140 a 143, cdno. ppal.-. De igual modo, en auto de diciembre 3 de 1998 –fl. 190, cdno. ppal.- se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 3.1. Alegatos de la parte demandante –fls. 201 a 208, cdno. ppal.-. Reiteró lo expuesto en la demanda, haciendo énfasis en la obligación que tenía el municipio de Arauca de entregar al contratista los materiales para la construcción. 3.2. Alegatos de la parte demandada. No intervino en esta etapa del proceso. 3.3. Intervención del Ministerio Público –fls. 192 a 200-. Hizo un detallado recuento de los aspectos probados en el proceso, pero su concepto se centró en considerar que la administración liquidó unilateralmente el contrato, y que en la fecha en que lo hizo no había sido notificado de la demanda que dio origen a este proceso “… puesto que la resolución de la terminación unilateral del contrato por parte de la Administración Local es del 30 de mayo de 1997 y la notificación de la demanda… sólo se lleva a cabo en fecha posterior…” –fl. 198, cdno. ppal.-

Además, consideró que si bien el contrato estaba suspendido, con anuencia del contratista, éste debió inquirir a la entidad para que lo reanudara, lo cual no hizo –por lo menos no existe prueba de ello-, por esto no puede ahora reclamar una indemnización cuando tenía la obligación de gestionar la reactivación del contrato. Finalmente, sobre la pretensión de la demanda de reconvención, pide que se acceda a ella, porque la deuda está declarada en el acta de liquidación unilateral del contrato, que se presume legal.

4. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Arauca profirió sentencia el 4 de febrero de 1999 –fls. 210 a 230-. Hizo un extenso análisis sobre la caducidad de la acción, a partir de un estudio acerca de la forma como se debía computar el plazo del contrato, para concluir que no se configuró.

Considera que la cesión del contrato se realizó cuando el plazo estaba vencido, por ello no pudo otorgar ningún derecho al cesionario, ya que todo ocurrió cuando no existía el contrato. De otro lado, negó las pretensiones de la demanda principal y las de la reconvención. En cuanto a las excepciones propuestas por el municipio expuso: En relación con la “indebida acumulación de pretensiones”, señaló que las primeras tres pretensiones principales de la demanda eran acumulables, pues es posible pedir la declaración de incumplimiento del contrato por diversas razones –en el caso concreto, además el municipio no entregó materiales para ejecutar la obra y porque no liquidó el negocio jurídico. Así mismo, negó la excepción de cobro de lo no debido, porque “… no contiene hecho alguno que reste efecto jurídico a la prosperidad de la

pretensión…”. Finalmente, al estudiar el fondo del tema, también negó la indemnización, porque el contrato era a precios unitarios, y estaba demostrado que el contratista no ejecutó los trabajos que le darían derecho a recibirlo. Además si el problema proviene de la suspensión del contrato -recuerda el tribunal que esta se produjo de manera bilateraly las partes estuvieron de acuerdo en ello, no existe razón para demandar por los perjuicios causados. Igualmente, advirtió que no se demandó el acto de liquidación unilateral del contrato, expedido por la administración antes de que le fuera notificada la demanda, y por esta razón tampoco accedió a las pretensiones. Al estudiar la demanda de reconvención, también negó la pretensión de reintegro del anticipo no amortizado. Consideró que este tiene fundamento en el acto de liquidación unilateral del contrato, que presta mérito ejecutivo, y que de acceder a la pretensión se constituiría otro título ejecutivo, como es la sentencia, de allí que por ese hecho negó la solicitud.

5. El trámite en esta instancia. 5.1. El recurso de apelación –fls. 248 a 253, cdno. ppal.- Lo interpuso la parte actora, por su inconformidad con la decisión, que por cierto, en forma demasiado escueta y sin mayor análisis, discute puntos muy precisos de la sentencia: Considera que la cesión del contrato se perfeccionó correctamente, y no como lo valoró el a quo, por fuera del plazo del contrato.

También defendió el cumplimiento del contrato, por parte del actor, y el incumplimiento del municipio en la entrega de los materiales. De no ser así,

no se explica cómo debía entenderse la suspensión del contrato, que por cierto no es imputable al actor. Del mismo modo, se mostró inconforme con el análisis efectuado sobre la liquidación del contrato, porque el contratista asistió a todas las reuniones a las que lo citó la administración con ese propósito. Además, para la fecha en que se expidió el acto de liquidación unilateral la jurisdicción ya había avocado el proceso. Finalmente, no acepta que el municipio quede indemne en este proceso, porque lo cierto es que no cumplió el contrato. 5.2. Alegatos de conclusión Ni las partes ni el Ministerio Público intervinieron en esta etapa del proceso. CONSIDERACIONES Para resolver los aspectos del recurso de apelación la Sala abordará los siguientes aspectos: i) lo probado en el proceso, ii) condiciones para que proceda la excepción de inepta demanda, en aquellos casos en que el actor no solicita la nulidad de la liquidación unilateral o la terminación unilateral del contrato, iii) la cesión del contrato, en el caso concreto, y iv) el análisis sobre el incumplimiento del contrato.

1. Lo probado en el proceso La Sala encuentra demostrado, con medios probatorios documentales que cumplen las exigencias legales para ser valorados –arts. 254 y ss. CPC.-, los siguientes hechos -entre otros que no son importantes para soportar la decisión que ahora se adoptará-: - Que el 10 de marzo de 1994, el Municipio de Arauca y el señor Alexis Bello Camejo suscribieron el contrato de obra pública No. 152, cuyo objeto fue “la apertura de la construcción de 14 viviendas en el plan de vivienda,

Urbanización Matevenado”, por un valor de $29’563.030 y un plazo de ejecución de 120 días calendario –fls. 14 a 18, cdno. ppal.-. - La ejecución del contrato inició el 27 de junio de 1994 –según acta de iniciación suscrita por las partes-. No obstante, allí se expresó que el plazo de ejecución sería de 240 días calendario -fl. 19, cdno. ppal.-. - El 9 de agosto de 1994, las partes elaboraron un acta de recibo parcial de obra, en la que consta que se ejecutaron trabajos por valor de $20’537.440, y se amortizó del anticipo la suma de $10’268.720 –fl. 28, cdno. ppal.-. - El 24 de agosto de 1994 el contratista le solicitó al Municipio que suspendiera el plazo del contrato, “… debido al constante retraso en el suministro de materiales pues me han ocasionado problemas con el personal que en ella labora. Esto hasta cuando estén en condiciones de suministrar materiales oportunamente.” –fl 24, cdno. ppal.- - El 1 de septiembre de 1994 las partes suscribieron el “Acta de suspensión No. 1” con el fin de interrumpir la ejecución del contrato –fl. 24, cdno. ppal.-. - Un año después, el 7 de septiembre de 1995, el contratista le solicitó al Alcalde municipal que le autorizara ceder el contrato al señor Jorge Enrique Romero, sin exponer razones especiales para ello –fl. 23, cdno. ppal.-. - El 13 de septiembre de 1995 se autorizó la cesión, y también se perfeccionó

la misma, de tal suerte que, en adelante, el contratista fue el señor Jorge Enrique Romero –fls. 33 y 34, cdno. ppal.-. - El 7 de febrero de 1997 el alcalde municipal expidió la resolución No. 0012, en virtud de la cual designa a un ingeniero de la entidad para que liquide el contrato No. 152 de 1994 –fl. 121, cdno. ppal.-. - El 27 de febrero de 1997 se presentó la demanda que dio origen a este proceso, ante el Tribunal Administrativo de Arauca. Fue admitida el 10 de abril de 1997 –fl. 98, cdno. ppal.-. - El 11 de abril de 1997 la Directora del Fondo de Vivienda Popular expidió la Resolución No. 000357 de 1997, por medio de la cual dio por terminado el contrato 152 de 1994, y ordenó liquidarlo –fl. 122 a 123, cdno. ppal.-. - El 5 de mayo de 1997 se notificó la demanda al municipio de Arauca –fl. 101, cdno. ppal.- - El 30 de mayo de 1997 el Alcalde liquidó unilateralmente el contrato – Resolución No. 559-, dejando un saldo a favor de la entidad, por concepto de anticipo, de $4’512.795 –fl. 137, cdno. ppal.-.

2. Condiciones para que proceda la excepción de inepta demanda, en aquellos casos en que el actor no solicita la nulidad de la liquidación unilateral o la terminación unilateral del contrato.

La Sala analizará la procedencia de la excepción de inepta demanda, que si bien no se declaró expresamente en la parte resolutiva de la sentencia

apelada, fue aplicada por el a quo, según lo analizado en la parte motiva de la providencia. Por esta razón se estudiará, en primer lugar, la figura de la liquidación del contrato, y luego la excepción de inepta demanda, advirtiendo que esta puede, incluso, declararse de oficio. Lo anterior dado que, al estudiar las pruebas aportadas al proceso, y la decisión del a quo, queda demostrado que el contrato No. 152 de 1994 lo liquidó unilateralmente el alcalde del Municipio de Arauca, el 30 de mayo de 1997 –Resolución No. 559-, dejando un saldo a favor de la entidad, por concepto de anticipo, de $4’512.795; no obstante, la legalidad de este acto administrativo no se controvirtió en este proceso. Por tal motivo el tribunal expresó: “Así las cosas, al existir un acto administrativo de liquidación unilateral que no ha sido impugnado y que goza de la presunción de legalidad y sobre la cual la propia parte demandada puede ejercer las acciones de ley, la Sala no puede desconocer sus efectos jurídicos.” –fl. 227, cdno. ppal.-. Pese a la anterior consideración, el tribunal, en la parte resolutiva, no declaró la excepción de inepta demanda, razón por la que corresponde estudiar sistemáticamente este asunto. En este sentido, la normatividad contractual ha establecido la liquidación de los contratos estatales -de tracto sucesivo y de otros que así lo exijancomo la oportunidad que tienen las partes para determinar, definir, arreglar y conciliar todos los aspectos concernientes a su ejecución. De manera que allí se ajustan las cuentas y se determinan los débitos y créditos a favor y en

contra de cada una de las partes. Por tanto, luego de que los contratantes establecen las obligaciones cumplidas o no cumplidas, y expongan sus reclamaciones, el acta de liquidación expresa las respectivas declaraciones1. Cuando la liquidación se realiza de común acuerdo, la manifestación concurrente de voluntades no puede desconocerse con posterioridad, y sólo 1 Respecto a la finalidad de la liquidación del contrato, esta Corporación, en oportunidad anterior, expresó: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento.” (Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997, exp. 10.608.) existe la posibilidad de discutir su contenido por vicios en el consentimiento, o si se ha dejado constando alguna salvedad o inconformidad. Sobre el particular, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de las prestaciones surgidas del contrato...” (…) “Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, éstos en

principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe, a quién y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad. “El acta que se suscribe, sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él…”2 “También ha dicho la sala que una vez liquidado el contrato por mutuo acuerdo de las partes contratantes, dado su carácter bilateral, tal acto no es susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, a menos que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) o a menos que dicha 2 Sentencia de mayo 17 de 1984 -exp. 2796. MP. José Alejandro Bonivento-, reiterada en la sentencia de 9 de marzo de 2000 –exp. 10778liquidación se haya suscrito con salvedades o reparos por

alguna de ellas, en el mismo momento de su firma. “Dicho de otra manera, de las salvedades o constancias efectuadas por el contratista en el acta de liquidación del contrato depende que pueda acudir ante el juez para que resuelva los reclamos que no atendió la administración durante su ejecución o para que los valores que reclamó en la diligencia de la liquidación y que no fueron atendidos, o no fueron allí incluidos, o expresamente le fueron negados, sean reconocidos.”3 Ahora bien, conforme a lo expresado, cuando la liquidación es unilateral la administración impone su voluntad, es decir, el corte de cuentas según lo considera ajustado a la ley y al contrato, definiendo el resultado económico final de ese negocio y declarando el estado definitivo de los derechos y obligaciones de las partes. Todo esto se expresa en un acto administrativo, de carácter particular y concreto, susceptible de recursos en la vía gubernativa, que no es otra cosa que la manifestación de la voluntad de la Administración. De acuerdo con la normativa contractual vigente, las partes debían liquidar el contrato de manera consensuada, en el término previsto en el pliego de condiciones o en el contrato, o a falta de esto dentro de los cuatro meses siguientes al venciendo del plazo de ejecución –según disponía artículo 60 de 3 ? Sentencia de noviembre 20 de 2003, exp. 15.308. la Ley 80 de 19934, aplicable al caso concreto, pero que coincide con lo previsto en el nuevo artículo 11 de la ley 1.150 de 20075-. No obstante, si no actuaban de común acuerdo, la administración debía

liquidar el contrato unilateralmente, dentro de los dos meses siguientes – plazo que conserva el artículo 11 de la Ley 1.150 de 2007, pero que no 4 ? Previo a la derogatoria parcial efectuada por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 disponía: “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia, o en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordena la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. “También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. “En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. “Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.” 5 ? El artículo 11 de la Ley 1.150 prescribe: “La liquidación de los contratos se hará de

mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. “En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin extingue la potestad de liquidación unilateral, como sí ocurría en vigencia de la normativa aplicable al contrato del caso concreto-. De igual forma, tanto en vigencia del artículo 61 de la Ley 80 de 19936 cómo en lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 1.150, puede presentarse el caso de que fracase el intento de liquidación bilateral, o que por cualquier razón el contratista no comparezca ante la entidad pública para esos efectos. En tal evento la entidad contratante adquiere la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral, lo cual efectúa a través de un acto administrativo. Adicionalmente, en cuanto a la liquidación del contrato, la

jurisprudencia también ha señalado: “Del contenido de estas normas legales se destacan los siguientes aspectos: i) la obligatoriedad de liquidar los contratos de ejecución sucesiva y aquellos que lo requieran; ii) la competencia que tienen las partes para liquidar el contrato de común acuerdo; iii) el plazo que tienen las partes para liquidar el contrato de mutuo acuerdo, que no es otra que la prevista en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación, bien sea que ésta se haya producido de manera normal o anormal; iv) la ley faculta a las partes para que, en la etapa de liquidación, de común acuerdo procedan a realizar los ajustes y reconocimientos económicos a que hubiere lugar y resolver las controversias suscitadas en el contrato, para declararse a paz y salvo por todo concepto; v) el perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. “Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.” 6 El artículo 61 de la Ley 80 de 1993, derogado por el artículo 11 de la Ley 1107, establecía: “Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”. carácter supletivo de la liquidación unilateral, pues solo en el evento de que fracase la liquidación bilateral, la Administración adquiere competencia para declarar la liquidación final del contrato, mediante acto administrativo.”7

Bajo este entendimiento, considerando que la liquidación es el momento previsto por el ordenamiento jurídico para debatir, ajustar cuentas, fijar las obligaciones y deberes de los contratantes y determinar las respectivas declaraciones a favor y en contra de cada uno, debe tenerse claro que cuando ésta se surte unilateralmente, es necesario demandar la legalidad del acto administrativo que la contiene, para controvertir o solicitar de la jurisdicción el análisis de la ejecución del contrato y los consecuenciales reconocimientos y condenas; pues, de lo contrario, dicha manifestación de la administración, que se presume legal, quedará ejecutoriada, producirá efectos jurídicos y extinguirá la relación contractual. 2.1. La excepción de inepta demanda. La demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, que inicia el proceso judicial para obtener -mediante la sentenciala resolución de las pretensiones que formula el demandante8. Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como 7 Sección Tercera. Sentencia de agosto 29 de 2007, exp. 15.469. 8 ? Devis Echandía definió la demanda en los siguientes términos: “El derecho de acción abstracto, subjetivo y público a que se realice un proceso y se dicte una sentencia, debe ejercitarse por medio de un instrumento adecuado. Es decir, como la acción es un derecho y como por su ejercicio se impone al funcionario público, sujeto pasivo del mismo en representación del Estado, la obligación de proveer, es obvio que ese derecho debe ser ejercitado mediante la comunicación de su titular con el juez y que sólo mediante este medio

se surten sus efectos. Pero esto no quiere dec