CE-07001-23-31-000-2007-00075-01-2013

PROCEDENCIA DE LA ACCION DE SIMPLE NULIDAD CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR, INDIVIDUAL Y CONCRETO - Teoría de los motivos y finalidades En el caso sub examine la Sala advierte que la pretensión del señor Fernando Ariel Ruiz Vega, no era la de velar por la defensa de la legalidad en abstracto sino la de procurar la defensa de un interés particular y concreto y, por ende, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 136 del C.C.A. En el caso presente, advierte la Sala que la demanda fue presentada el 12 de octubre de 2007 y la Resolución 422 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la Resolución 328 de 2006, fue proferida el 8 de agosto de 2006, lo que a todas luces pone de manifiesto la extemporaneidad de la acción instaurada, en tanto que transcurrió más de un (1) año y dos (2) meses entre la expedición del acto que puso fin al procedimiento administrativo y la fecha en que se interpuso la presente acción.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85

NOTA DE RELATORIA: Teoría de los motivos y las finalidades, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2007, Rad. 2001-02265, MP. Camilo Arciniegas Andrade; sentencia de 30 de junio de 2011, Rad. 200601211, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 07001-23-31-000-2007-00075-01

Actor: FERNANDO ARIEL RUIZ VEGA

Demandado: ALCALDIA DE ARAUCA

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 2 de octubre de 2008, mediante la cual se declaró inhibida para pronunciarse de fondo por indebida escogencia de la acción y por haber operado la figura de la caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones En ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del CCA, el actor a través de apoderado judicial solicita, se declare la nulidad de la Resolución 0328 de 2006 (15 de junio) por la cual el Alcalde de Arauca ordenó la demolición de unas obras realizadas en el bien inmueble ubicado en la manzana K, casa 8 de la Urbanización Villa María.

En virtud de la declaratoria de nulidad solicita se ordene a la Administración abstenerse de demoler las construcciones presuntamente levantadas sin la correspondiente licencia. 1.2. Hechos:

El actor afirma que es propietario de un bien inmueble ubicado en la manzana K, casa No 8 de la Urbanización Villa María del municipio de Arauca y que desde hace más de tres años inició la construcción de un antejardín y la adecuación de un segundo piso en su inmueble. Señala que por auto de 28 de noviembre de 2005, el Alcalde de Arauca inició investigación administrativa en su contra por la presunta violación del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, por realizar construcciones en la zona de antejardín sin la correspondiente licencia. Indica que mediante la Resolución 328 de 2006 (15 de junio), el Alcalde de Arauca ordenó la demolición de la construcciones del segundo piso y del antejardín de su inmueble, por no ser viables técnica, urbanística y espacialmente, por no contar con el debido soporte técnico, ni los espacios suficientes de ventilación e iluminación. Inconforme con lo anterior el actor interpuso recurso de reposición contra el anterior acto, el cual fue resuelto en Resolución 422 de 2006 (8 de agosto), por el Alcalde de Arauca en el sentido de confirmarlo. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. El actor considera que la resolución demandada debe ser anulada porque violó el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 58, 230 y 315-1 de la Constitución Política; 4, 6 y 75-5 del Código de Procedimiento Civil; 1, 2, 3, 28, 44, 45, 48 y 55 del

C.C.A.; 104 y 105 de la Ley 388 de 1997; 1, 19, 20, 21, 22, 23 y 122 del Código de Policía; y, 85, 86 y 87 del Decreto 1052 de 1998. La violación del artículo 13 según el actor se evidencia, porque varios propietarios de la Urbanización Santamaría realizaron las mismas obras sin ser sancionados por parte de la Administración. Señala que se vulneraron los artículos 29, 58, 230 y 315-1 de la Constitución Política y el artículo 85 del Decreto 1052 de 1998, pues a su juicio la sanción de demolición impuesta por la Administración excedió el objeto de la investigación administrativa iniciada en su contra que tenía como finalidad la revisión de la legalidad de la construcción realizada en su antejardín y no de las obras de construcción del segundo piso de su inmueble. Asimismo, pone de presente que se violó su derecho de defensa por cuanto nunca fue notificado de la suspensión de las obras que realizaba sobre el inmueble. Finalmente, considera que se vulneraron los artículos 86-2 y 87 del Decreto 1052 de 1998, pues la Administración sancionó la infracción administrativa de construcción sin licencia de las obras realizadas en el inmueble con su demolición, cuando la sanción correspondiente conforme a la ley era la de imposición de multas sucesivas hasta la obtención de la licencia.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

El apoderado del municipio de Arauca se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que el acto acusado fue expedido respetando el debido proceso

conforme a los principios de publicidad, imparcialidad, celeridad y contradicción. Propuso la excepción de trámite inadecuado de la demanda, al considerar que la acción que se debió instaurar no era la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que solicitó a la primera instancia se inhibiera de proferir fallo de fondo, ya que el único objetivo que pretende el señor Fernando Ariel Ruiz Vega es que al declararse la nulidad de los actos acusados, no se realice la demolición de las obras levantadas en su inmueble. Finalmente, indicó que siendo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la procedente para controvertir la legalidad del acto acusado, ésta se encuentra caducada, toda vez que han transcurrido más de 4 meses desde la presentación del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0328 de 2006 (15 de junio) y la presentación de la demanda.

3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

El apoderado judicial del municipio de Arauca reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Asimismo, agregó que la Administración suspendió las obras realizadas por el actor en cumplimiento de un deber legal, toda vez que las mismas fueron iniciadas sin las respectivas licencias necesarias conforme a la ley. El actor no se pronunció en esta etapa procesal.

4. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Por escrito de 8 de agosto de 2008, el Agente del Ministerio Público solicitó al aquo declararse inhibido para pronunciarse de fondo en el caso concreto, por inepta demanda, por cuanto a su juicio el actor debió interponer la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto acusado, toda vez que el objeto del acto es la demolición de unas obras efectuadas en un bien de su propiedad sin que mediara permiso o licencia de autoridad competente, por lo cual el actor es el único interesado en la ejecución y permanencia de éstas. Al respecto, puso de presente que en el caso concreto es inaplicable la teoría de los móviles y finalidades, por cuanto la controversia de la legalidad del acto acusado no esta sujeta a un interés colectivo, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía del país o en el desarrollo o bienestar nacional de los colombianos.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 2 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Arauca1, se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, por indebida escogencia de la acción y por haber operado la figura de la caducidad de la acción.

Lo anterior por cuanto a juicio del aquo el señor Fernando Ariel Ruiz Vega tiene un interés directo en la decisión de fondo que se adopte en el presente asunto, comoquiera que la Resolución 0328 de 2006 (15 de junio) ordenó la demolición de la construcción de unas obras realizadas en el antejardín y en el segundo piso del inmueble de su propiedad. Al respecto, el Tribunal consideró que el actor debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo perentorio de 4 meses, por cuanto la finalidad de la acción es impedir que se proceda a la demolición de las obras que construyó sin haber obtenido previamente las correspondientes licencias

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor a través de apoderado judicial presenta memorial en el cual manifiesta su inconformidad frente a la decisión adoptada por el Tribunal de primera instancia, al considerar que sí era procedente la interposición de la demanda en virtud de la acción de simple nulidad por lo que solicita sea revocada.

Señala que la finalidad de la acción interpuesta es tutelar el orden jurídico, toda vez que la Alcaldía de Arauca violó flagrantemente las normas invocadas en la demanda. 1 Folios 271 a 284 del expediente. Indica que el acto acusado fue expedido con desviación de poder violando el debido proceso, el principio de congruencia y el derecho de defensa, pues la Administración decidió aspectos que no fueron objeto de la investigación administrativa que finalizó con la orden de demolición de las obras adelantadas por el actor. Reitera que la sanción impuesta en el acto acusado es excesiva, pues a su juicio sólo debían imponerse multas sucesivas al actor hasta que obtuviera las licencias de construcción correspondientes.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Durante esta etapa procesal no efectuaron manifestación alguna las partes interesadas en el presente control de legalidad, como tampoco presentó concepto

el Delegado del Ministerio Público.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. El Acto Administrativo demandado: El texto del acto administrativo acusado es el siguiente: “Resolución No 328 de 2006 (15 de junio) Por medio de la cual se procede a decidir lo que en derecho corresponda a la falta de licencia

El Alcalde Municipal de Arauca

En uso de las facultades y atribuciones que le confiere el artículo 315 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, Ley 810 de 2003, Acuerdos Municipales 031 de 1997, 026 de 2000 y las demás normas concordantes con la acción urbanística CONSIDERANDO: Habiéndose dado cumplimiento a lo ordenado por este mismo Despacho en auto del 28 de noviembre de 2005, se procede a desatar lo que en derecho corresponda respecto de la construcción sin licencia del predio distinguido como casa 8 manzana K, Urbanización Villa María de esta localidad, adelantada por el señor FERNANDO ARIEL RUIZ. (…) RESUELVE: PRIMERO: Ordenar la demolición de las construcciones levantadas sin la licencia de autoridad competente, construcción del segundo piso del inmueble casa número 8 manzana K de la Urbanización Villa María de esta ciudad y la construcción levantada en el antejardín, por cuanto ella no es viable técnica, urbanística ni espacialmente al superar los porcentajes del área libre para ventilación e iluminación interior sumado a que no cuenta con el soporte técnico.

SEGUNDO: Otorgar un término de treinta (30) días para que el contraventor proceda a su demolición so pena que vencido el término lo haga la Administración y cuyos costos estarán a cargo de éste, se cobrarán a través de la jurisdicción coactiva si es el caso.

TERCERO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición ante el señor Alcalde, dentro de los cinco (5) días siguientes

a la notificación personal. 6.2. Ejercicio de la acción de simple nulidad frente a actos administrativos de carácter particular y concreto. Si bien el actor afirma que la acción de nulidad incoada es procedente contra los actos administrativos demandados, la Sala debe precisar que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y los actos de carácter general, a través de la acción de nulidad. La jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una excepción existiendo la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. En este sentido, respecto de la aplicación de la teoría de los motivos y finalidades ésta Sala reiteró en sentencia de 18 de octubre de 2007 (M.P. Camilo Arciniegas Andrade): “Ciertamente, los actos administrativos acusados son de contenido particular, individual y concreto, como quiera que crean una situación de tal carácter en favor de la Empresa […] en cuanto el Área Metropolitana del Centro Occidente la habilitó para la prestación del servicio público de transporte […] , con el tipo de vehículo automóvil, modalidad pasajeros, mientras subsistan las condiciones exigidas para su otorgamiento. Sin embargo, estima la Sala que dichos actos pueden ser susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, por

las siguientes razones: 1.- Porque en la demanda no se evidencia interés diferente del de proteger la legalidad pues, a juicio del demandante, los actos acusados fueron expedidos por una autoridad incompetente, ya que debieron provenir de la autoridad municipal o distrital y no metropolitana. Es preciso resaltar que la competencia es un elemento esencial de todo acto administrativo y velar por el cumplimiento de tal presupuesto no involucra finalidad subjetiva alguna. 2.- En caso de prosperar la pretensión de nulidad, en principio, no se derivaría restablecimiento de derecho ni para el actor, ni para persona distinta. 3.- Del texto de los artículos 84 y 85 CCA se evidencia que lo que diferencia una y otra acción es el interés para promoverla, esto es, la legalidad o la lesión en un derecho amparado en una norma jurídica y el restablecimiento de dicho derecho. 4.- El objeto al que se contraen dichos actos reviste interés para la comunidad.”2 Asimismo, en reciente jurisprudencia ésta misma Sección indicó: “Observa la Sala que las providencias de la Corte Constitucional que el recurrente menciona en la sustentación del recurso, permiten a la Sala manifestar que en el caso bajo examen y en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades, ha de entenderse que la verdadera intención que animó a la actora a impetrar la demanda de simple nulidad contra los actos administrativos que modificaron la situación jurídica particular del inmueble declarado como “bien de interés cultural municipal”, no era propiamente la de velar por la defensa de la legalidad en abstracto sino la de procurar la defensa

de un interés particular y concreto, que como bien lo señaló el a quo, ha debido conducir a la actora a formular una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de cuatro (4) meses de que trata el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A. No significa lo anterior que con estas consideraciones el Consejo de Estado esté modificando la doctrina de los móviles y finalidades, sino exactamente lo contrario, pues al entender que la acción incoada devela de manera clara e incontrovertible la intención de obtener el restablecimiento de un derecho particular y concreto, en realidad está reafirmando el predicamento que se condensa en dicha doctrina, pues al pretender CAPRECOM la nulidad abstracta 2 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 18 de octubre de 2007, Actor: Heriberto González, Rad.: 73001233100020010226501, M.P. Camilo Arciniegas Andrade. de ese acto particular que por sus efectos y alcances no es relevante para el interés general, por no afectar un interés colectivo o comunitario de alcance y sentido nacional, por no incidir en la economía nacional ni en el desarrollo y bienestar social y económico de la Nación, en realidad se está queriendo sanear la omisión en que se pudo haber incurrido al no haber presentado de manera oportuna la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., que en estricto derecho era la procedente.”3 En el caso sub examine la Sala advierte que la pretensión del señor Fernando Ariel Ruiz Vega, no era la de velar por la defensa de la legalidad en abstracto sino la de procurar la defensa de un interés particular y concreto y, por ende, la acción

procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 136 del C.C.A. En el caso presente, advierte la Sala que la demanda fue presentada el 12 de octubre de 2007 y la Resolución 422 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la Resolución 328 de 2006, fue proferida el 8 de agosto de 2006, lo que a todas luces pone de manifiesto la extemporaneidad de la acción instaurada, en tanto que transcurrió mas de un (1) año y dos (2) meses entre la expedición del acto que puso fin al procedimiento administrativo y la fecha en que se interpuso la presente acción. En este orden de ideas, de conformidad con los argumentos precedentes, la Sala no accederá a las pretensiones del actor y confirmará la sentencia apelada en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. CONFÍRMASE la sentencia apelada. Segundo. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 3 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 30 de junio de 2011, Rad.: 17001233100020060121101, Actora: CAJA DE PREVISION SOCIAL DE COMUNICACIONES – CAPRECOM, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la

Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Ausente en comisión

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA