CE-07001-23-31-000-2003-00013-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil diez (2010) Radicación número: 07001-23-31-000-2003-00013-01(AP)

Actor: RUTH CECILIA VELANDIA RODRIGUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE SARAVENA Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO. ACCION POPULAR La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 12 de abril de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Arauca, impuso al Alcalde del Municipio de Saravena y a la Representante Legal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de ese municipio una multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno, conmutables con arresto de seis (6) meses, por haber incumplido la orden judicial proferida por el

citado Tribunal mediante sentencia del 20 de agosto de 2004, dentro de la acción popular de la referencia. I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 20 de agosto de 2004 el Tribunal Administrativo de Arauca resolvió amparar los derechos colectivos invocados por el demandante en los siguientes términos: “PRIMERO. Se ordena la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública de la población del Municipio de Saravena, así como el del acceso a una infraestructura de servicios que les garantice ese derecho, vulnerados por la EMPRESA COMUNITARIA

DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA – ECAAS

E.S.P. y el MUNICPIO DE ARAUCA.

Para el efecto de dispone lo siguiente:

1. La EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA “ECAAS E.S.P.” adelantará las medidas y gestiones que técnica y administrativamente resulten necesarias para garantizar el suministro de agua potable a los usuarios del servicio de acueducto que administra.

2. El MUNICIPIO DE SARAVENA participará de manera activa en las gestiones que adelante la Empresa Comunitaria de Acueducto y Alcantarillado de Saravena, poniendo a disposición de la misma los recursos físicos y económicos con los que cuente.

3. El INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE ARAUCA en ejercicio de la función de vigilancia y colaboración que le corresponde,

formulará a la EMPRESA COMUNITARIA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA – ECAAS E.S.P., las recomendaciones necesarias para asegurar que el agua que se

suministre sea potable y vigilará el cumplimiento de las mismas.

4. Para la determinación de las medidas a adoptar, se concede al INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE ARAUCA, el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta sentencia.

5. Para la ejecución de esas medidas, la EMPRESA COMUNITARIA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA – ECAAS E.S.P., y el MUNICIPIO DE SARAVENA dispondrán del término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha que se reciba del INSTITUTO DE SALUD DEPARTAMENTAL DE ARAUCA las recomendaciones pertinentes. (…)”1 2.- Mediante providencia del 30 de marzo de 2006 el Tribunal Administrativo de Arauca ordenó iniciar incidente de desacato contra los entes demandados, como quiera que una vez convocado el Comité de Verificación del fallo de acción popular encontró que no se había dado cumplimiento a la transcrita decisión y que, el agua continuaba suministrándose a los ciudadanos en forma contaminada, de conformidad con las pruebas presentadas por la Unidad de Salud del Departamento de Arauca en esa audiencia.

Consideró inexcusable que vencido el término para el cumplimiento de la sentencia, las autoridades no hubiesen ejecutado planes “reales y efectivos” para hacer cesar los hechos objeto de la demanda. Dada la inmediatez requerida para amparar los derechos colectivos, con fundamento en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal profirió en la última providencia las siguientes órdenes: “1) En el término máximo de 48 horas la Empresa ECAAS ESP y el

MUNICIPIO DE SARAVENA iniciar un proceso comunicativo, diario y permanente con la convocatoria de las entidades, autoridades, líderes de la comunidad Saravena para lograr entre todos soluciones claras, precisas y concretas que logren el objetivo del agua potable, búsqueda de recursos, mecanismos de financiación, conversaciones que no deben durar más de 3 días. Lo anterior, porque como lo han aceptado en esta audiencia el conflicto se ha solucionado por falta de interacción. De estas conversaciones se levantarán actas que remitirán diariamente a esta Corporación. 2) ECAAS y el Municipio de Saravena, citarán a estas reuniones a la Unidad Administrativa Especial de Salud, CORPORINOQUIA, la Jurisdicción Indígena y la Secretaria de Gobierno Departamental. El fin es el de buscar medidas concretas, prácticas e inmediatas tendientes a buscar todos los mecanismos legales y administrativos, para que en forma inmediata se cuente con recursos económicos, en orden a lograr la reposición de los lechos filtrantes, de los cuales afirmaron en la anterior audiencia había disponibilidad presupuestal; recursos económicos inmediatos para la desinfección y limpieza de tubos, 1 Folios 495 y 496 del Cuaderno número dos. construcción de tanques de almacenamiento en el sector urbano como plan de contingencia para atentados terroristas, desastres, etc., dada la situación de emergencia que se presentó el 12 de marzo; búsqueda de recursos para la conexión con el río Bojabá a la red del acueducto. Vencido el término de conversaciones y búsqueda presupuestal, deberán iniciar el cumplimiento de una a una de las recomendaciones

de la Unidad de Salud Departamental, así como las obras de instalación de lecho filtrante, reforestación de la cuenca, desinfección y limpieza de tubos, construcción de tanques de almacenamiento de agua en el sector urbano, conexión con el río Bojabá, obras que iniciarán en un término máximo de 20 días que se cuenta a partir del vencimiento de los tres días de interacción comunicativa institucional y comunitaria. 3) La empresa ECAAS deberá en el término de 48 horas iniciar trámites para financiarse en orden a cumplir con todas las recomendaciones que le ha dado la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y cumplirlas en el término máximo de veinte días, como son, integrar la planta de personal científico para el tratamiento de aguas; deberán suministrarse de los recursos técnicos, humanos para efectuar labora continua y permanente de las aguas para detectar el vertimiento de aguas negras servidas que contaminen las aguas, de lo cual deberán presentar los contratos laborales o de prestación de servicios. Deberán además detectar los puntos de contaminación y denunciar a las Alcaldías las infracciones al Código de Policía, correspondiéndoles a la Alcaldía el iniciar los procesos policivos hasta culminar con sanción a quienes se prueben como responsables de las infracciones”2 II.- Argumentos de las entidades incidentadas La Directora de la Empresa Comunitaria de Acueducto y Alcantarillado de Saravena ECAAS E.S.P., mediante memorial del 3 de abril de 2006, se opuso a la apertura del incidente con fundamento en las siguientes razones:

Sostuvo que ha dado estricto cumplimiento a las recomendaciones que el Instituto Departamental de Salud de Arauca – IDESA le remitió en acatamiento del numeral 1º, inciso 3º de la sentencia del 20 de agosto de 2004. Adujo que pese a la escasez de recursos económicos, ECAAS E.S.P. ha adoptado las medidas técnicas y económicas para garantizar la potabilidad del agua suministrada a la población. Sostuvo que prueba de la anterior afirmación era que el Comité para Verificación del Cumplimiento de la sentencia había admitido que el 30 de agosto de 20053, que se había logrado el cumplimiento en un 90 % de la providencia materia de desacato. 2 Folios 704 y 705 del Cuaderno número 3. 3 Folios 590 a 595 de este Cuaderno. Argumentó que la decisión sancionatoria presupone el análisis de la diligencia y capacidad financiera para someterse a las órdenes judiciales, como en el presente caso, donde mal podría exigirse a ECAAS E.S.P. tener disponibilidad presupuestal, cuando la asignación de sus recursos depende directamente del ente territorial. Señaló que aún cuando faltan labores por ejecutar, ha estado presta a cumplir las disposiciones del Tribunal, inclusive las contenidas en el auto del 30 de marzo de 2006, tal y como consta en las actas de concertación del 1º y 4º de abril posterior4. Finalmente, la Representante Legal de la ECAAS E.S.P. expuso que no le es imputable responsabilidad por los hechos de la demanda, ya que inició su ejercicio como Representante Legal de la citada empresa a partir del 21 de enero de 2006, es decir, con posterioridad a los supuestos fácticos que dieron lugar a la

interposición de la acción popular. El Municipio de Saravena notificado en estrado el 30 de marzo de 2006 (folio 707) se pronunció extemporáneamente. - Mediante auto del 10 de mayo de 2006 el Tribunal Administrativo de Arauca abrió a pruebas el trámite incidental (folios 856 y 857 Cuaderno número 3) III.- La decisión sancionatoria Mediante proveído del 12 de abril de 2007 el Tribunal Administrativo de Arauca sancionó al Alcalde de Saravena y a la Representante Legal de ECAAS E.S.P. con multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno, conmutables en arresto de seis (6) meses. Luego de referirse a la actuación procesal y a las pruebas obrantes en el expediente, concluyó que los informes aportados por el IDESA5 y la estadística de vigilancia presentada por UAESALUD6, corroboran que en los años 2005 y 2006 persiste la falta de potabilidad del agua suministrada a la población de Saravena 4 Folios 746 a 748 del cuaderno número 2. 5 Folios 407 a 419, 560 a 562, 617 a 619, 627 a 630 y 861 a 873 del cuaderno número 2. 6 Folio 1457 de este Cuaderno. por presencia de “Coliformes” y “E-coil”, que impiden alcanzar las condiciones microbiológicas exigidas por el Decreto 475 de 1998 para su consumo. En igual sentido, observó que no ha existido mayor esfuerzo en la ampliación de infraestructura, mantenimiento y reposición de equipos, capacitación de personal y

adquisición de insumos para el tratamiento y control de calidad del agua. Agregó que ha faltado diligencia en la consecución de recursos para adelantar las obras requeridas, pues en oficio del 13 de junio de 2006 (folio 874) consta que el Departamento de Arauca ha cofinanciado proyectos para optimizar la planta de tratamiento de agua o instalar hidrantes o válvulas que permitan sectorizar la red. Bajo tal escenario, es claro para el Tribunal que las autoridades demandadas dilataron de forma “injustificada, negligente y caprichosa” el cumplimiento de la sentencia de 20 de agosto de 2004, pues sólo con ocasión del auto de 30 de marzo de 2006, mediante el cual se dio apertura al incidente de desacato, adoptaron acciones concretas para suministrar agua potable a la población de Saravena. Estimó que no se aportaron pruebas que expliquen la razón por la cual sólo dos años después de vencer el plazo previsto en la referida sentencia7, persisten las deficiencias en la prestación del servicio de acueducto que fueron objeto de la instauración de la acción popular. Finalmente, resaltó que para hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos, era necesario elaborar un Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado según obra en oficio del 22 de noviembre de 2006 (folios 1457 y 1458 de este Cuaderno). IV.- Contestación a la Sanción La directora de la Empresa Comunitaria de Acueducto y Alcantarillado de Saravena – ECAAS E.S.P., solicitó la revocatoria de la sanción, para lo cual reiteró que no es responsable del presunto desacato de la providencia del 20 de

agosto de 2004 pues para el 11 de abril de 2005, cuando venció el plazo fijado por el Tribunal, no había entrado en ejercicio del cargo. 7 El plazo para acatar las órdenes venció el 11 de abril de 2005, cuando se cumplieron seis (6) meses desde que el IDESA presentó las recomendaciones ordenadas en el numeral primero inciso tres de la sentencia del 20 de agosto de 2004 (folios 508 a 514) Insiste que durante su gestión, ha adoptado las medidas necesarias para garantizar agua potable a la comunidad de Saravena, al punto que el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la sentencia, admitió que el 30 de agosto de 2005, había ejecutado el 90 % de las órdenes impartidas. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional8, el desacato es un ejercicio del

poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya 8 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo de Arauca sancionó al Alcalde del Municipio de Saravena y a la Empresa de

Acueducto y Alcantarillado de ese municipio con multa de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno, conmutables con seis (6) meses de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por esa misma Corporación en el fallo 20 de agosto de 2004, proferido en la acción popular de la referencia. Dicha orden se dirigía a lo siguiente: “PRIMERO. Se ordena la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública de la población del Municipio de Saravena, así como el del acceso a una infraestructura de servicios que les garantice ese derecho, vulnerados por la EMPRESA COMUNITARIA

DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA – ECAAS

E.S.P. y el MUNICPIO DE ARAUCA.

Para el efecto de dispone lo siguiente:

1. La EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA “ECAAS E.S.P.” adelantará las medidas y gestiones que técnica y administrativamente resulten necesarias para garantizar el suministro de agua potable a los usuarios del servicio de acueducto que administra.

2. El MUNICIPIO DE SARAVENA participará de manera activa en las gestiones que adelante la Empresa Comunitaria de Acueducto y Alcantarillado de Saravena, poniendo a disposición de la misma los recursos físicos y económicos con los que cuente.

3. El INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE ARAUCA en ejercicio de la función de vigilancia y colaboración que le corresponde,

formulará a la EMPRESA COMUNITARIA DE ACUEDUCTO Y

ALCANTARILLADO DE SARAVENA – ECAAS E.S.P., las

recomendaciones necesarias para asegurar que el agua que se suministre sea potable y vigilará el cumplimiento de las mismas.

4. Para la determinación de las medidas a adoptar, se concede al INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE ARAUCA, el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta sentencia.

5. Para la ejecución de esas medidas, la EMPRESA COMUNITARIA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SARAVENA – ECAAS E.S.P., y el MUNICIPIO DE SARAVENA dispondrán del término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha que se reciba del INSTITUTO DE SALUD DEPARTAMENTAL DE ARAUCA las recomendaciones pertinentes. (…)”9 3.- Pues bien, del examen de las piezas procesales obrantes en el expediente, se advierte que, pese a los esfuerzos que las entidades demandadas efectuaron después de haberle dado apertura al incidente de desacato, el suministro de agua potable a la población del Municipio de Saravena continúa considerándose por la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, autoridad sanitaria del Departamento, como no apta para el consumo humano.

De ello da cuenta el oficio suscrito por el Secretario de Infraestructura Departamental fechado el 15 de junio de 2006, por medio del cual informa al Tribunal que con recursos del Departamento de Arauca no se están financiando obras para mejoramiento u optimización de la planta de tratamiento del acueducto, ni la instalación de válvulas o hidrantes que permitan sectorizar la red, tampoco se

ha aprobado para la inscripción en el BANPROAR lo que tenga que ver con construcción de la segunda etapa de las lagunas de oxidación. En efecto, del informe presentado el 6 de febrero de 2007 por la antedicha entidad se desprende que tanto ECAAS E.S.P. y UAESA como el Municipio de Saravena han realizado diferentes reuniones orientadas a dar cumplimiento al proveído del 30 de marzo de 2006. No obstante, dicho informe también da cuenta de los resultados de análisis de potabilidad del agua, los cuales arrojan productos negativos, es decir, pues determinan que el agua suministrada a los habitantes del Municipio de Saravena no es potable. Según se observa, en el año 2005, primer semestre de 2006, y julio, agosto y septiembre de 2006, se estableció que el agua no era apta para el consumo humano. El cuadro es del siguiente tenor:

PORCENTAJE

PORCENTAJE DE DE

CAUSA DE

PERIODO ACEPTABILIDAD ACEPTABILIDAD CONCEPTO

RECHAZO

MICROBIOLÓGICO FÍSICOQUÍMICO Año 77,7 66,7 NO APTA Coliformes, 9 Folios 495 y 496 del Cuaderno número dos. color y 2005 turbicidad altos Coliformes, E. Coli, color alto. Primer Ausencia de Semestre 69,2 91,4 NO APTA cloro residual 2006 (agua cruda por atentado al acueducto) No se tomaron muestra por Julio de mantenimiento 2006 de la planta de tratamiento Agosto de Coliformes, E. 70 100 NO APTA

2006 coli. No se tomaron muestra por mantenimiento Septiembre de la planta de de 2006 tratamiento y red de distribución 4.- Ahora bien, considera la Sala que dentro del acervo probatorio, específicamente en lo relacionado con las actuaciones desplegadas por los entes demandados, si bien los resultados no arrojaron el cumplimiento de la sentencia y del aludido auto del 30 de marzo de 2006, se observa que desplegaron actuaciones tendientes al acatamiento de dichas órdenes, pese a que se ejecutaron después de haberlos requerido para el efecto. 5.- Así las cosas, es claro el desacato a la sentencia del 20 de agosto de 2004 por parte del Municipio de Saravena y de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Saravena – ECAAS E.S.P., y por contera, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. No obstante, considera la Sala que la cuantía de la multa impuesta a dicha entidad debe ser modificada, para en su lugar señalar que ésta será de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada una de las entidades demandadas, la que se estima razonable y proporcionada, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de este caso que antes se precisaron. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 12 de abril de 2007, en cuanto que

sancionó por desacato de la sentencia proferida en este asunto al Municipio de Saravena y a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de ese municipio, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el monto de la multa impuesta a la citada entidad en el auto del 12 de abril de 2007, en el sentido de señalar que la misma será de quince (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cada una de las entidades sancionadas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 22 de abril de 2010.

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO