CE-07001-23-31-000-2006-00043-01(AC)-2006

LIQUIDACION DE INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD - La tutela no procede contra los actos generales / ACTO GENERAL - Contra él es improcedente la acción de tutela / ACTO DE SUPRESION DE CARGO - Es demandable por tutela para evitar un perjuicio irremediable / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Para evitar su ocurrencia es posible demandar en tutela actos particulares / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procede para demandar actos particulares de supresión de cargo En el caso concreto solicita la parte actora, en síntesis, que se le protejan los derechos constitucionales fundamentales a la vida, al mínimo vital y móvil, a la salud, al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y asociación, pues consideran que los actos por medio de los cuales se liquidó el Instituto Departamental de Salud de Arauca, (i) adolecen de falta de competencia, toda vez que el Gobernador no era el competente para liquidarlo, sino que lo era la Superintendencia Nacional de Salud, (ii) se desconoció el procedimiento que existe en la ley para llevar a cabo este tipo de actuaciones y (iii) no se tuvo en cuenta la salud de los araucanos y la de sus familias al suprimir los cargos que venían ocupando. Así mismo, solicitan se les de respuesta a las peticiones elevadas ante las distintas entidades accionadas. La Sala estima que tales actos administrativos que por su naturaleza, unos son de carácter general, impersonal y abstracto, como: los decretos 332, por el cual se suprime el Instituto Departamental de Salud de Arauca; 333, por el cual

se crea la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y el 334, por medio del cual se crea la Empresa Social del Estado Departamental de primer nivel MORENO y CLAVIJO, son actos frente a los cuales no es procedente la acción de tutela, toda que vez que el legislador consagró expresamente en el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, su improcedencia. Por otra parte, frente al decreto No. 335, por medio del cual se designó liquidador para el Instituto Departamental de Salud de Arauca en Liquidación, y la resolución No. 001, por el cual se suprimieron unos empleos de la planta personal del Instituto, son actos de naturaleza particular y concreto, los cuales son susceptibles de este mecanismo excepcional en el evento que con ellos se trate de evitar un perjuicio irreparable, lo que no ocurre en este caso, y sólo como mecanismo transitorio. De tal modo, que quien se crea lesionado en un derecho particular con la aplicación de un acto administrativo de dicha naturaleza, sólo lo podrá demandar en tutela cuando con éste se le cause un perjuicio irremediable, y así deberá demostrarlo, de lo contrario la protección de su derecho sólo lo será a través del ejercicio de la acción ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 07001-23-31-000-2006-00043-01(AC)

Actor: BETZABE MORENO PEÑALOSA Y OTROS.

Demandado: MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS

Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES – ACCIÓN DE TUTELA FALLO La Sección decide las impugnaciones presentadas por la parte actora y la parte demandada contra el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA que denegó la solicitud de tutela interpuesta en nombre propio por los

ciudadanos BETZABE MORENO PEÑALOSA, ANSELMO MORENO MARTINEZ,

MARÍA HILDA MONROY MORENO, MARÍA DOLLY WILCHES AGUIRRE,

EFRAIN GARAVITO RODRÍGUEZ, SOL FANY PÉREZ, RICHAR GEOVANY

ORTEGA ÁRIAS, MARCELINO FLOREZ ARCILA, NELSON JAVIER SOLANO Y

MIRYAN DUEÑAS LÓPEZ contra el MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL,

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, DEPARTAMENTO DE ARAUCA e INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE ARAUCA EN LIQUIDACIÓN por violación de los derechos a la vida, al mínimo vital y móvil, a la salud, al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, a los principios mínimos fundamentales del trabajo, al acceso a la administración de justicia y asociación; y amparó el derecho de petición (Artículos 11, 23, 25, 29, 39, 48, 49, 53 y 209, de la Constitución Política).

ANTECEDENTES

HECHOS Se sintetizan así: Los accionantes en su calidad de servidores públicos del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE ARAUCA presentaron ante el Tribunal

Administrativo de Arauca acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud, Departamento de Arauca e Instituto Departamental de Salud de Arauca en Liquidación, por los siguientes hechos, los cuales se resumen a continuación:

1. Sostienen que a partir del 18 de julio de 2005 se suprimió el Instituto Departamental de Salud de Arauca, mediante decreto Departamental No. 332 de esa misma fecha, y éste pasó a ser Instituto Departamental de Salud de Arauca en Liquidación.

2. Con fundamento en lo anterior, se designó al señor CESAR AUGUSTO ROMERO MOLINA, como liquidador, cuando este mismo señor era liquidador de otras entidades, violando así el artículo 19 de la Ley 4 de 1992.

3. El liquidador ha sido denunciado penalmente en otras entidades donde ha laborado.

4. La liquidación de IDESA, se llevó a cabo sin mediar responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud, la cual es la entidad responsable de los procesos liquidatorios de esta clase de entidades.

5. Al entrar IDESA en liquidación se suprimieron cargos del Plan de Atención Básica y otros programas, ocasionando una masacre laboral, además, los araucanos se han visto afectados con múltiples enfermedades tropicales, y por último, ha habido una mala utilización de los recursos públicos.

6. La liquidación del instituto no se dio porque financieramente no fuera viable, sino por la ineficacia y negligencia administrativa por parte del ente territorial.

7. En resumen alegan que lo que hizo la administración fue acabar con la carga laboral.

8. Se señala además que quien suscribió el contrato con el hoy

liquidador no era competente para tales efectos.

9. Se presentaron peticiones a la distintas entidades accionadas, las cuales no han sido resueltas.

10. Así mismo, alegan que no creen en la imparcialidad del Tribunal, por lo tanto piden a través del ejercicio del derecho de petición que se declare impedido un magistrado de dicha Corporación.

PETICIONES Solicitan el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, al mínimo vital y móvil, a la salud, al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia, asociación y petición; y se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de la Protección Social responder lo solicitado en ejercicio del derecho de petición. Así mismo, se ordene al Gobernador de Arauca proteger la vida de los accionantes y revoque los siguientes actos administrativos: (i) Decretos Departamentales Nos. 332, 333, 334, 335 del 18 de julio de 2005; y (ii) resolución No. 001 de 18 de julio de 2005. Por otra parte, se ordene al Magistrado Wilson Arcila declararse impedido para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que llegare a conocer en segunda instancia con relación a éstos. CONTESTACIÓN El Ministerio de la Protección Social, a través de su Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo, solicitó que se le enviara o ampliará información suministrada con el fin de pronunciarse respecto a la acción incoada contra dicho organismo. La Gobernación de Arauca, solicita que se proceda a dar aplicación al artículo 38

del Decreto 2591, actuación temeraria, por haber incurrido los accionantes en tal situación, toda vez que ya habían presentado acción de tutela por los mismos hechos ante el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia, la cual fue fallada el 12 de septiembre de 2006. Esta providencia fue impugnada por la Gobernación y hoy está pendiente de decisión. La Superintendencia Nacional de Salud, solicitó denegar por improcedente la acción de tutela, pues consideró que frente a ella había falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la facultad de liquidar esa clase de instituciones, por competencia constitucional y legal, corresponde a las entidades departamentales. Agrega que lo que prevé la legislación del Sistema General de Seguridad Social en Salud es una facultad excepcional de intervención forzosa administrativa sobre prestadores de servicios de salud que puede o no conducir a su liquidación, pero sólo en eventos de especiales características. Respecto a una supuesta violación del derecho de petición afirma que mediante oficio de 27 de septiembre de 2006, se dio respuesta a lo solicitado por los ahora accionantes. El Instituto de Salud de Arauca en Liquidación, no dio contestación alguna a la acción de tutela impetrada. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Arauca, en primer lugar, tuteló el derecho de petición instaurado por los accionantes contra el Ministerio de la Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud y el Departamento de Arauca, por cuanto no aparece en el plenario prueba que demuestre que dichas entidades hayan dado respuesta a las peticiones presentadas por los actores. En segundo lugar, denegó la acción de tutela respecto a la petición de separar al

Magistrado Dr. WILSON ARCILA ARANGO del conocimiento del proceso, ya que éste no es parte en la presente acción, y la eventualidad de un impedimento o recusación en un futuro asunto, solo es posible decidirla en el mismo. En tercer lugar, ordenó a las entidades tuteladas resolver las peticiones interpuestas por los actores en un término de 48 horas. Por último, declaró improcedente la acción de tutela en relación con los otros derechos fundamentales invocados por los actores, por existir otro mecanismo de defensa judicial, y no haberse demostrado por ellos que enfrentan un perjuicio irremediable que la hiciera viable como mecanismo transitorio. Manifiesta que si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad el juez puede rechazarla cuando encuentre que ésta se interpone luego de haber transcurrido un tiempo razonable, en el caso presente se presentó después de 14 meses de haberse proferido los actos de liquidación de IDESA. IMPUGNACIÓN La parte actora, impugnó el fallo con los siguientes argumentos:

1. No están de acuerdo con que en el fallo de tutela se hubiere sostenido que entre el momento en que entró en liquidación IDESA y la formulación de la acción de tutela haya transcurrido mucho tiempo, pues consideran que en el tiempo exacto radicaron acción de nulidad simple contra el proceso de liquidación de dicha institución.

2. Rechazan que se plantee que no se les violó el derecho al debido proceso, cuando no se valoró por el Juez la aplicación del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y los procedimientos que se utilizaron para contratar al señor Molina, liquidador del Instituto.

3. No se tuvieron en cuenta en el fallo las pruebas y el marco jurídico violado con la suscripción del contrato celebrado entre una supuesta servidora pública de IDESA.

4. Por último, señalan que existe un perjuicio irremediable inferido a los actores, toda vez que desde el mes de julio de 2006 no se les pagan los salarios y prestaciones sociales.

Así mismo, el Ministerio de la Protección Social impugnó el fallo de tutela mediante fax recibido el 9 de octubre de 2006. Alegó respecto a la protección del derecho de petición que efectuó el Tribunal, que la petición elevada por la parte actora, fue contestada mediante oficio No. 193879 de 1° de octubre de 2006. Igualmente, la Superintendencia Nacional de Salud impugnó el fallo mencionado en lo que respecta a la tutela que se hizo por el fallador de primera instancia, del derecho de petición instaurado por los accionantes. Consideró que tal petición fue contestada mediante oficio NURC 8024-1-0300862 del 27 de septiembre de 2006, en la que se explicó en forma detallada la falta de competencia de esta entidad para dar pronunciamiento favorable a los intereses de los peticionarios, con lo cual concluye, que se presentó en el sub examine carencia actual de objeto. Finalmente, la Gobernación de Arauca se pronunció argumentando que en ningún momento el Departamento de Arauca ha vulnerado el derecho fundamental de petición de los actores, toda vez que mediante oficio GA-DG-248 de 8 de septiembre de 2006 se le respondió la solicitud elevada por los peticionarios el 29

de agosto de 2006.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Toda persona puede acudir al mecanismo de la acción de tutela para que le sean protegidos los derechos constitucionales fundamentales que considere le fueren amenazados o vulnerados por la autoridad pública. Se exceptúa de la anterior disposición cuando se cuente con otros medios de defensa judicial, caso en el cual es improcedente, a menos que se utilice para efectos de evitar un perjuicio irreparable, evento en el cual procede la tutela como mecanismo transitorio.

En el caso concreto solicita la parte actora, en síntesis, que se le protejan los derechos constitucionales fundamentales a la vida, al mínimo vital y móvil, a la salud, al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y asociación, pues consideran que los actos por medio de los cuales se liquidó el Instituto Departamental de Salud de Arauca, (i) adolecen de falta de competencia, toda vez que el Gobernador no era el competente para liquidarlo, sino que lo era la Superintendencia Nacional de Salud, (ii) se desconoció el procedimiento que existe en la ley para llevar a cabo este tipo de actuaciones y (iii) no se tuvo en cuenta la salud de los araucanos y la de sus familias al suprimir los cargos que venían ocupando. Así mismo, solicitan se les de respuesta a las peticiones elevadas ante las distintas entidades accionadas. Respecto a las violaciones invocadas, se tiene lo siguiente:

1. De los hechos narrados colige la Sala que la actora pretende a través de este mecanismo excepcional se revoquen los Decretos Nos. 332, 333, 334, 335 del 18

de julio de 2005 y la resolución No. 001 de 18 de julio de 2005, expedidas por el Gobernador del Departamento de Arauca, tal como consta a folio 18 del expediente, por las distintas causas y hechos enunciados. La Sala estima que tales actos administrativos que por su naturaleza, unos son de carácter general, impersonal y abstracto, como: los decretos 332, por el cual se suprime el Instituto Departamental de Salud de Arauca; 333, por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y el 334, por medio del cual se crea la Empresa Social del Estado Departamental de primer nivel MORENO y CLAVIJO, son actos frente a los cuales no es procedente la acción de tutela, toda que vez que el legislador consagró expresamente en el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, su improcedencia. Reza la citada disposición: “Artículo 6° Causales de improcedencia de la Tutela. La acción de tutela no procederá: (..)

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” Por otra parte, frente al decreto No. 335, por medio del cual se designó liquidador para el Instituto Departamental de Salud de Arauca en Liquidación, y la resolución No. 001, por el cual se suprimieron unos empleos de la planta personal del Instituto, son actos de naturaleza particular y concreto, los cuales son susceptibles de este mecanismo excepcional en el evento que con ellos se trate de evitar un perjuicio irreparable, lo que no ocurre en este caso, y sólo como mecanismo

transitorio. De tal modo, que quien se crea lesionado en un derecho particular con la aplicación de un acto administrativo de dicha naturaleza, sólo lo podrá demandar en tutela cuando con éste se le cause un perjuicio irremediable, y así deberá demostrarlo, de lo contrario la protección de su derecho sólo lo será a través del ejercicio de la acción ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Así las cosas, los derechos fundamentales constitucionales a la vida, al mínimo vital y móvil, a la salud, al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y asociación, invocados por los accionantes, violados presuntamente con las actuaciones adelantadas por el Gobernador del Departamento de Arauca, reflejadas en actos administrativos, gozan de otros mecanismos judiciales para su protección, de tal modo que para lograr el restablecimiento y protección de tales derechos deban ejercer las acciones contenciosas administrativas respectivas.

2. Ahora bien, en torno a la presunta violación del derecho fundamental de petición de los actores por parte de las entidades accionadas, el cual fue tutelado por el a quo y como consecuencia, ordenó a dichas entidades resolverlas en un término de 48 horas, la Sala advierte que a folios 360, 382 y 412 del expediente aparecen en su orden respectivo, copias de las respuestas dadas por la Gobernación del Departamento de Arauca, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de la Protección Social, las cuales si bien no fueron resueltas dentro del término legal establecido, posteriormente fueron allegadas al plenario y notificadas a los

accionantes, con lo cual, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, cesa la actuación impugnada. Por tanto, la Sala revocará el fallo del Tribunal en este punto. Por las anteriores razones señaladas, se revocará el fallo en cuanto dispuso tutelar el derecho de petición de los actores contra la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento de Arauca y el Ministerio de la Protección Social. En lo demás, se confirmará el fallo impugnado. En mérito a lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

1. REVÓCASE el fallo impugnado en cuanto tuteló el derecho de petición de los accionantes contra la Superintendencia Nacional de la Salud, el Departamento de Arauca y el Ministerio de la Protección Social; y en su lugar, se declara la cesación del trámite de esta acción en cuanto a este derecho.

2. CONFÍRMASE en lo demás el fallo impugnado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y ENVÍESE COPIA AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ