CE-07001-23-31-000-2007-00071-01(AC)-2008

ACCION POPULAR - Excluyente de la acción de tutela para la protección de derechos colectivos / ACCION DE TUTELA – Improcedencia para protección de derechos colectivos, salvo cuando se afecte un derecho fundamental. La acción de tutela no procede para proteger derechos colectivos, a no ser que, como lo ha venido reiterando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se afecte, de manera directa, específica y debidamente probada, un derecho constitucional fundamental de una o varias personas que actúen en orden a su protección y no en representación de la comunidad. Así pues, las acciones populares son un mecanismo excluyente de la acción de tutela dirigidas a la protección de derechos e intereses colectivos tales como el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, pues para la defensa de derechos constitucionales fundamentales se ha previsto la acción de tutela, como se anotó previamente. Los accionantes pretenden en concreto la protección de derechos colectivos de la comunidad que habita el asentamiento “Brisas del Río”, por ende sus pretensiones en atención a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, deben ser resueltas en el trámite de la acción popular ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, autoridad ante la cual puede hacer valer los argumentos que adujo en el escrito de tutela. Así las cosas, es el juez popular a quien compete resolver el conflicto planteado y no el juez de tutela a quien no le corresponde decidir si en efecto se están vulnerando los derechos de la comunidad por la ausencia de unidades de vivienda y servicios públicos, pues ello

implicaría el desconocimiento de los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha establecido para la protección de los derechos. El juez constitucional no puede reemplazar la función del juez natural.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA – SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 07001-23-31-000-2007-00071-01(AC)

Actor: BENJAMIN OSPINO TORRES Y OTROS

Demandado: GOBERNACION DE ARAUCA Y OTROS Acción de Tutela Decide la Sala la impugnación interpuesta contra la providencia del 8 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca.

A N T E C E D E N T E S En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, Benjamín Ospino Torres y Otros, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Arauca, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales, a la igualdad, vida digna, vivienda y libertad de residencia, los cuales consideran vulnerados por parte de los demandados. Pretende que mediante providencia que resuelva la presente acción se ordene a las entidades demandadas, como medida provisional, se ordene brindar asistencia médica a las personas que se encuentran en el asentamiento “Brisas del Río”, que se ordene su reubicación, otorgándoles un programa de vivienda como lo estipula el artículo 17 de la Ley 387 de 1997 y se les preste atención

primaria de ayuda humanitaria completa y todos los beneficios que implique su estabilización socioeconómica; se inicie investigación disciplinaria contra los funcionarios de Acción Social, Alcaldía y Gobernación de Arauca de quienes recibieron malos tratos y a los funcionarios del Hospital San Vicente de Arauca encargados de la asistencia médica de los menores Ana Paula Castañeda y Toto Jesús Martínez quienes fallecieron por mala o indebida atención. Lo anterior lo fundamenta en los siguientes hechos: Manifiestan los accionantes, que desde hace más de dos (2) años, aproximadamente 200 familias, vienen ocupando de manera pacifíca un lote en la rivera del Río Arauca, metros abajo del Puente Internacional “José Antonio Páez”, cerca de las lagunas de oxidación de esta municipio, en donde se han construido con plástico y tablas improvisadas viviendas, conformándose el asentamiento denominado “Brisas del Puente”. Como consecuencia de la cercanía al río Arauca y a las lagunas de oxidación del municipio, los moradores del asentamiento se encuentran afectados de manera permanente por los malos olores e inundaciones, los que sumados a la falta de agua potable, alcantarillado y energía eléctrica, deterioran gravemente la salud de sus habitantes, ocasionando ya la muerte de dos menores de edad. Casi en su totalidad, los integrantes de estas familias son personas provenientes de diferentes regiones del país, las cuales pese a ser victimas de desplazamiento forzado no han sido ingresados al Registro único de Población Desplazada y algunos que han sido registrados no les han otorgado los beneficios de ayuda

humanitaria, tales como atención médica y subsidio de vivienda. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Arauca, rechazó por improcedente la acción de tutela, toda vez que de la simple lectura de las pretensiones se deduce sin duda alguna que la acción esta dirigida a buscar protección de una serie de derechos constitucionales considerados como derechos colectivos, que dejan ver una perturbación mucho mayor que la de unos derechos subjetivos o individuales, cuya protección no es posible por la acción incoada de conformidad con el numeral 3° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. En razón a lo anterior, ordenó la remisión del presente proceso por competencia al Juez Administrativo de Arauca (reparto), para que en primera instancia resuelva conforme a la normatividad vigente por la vía de la acción popular. RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la providencia del 8 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca. Para resolver, se C O N S I D E R A Benjamín Ospino Torres y Otros, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Arauca, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales, a la igualdad, vida digna, vivienda y libertad de residencia, los cuales consideran vulnerados por parte de los demandados. Pretende que mediante providencia que resuelva la presente acción se ordene a las entidades demandadas, como medida provisional, se ordene brindar asistencia médica a las personas que se encuentran en el asentamiento “Brisas del Rio”, que se ordene su reubicación, otorgándoles un programa de vivienda

como lo estipula el artículo 17 de la Ley 387 de 1997 y se les preste atención primaria de ayuda humanitaria completa y todos los beneficios que implique su estabilización socioeconómica; se inicie investigación disciplinaria contra los funcionarios de Acción Social, Alcaldía y Gobernación de Arauca de quienes recibieron malos tratos y a los funcionarios del Hospital San Vicente de Arauca encargados de la asistencia médica de los menores Ana Paula Castañeda y Toto Jesús Martínez quienes fallecieron por mala o indebida atención. En primer lugar resalta la Sala que la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: " Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto'_ la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De la norma transcrita se observa que la acción de tutela es un mecanismo procesal complementario, específico y directo que está concebido únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que implican la vulneración o la amenaza de un derecho fundamental respecto de las cuales el sistema jurídico no ha previsto otro mecanismo de defensa judicial eficaz

con el fin de obtener la protección del derecho. Es de la esencia de esta acción dar una orden, en caso de ser procedente, para que aquél respecto de quien se solicita el amparo actúe o se abstenga de hacerla. Actuación que debe realizarse a través de un procedimiento preferente y sumario para la defensa inmediata de los derechos fundamentales, amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, éste último en los casos específicamente señalados por la ley. Sin embargo, no puede el juez inmiscuirse en procesos en curso ni menos aún, amparar situaciones de carácter colectivo, impersonal y abstracto y por tanto debe limitar su actividad al amparo de tales derechos, amenazados o vulnerados en un caso concreto. En este punto resulta procedente aclarar que los derechos fundamentales son aquellos inherentes a la persona y no es posible hacer una enumeración taxativa de ellos. Sin embargo en sentencia T-002 de 1992 de la Corte Constitucional, se establecieron cuatro criterios para definir cuáles derechos son constitucionales fundamentales, así:

1. Los tratados internacionales sobre derechos humanos, conforme al contenido del artículo 93 de la Constitución Política,

2. Los derechos de aplicación inmediata,

3. Los derechos que poseen un plus para su modificación,

4. Los derechos fundamentales por su ubicación y denominación, y

5. Los inherentes a la persona humana.

En segundo lugar, procede anotar que la Constitución de 1991 elevó, en el artículo 88, a categoría constitucional la acción popular, reglamentada en la Ley 472 de 1998. Dicha Ley señala en su artículo 4° que las acciones populares tienen por objeto

proteger y defender los intereses y derechos colectivos. Las conductas que dan lugar a su ejercicio ante esta jurisdicción se refieren, por regla general, a las de acción o de omisión de las personas en ejercicio de la función administrativa, sin ninguna distinción y por lo tanto sin limitante siempre y cuando la finalidad de la pretensión sea proteger derechos e intereses colectivos. Conforme a lo dispuesto en el artículo 4° de la anotada Ley, son derechos de interés colectivo, entre otros: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; g) La seguridad y salubridad pública; h) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (...)” Significa lo anterior que la acción de tutela no procede para proteger derechos colectivos, a no ser que, como lo ha venido reiterando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se afecte, de manera directa, específica y debidamente probada, un derecho constitucional fundamental de una o varias personas que actúen en orden a su protección y no en representación de la comunidad. Así pues, las acciones populares son un mecanismo excluyente de la acción de tutela dirigidas a la protección de derechos e intereses colectivos tales como el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, pues para la defensa de derechos constitucionales fundamentales se ha previsto la acción de tutela, como se anotó

previamente. De otro lado, se sostiene que no es el número de personas afectadas el que determina la acción a seguir, sino la naturaleza del derecho amenazado o vulnerado, pues la pluralidad de personas titulares de un derecho no lo convierte en un derecho colectivo y, por tanto, procede la protección del derecho individual afectado o amenazado aunque, al protegerlo, se beneficie a la comunidad. Del análisis efectuado se observa que si bien es cierto se interpone la acción de tutela invocando derechos fundamentales, la Sala observa que en realidad lo que se está pidiendo es la defensa de los derechos e intereses colectivos del medio ambiente y salubridad publica de los moradores del asentamiento señalado. En conclusión, los accionantes pretenden en concreto la protección de derechos colectivos de la comunidad que habita el asentamiento “Brisas del Río”, por ende sus pretensiones en atención a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, deben ser resueltas en el trámite de la acción popular ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, autoridad ante la cual puede hacer valer los argumentos que adujo en el escrito de tutela. Así las cosas, es el juez popular a quien compete resolver el conflicto planteado y no el juez de tutela a quien no le corresponde decidir si en efecto se están vulnerando los derechos de la comunidad por la ausencia de unidades de vivienda y servicios públicos, pues ello implicaría el desconocimiento de los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha establecido para la protección de los derechos. El juez constitucional no puede reemplazar la función del juez natural. El artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en relación con la existencia de otros

medio de defensa judicial, establece:

"Artículo 6°. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La

acción de tutela no procederá: (…)

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

(…)”. Igualmente debe la Sala reiterar que la acción de tutela no puede ser considerada como un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos, pues como se ha dicho en múltiples ocasiones es un mecanismo residual y subsidiario, es decir que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan hacer valer las pretensiones de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitas un perjuicio irremediable. Dada la subsidariedad de la tutela, su procedencia excepcional de manera transitoria debe tener en cuenta la idoneidad y eficacia del otro mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico, tal como lo prevé el numeral 1° del artículo 6° del decreto 2591 de 1991. Advierte la Sala que tanto la acción de tutela como la acción popular son de carácter constitucional; ambas prevén un trámite preferente, expedito y sumario; así mismo para evitar la consumación de daños en ambas se permite ejercer medidas provisionales y cautelares para proteger los derechos. Así las cosas, para la Sala no es viable la procedencia de la acción incoada pues

la acción popular es el mecanismo idóneo y eficaz para defensa de derechos e intereses colectivos conforme a las consideraciones antes realizadas y del expediente no se advierte violación de derechos fundamentales de persona alguna en particular. Por existir otro medio de defensa que tiene carácter constitucional y al no advertirse perjuicio irremediable que permita tutelar los derechos invocados por esta vía, esta Corporación confirmará la sentencia impugnada en cuanto al rechazo por improcedente. Respecto de los demás numerales de la parte resolutiva del fallo impugnado se revocaran, toda vez que la Ley 478 de 1998, estableció presupuestos especiales para la acción popular, los cuales no se encuentran dentro de la demanda de tutela impetrada, lo cual genera la imposibilidad de redireccionar la acción de tutela y adecuarla a la popular. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia del 8 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, en lo referente al rechazo por improcedente de la acción de tutela incoada por BENJAMÍN OSPINO TORRES Y OTROS. REVOCANSE los demás numerales de la parte resolutiva del fallo impugnado. Notifíquese en legal forma a las partes. Envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Arauca. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual

revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General