CE-07001-23-31-000-2008-00002-01(AC)-2008

DERECHO A LA LOCOMOCION Y RESIDENCIA - Concepto El derecho constitucional a la libertad de locomoción y residencia establecido en el artículo 24 de la Constitución Política, es un derecho fundamental de aplicación inmediata. Es inherente a la persona humana y se adquiere con sólo tener la presencia física en el territorio Nacional. Este derecho lo puede ejercer la persona por sí misma a través de diferentes vehículos tales como carros, aviones, bicicletas, equinos, etc. Este derecho sólo puede limitarlo el Estado mediante orden escrita de la autoridad judicial competente en los eventos que determine la ley, como son el arresto, la prisión, la detención domiciliaria, la restricción de no poder salir del país, etc. ESPACIOS Y VIAS PUBLICAS MUNICIPALES - El Alcalde está facultado para restringir su uso o dar el uso distinto / TRANSITO PEATONAL - Al no demostrarse su restricción no existe vulneración al derecho a la locomoción y residencia / USO VEHICULAR DE LAS VIAS - Su restricción se justifica para preservar la vida de los habitantes del sector y sus bienes Ahora, advierte la Sala que quien administra los distintos espacios y vías públicas es el Alcalde como primera autoridad administrativa y de policía del municipio y como tal está facultado en circunstancias especiales, para restringir su uso o para darle uno distinto al que fue concebido conforme a la Ley, como cuando se limita el tránsito vehicular y peatonal por una calle para efectuar una obra (art. 315 C.P.). Adicionalmente, observa la Sala de los documentos aportados que si bien existen vallas, se advierte que hay obstrucción al paso vehicular pero no se demuestra

que existe restricción al tránsito de peatones a los establecimientos de comercio, por lo que infiere la Sala que no se está presentando vulneración alguna al derecho constitucional fundamental a la libre locomoción y a ningún otro derecho constitucional fundamental a los actores, sino lo que se está causando, por razones de seguridad, es una restricción al uso vehicular de ciertas vías públicas, esto para preservar la vida de los habitantes del sector y sus bienes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO ANGEL

Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 07001-23-31-000-2008-00002-01(AC)

Actor: GERMAN LOPEZ CHAVEZ Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL Y

EJERCITO NACIONAL FALLO Procede esta Sección a resolver la impugnación interpuesta por la accionada en contra de la sentencia proferida el 25 de enero de 2008, por el Tribunal Administrativo de Arauca, que accedió al amparo al derecho fundamental de la libre locomoción de los ciudadanos GERMÁN LÓPEZ CHÁVEZ, JUANA VICENTA

RAMÍREZ ARIAS, ANA MERCEDES RUIZ MARTÍNEZ, AMINTA LARA, ÁLVARO

ESTEVEZ QUIROZ, HEIDY KATHERINE QUINTANA DAZA, ALICIA GUERRERO JAIMES, CARMEN DELIA MANTILLA, MARÍA CRISTINA MALAGÓN ÁVILA, BELMER HUMBERTO ROJAS RAMÍREZ, vulnerados por la NACIÓN –

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONALPOLICÍA NACIONAL y EJÉRCITO

NACIONAL.

Manifestaron la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la igualdad, al libre tránsito, al trabajo y a la protección del espacio público. HECHOS Se sintetizan en los siguientes: Afirman los actores que son comerciantes debidamente inscritos en el Registro Mercantil de la Cámara de Comercio de Arauca, su actividad la realizan desde hace varios años durante los cuales “nos hemos caracterizado por el cumplimiento de la ley tanto en materia comercial, tributaria y urbanística que expiden las autoridades competentes”. Dijeron que desde hace algunos años se han visto afectados con el cierre de las vías por parte de las autoridades y en general de la fuerza pública porque colocan vallas durante todo el día. En algunas vías obstruyen el libre acceso de vehículos y peatones a los establecimientos de comercio de la ciudad ocasionando graves perjuicios económicos y pérdidas. Sostuvieron que tal práctica impide el acceso no sólo a sus establecimientos comerciales sino a los negocios y viviendas. Muchos de los comerciantes se encuentran en quiebra o han liquidado sus negocios debido al cierre de las vías. No consideraron acertada la práctica consistente en que las fuerzas del orden se cuidan permanentemente, mientras descuidan la seguridad del ciudadano común. Aseguraron que de dicha actividad económica se deriva el sustento personal y de sus familias y no tienen otra actividad para asegurar la manutención necesaria para su sobrevivencia y de no haber la posibilidad de ingresos están

comprometiendo su propia existencia. Insistieron que las autoridades municipales de esa ciudad, no han concedido autorización para el citado cierre durante todo el día, como se observa en los Decretos 089 de 2002, 055 de 2005 y 027 de 2007, emitidos por la autoridad municipal. Informaron que por las edades que tienen no se les permite desarrollar otra actividad ya que durante muchos años ha sido el sustento de sus familias y ahora están impedidos para generar un nuevo ingreso económico. Sustentaron que el 28 de enero de 2002, los comerciantes de los sectores aledaños a la Estación de Policía, preocupados por el constante cierre de las vías, elevaron derecho de petición a la Personería Municipal, no obteniendo respuesta CONTESTACIÓN El Comandante del Departamento de Policía de Arauca, respondió a la acción de tutela. Indicó que la Policía Nacional no es la autoridad competente para ordenar el cierre de las vías públicas, toda vez que es potestad única de los alcaldes, medida que toman previo análisis que se hace en los consejos de seguridad municipales, en los que participan las instituciones de la Fuerza Pública incluida la Policía Nacional y el DAS, quienes al hacer el estudio de las estadísticas y las condiciones de seguridad reinantes en determinada zona, le sugieren al alcalde que se tomen estas medidas, soportadas en el número de actos terroristas que se han cometido desde el año 2001 al 2007. Por lo tanto el actuar de la Policía Nacional de Arauca, al colocar las vallas que impiden el tránsito de vehículos por los sectores y vías indicados por los accionantes, no está

vulnerando ninguno de los derechos constitucionales fundamentales señalados en la presente acción de tutela. Informó que en el último Consejo de Seguridad y previo análisis de las condiciones y circunstancias de tiempo, modo y lugar, que reflejan el consejo de seguridad en la comunidad del municipio de Arauca, se llegó a la conclusión de suspender provisionalmente el cierre de las vías mencionadas por los tutelantes en los horarios que estaban establecidos. Luego, no se justifica dar trámite a la presente acción de tutela si las razones y motivos que la fundaron ya desaparecieron. El Comandante de la Décima Octava Brigada del Ejército Nacional, respondió que las Fuerzas Militares de Colombia tienen como finalidad constitucional la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional, garantizando la tranquilidad pública y la convivencia pacífica de todas las personas que viven en sociedad, así como la vida, la integridad y los demás derechos de los individuos que la componen; por lo cual la seguridad pública está a cargo exclusivamente de las autoridades estatales, en particular, de manera principal, de los órganos que integran la Fuerza Pública, esto es, las Fuerzas Militares y de Policía y los demás órganos de seguridad del Estado. Sostuvo que para el caso concreto, la Décima Octava Brigada del Ejército, presta seguridad en el perímetro de la Unidad Operativa Menor, comprendido entre el Hospital Materno Infantil hasta el parque de los Mártires, la vía principal de entrada por la portería de la Brigada al barrio Flor de Mi Llano, garantizando la convivencia

como componente básico de la seguridad humana, clave para asegurar el goce y disfrute que promueve el desarrollo humano; las acciones criminales, la violencia y el terrorismo, hacen que necesariamente se tomen acciones que vayan desde su prevención hasta el control, por lo cual es clave el fortalecimiento de estrategias de seguridad, primando ante todo el interés general. Informó que en cuanto al cierre del aludido sector, el Batallón de Servicios N° 18 por órdenes expresas de este Comando efectúa un dispositivo de seguridad en las horas de la noche comprendido entre las 21 horas y las 4:30 a.m. sin perjuicio del tránsito de los residentes del sector, por lo que no es cierto que se le esté restringiendo y/o prohibiendo el paso o tránsito de los mismos, al contrario con esta acción se protegen los derechos fundamentales como la libre locomoción en conexidad con la vida y el trabajo. Agregó que con los esquemas de seguridad que se han adoptado para el ingreso de vehículos y peatones en este horario, se ha garantizado la seguridad personal de quien reside y labora en el municipio de Arauca, Putumayo e Ipiales en los cuales de forma indiscriminada organizaciones al margen de la ley han utilizado explosivos en vehículos, bicicletas, rampas, etc. Que ingresan o están cerca de las unidades militares para causar daños al personal militar y a la población civil que reside alrededor de estos sitios. Solicitó la improcedencia de la acción por cuanto se pretenden amparar derechos colectivos. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Arauca, respondió que si bien existen vallas en algunos puntos de la ciudad, éstas no impiden el libre

acceso de vehículos ni de peatones a los establecimientos de comercio, por cuanto la restricción es en el horario nocturno, para preservar el orden público como deber constitucional y legal del Alcalde. Dijo que los Decretos expedidos y relacionados con la restricción de la circulación en unas vías de esa jurisdicción, en determinadas horas, a pesar de haber sido dictados por mandatarios anteriores, deben continuar vigentes porque han sido expedidos con total apego a nuestra Constitución. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Arauca, en fallo del 25 de enero de 2008, amparó el derecho a la libre locomoción de los actores y en consecuencia, ordenó a los accionados, se abstengan de cerrar las vías públicas señaladas en la tutela y ordenó prevenir al municipio de Arauca para que realice las gestiones correspondientes con el fin de que los actos administrativos por medio de los cuales se ordenan las diferentes restricciones en las vías de la ciudad se cumplan en los estrictos términos señalados. Prevenir a los accionados que en lo sucesivo si se presentan situaciones especiales que originen la necesidad de cerrar vías en la ciudad, soliciten a la autoridad competente el respectivo permiso u orden para tal acción. Previo análisis del derecho a la libertad de locomoción, de los diferentes decretos proferidos por los alcaldes de turno y el Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002), copia del acta del Consejo Diario de Seguridad llevado a cabo el 15 de enero de 2008, expresó que se trata de un derecho fundamental, que sólo las

autoridades de tránsito dentro del territorio de su jurisdicción pueden ordenar el cierre temporalmente y que al verificar el acervo probatorio aportado al proceso, manifestó que el decreto vigente es el No 027 del 15 de enero de 2008, expedido por el Alcalde Municipal, en el cual se ordenó la restricción del estacionamiento de vehículos en algunas vías públicas de la ciudad de Arauca y no el cierre de las vías en ningún horario como se está realizando por la Policía Nacional y el Ejército Nacional, de donde infirió dos situaciones: primero, que existe pronunciamiento a través de otra acción de tutela que ya ordenó la suspensión del cierre de las vías en el Municipio de Arauca y segundo, que se determinó que se abrirían las vías temporalmente y que se incrementaría el pie de fuerza, por lo que consideró vulnerado el derecho a la libre locomoción. LA IMPUGNACIÓN El Comandante del Departamento de Policía de Arauca, impugna la decisión del Tribunal y manifiesta su inconformidad en que el derecho a la libre locomoción no se está vulnerando, pues la Policía Nacional y el Ejército Nacional están colocando unas vallas que restringen el paso de los vehículos pero no al tránsito de personas y este hecho no impide a los ciudadanos transitar libremente. Las vías son utilizadas cotidianamente por todos los ciudadanos, quienes pueden libremente circular pues los ciudadanos actores deben ingresar a sus negocios a atender a sus clientes y agrega que se debe tener en cuenta que en el fondo los actores no están solicitando la protección de un derecho fundamental, sino un derecho patrimonial, como es el de aumentar sus ventas y servicios.

Agrega que el Tribunal erróneamente se aparta de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en lo que a la locomoción se refiere, en el entendido de lo que ha querido salvaguardar la Corte es precisamente que las autoridades administrativas, militares y de policía, so pena de manejar el espacio público ordenen el cierre de vías sin ninguna justificación, pero en las circunstancias actuales de orden público en el entorno del Municipio de Arauca no son suficientemente seguras para evitar las acciones terroristas. Señala que a los tutelantes no se les está violando ningún derecho de locomoción al prohibir el tránsito de vehículos en los sectores donde están ubicados los establecimientos de comercio, sus inquietudes radican en apreciaciones subjetivas basadas en que al cerrar las vías bajan sus ventas, que no es real pues pueden ingresar a los establecimientos que deseen. El cierre se realiza pasadas las ocho de la noche, cuando la mayoría del comercio está cerrado, incluidos los de propiedad de los hoy accionantes.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Según lo dispuesto por la Constitución Política, la acción de tutela es el medio que tiene toda persona para acudir ante el juez, constitucional en busca del amparo de los derechos constitucionales fundamentales que estime le fueron vulnerados por la autoridad pública.

Pero el anterior mecanismo es subsidiario y residual, en consecuencia, es improcedente cuando el afectado cuente con otros medios de defensa judicial a menos que de no proceder el juez se le cause un perjuicio irremediable al agraviado, circunstancia en la que se puede acceder a la acción como mecanismo transitorio.

Frente al caso concreto, pretenden los actores el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la igualdad, al libre tránsito y al trabajo, vulnerados por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONALPOLICÍA NACIONAL y EJÉRCITO NACIONAL. En consecuencia, se ordene a las entidades accionadas Policía Nacional y Alcaldía Municipal, abstenerse de practicar o autorizar el cierre de las vías aledañas a la sede de la Estación de Policía del Centro de Arauca, específicamente la Calle 19 en las Carreras 19 a 22 y en la Carrera 20 de la Calle 18 a la Calle 20 del sector urbano de la ciudad, éste por parte de la Policía. Por parte del Ejército el tramo comprendido entre el Hospital Materno Infantil hasta el parque de los mártires, la vía principal de entrada por la portería de la Brigada al Barrio Flor de Mi Llano y el tramo de la Avenida Internacional desde la Avenida Quinta hasta el Hostal o Residencia Posada del Duque. De los documentos aportados a la tutela, observa la Sala lo siguiente: Por medio de los Decretos 0088 de 2002 y 0089 del 10 de julio de 2002, “…el Alcalde del Municipio de Arauca, autorizó al Departamento Administrativo de Seguridad DAS Seccional Arauca y a la ARMADA NACIONAL, Puesto Fluvial Avanzado N° 74 en Arauca, para que tomaran las medidas que estimaren necesarias de acuerdo con la evolución de la situación de orden público local, tendientes a restringir el tránsito por las vías de acceso a las dos sedes del DAS,

Calle 18 con acceso al DAS y la Carrera 21 con acceso a las dos sedes del DAS y las vías de acceso a la Armada Nacional, en el horario de las 19:00 horas a las 06:00 horas, o en horas diurnas según lo amerite la situación de orden público. A través del Decreto 0055 del 1° de julio de 2005, el Alcalde Municipal, prohibió el estacionamiento de toda clase de vehículos automotores y bicicletas alrededor de las edificaciones donde funcionen entidades públicas del orden Nacional, Departamental y Municipal de Arauca (fl.34 y 35). Mediante el Decreto 027 del 15 de mayo de 2007, el Alcalde del Municipio de Arauca (fl. 37 a 39), considerando: “Que es de conocimiento público y así se ha corroborado por parte de las instituciones de la Fuerza Pública en diferentes comités de vigilancia y seguridad que se han realizado al interior de cada una de las fuerzas y de las instituciones comprometidas con la seguridad pública, el hecho de que los grupos al margen de la ley, han señalado como objetivo militar todas las sedes en donde funcionen instituciones del Estado ya sea del orden nacional, departamental o local, lo que genera peligro para la integridad física y moral y los bienes y patrimonios de los ciudadanos que utilizan y residen en las zonas de ubicación de estas instituciones. “Que a su vez también es de conocimiento que la mayoría de las instituciones gubernamentales y estatales están ubicadas en los tramos comprendidos entre las carreras 16 y 22 con calles 18 y 24, de esta ciudad”. (…) DECRETA: “ARTÍCULO PRIMERO. Prohíbase el estacionamiento de toda clase de vehículos

automotores en las siguientes calles y carreras del barrio La Esperanza de la ciudad de Arauca: “Calle 19 entre carreras 21 y 23 Calle 20 entre carreras 21 y 23 Carrera 21 entre calles 18 y 21 Carrera 22 entre calles 18 y 21 Carrera 23 entre calles 18 y 21 ARTÍCULO SEGUNDO. Exceptúase de esta prohibición los vehículos pertenecientes a la Fuerza Pública que en razón del servicio que prestan deban utilizar estas vías como zona de parqueo. (…) ARTÍCULO TERCERO: Los Decretos 088 y 089 del 10 de junio de 2002, 0042 del 16 de mayo de 2005, 055 del 1° de julio de 2005 y 0078 del 21 de octubre de 2005, mediante los cuales se toman medidas para garantizar el mantenimiento del orden público y la tranquilidad ciudadana en el municipio de Arauca, seguirán vigentes”. El decreto anterior, no ha sido modificado por el Alcalde actual del municipio de Arauca, pero según el asesor jurídico de ese municipio, tales medidas deben continuar. Ahora bien, existen dos circunstancias claramente diferenciables que procede la Sala a analizar, así: 1° El derecho constitucional a la libertad de locomoción y residencia establecido en el artículo 24 de la Constitución Política, es un derecho fundamental de aplicación inmediata. Es inherente a la persona humana y se adquiere con sólo tener la presencia física en el territorio Nacional. Este derecho lo puede ejercer la persona por sí misma a través de diferentes vehículos tales como carros, aviones,

bicicletas, equinos, etc. Este derecho sólo puede limitarlo el Estado mediante orden escrita de la autoridad judicial competente en los eventos que determine la ley, como son el arresto, la prisión, la detención domiciliaria, la restricción de no poder salir del país, etc. 2° Cosa distinta al anterior derecho es el patrimonio público al cual pertenece el espacio público y a su vez, a éste pertenecen las vías públicas. Ahora, advierte la Sala que quien administra los distintos espacios y vías públicas es el Alcalde como primera autoridad administrativa y de policía del municipio y como tal está facultado en circunstancias especiales, para restringir su uso o para darle uno distinto al que fue concebido conforme a la Ley, como cuando se limita el tránsito vehicular y peatonal por una calle para efectuar una obra (art. 315 C.P.). Como primera autoridad de policía debe velar porque el orden público se encuentre bajo control para garantizar la vida y los bienes de los habitantes del sector. En caso de presentarse afectaciones al orden público de las que se puedan derivar atentados contra las entidades del Estado o los habitantes, puede en forma motivada, expedir decretos que regulen el espacio público, restringiendo su uso, tal como ocurre en el caso que se analiza. Adicionalmente, observa la Sala de los documentos aportados que si bien existen vallas (fotografías visibles a folios 20 a 24), se advierte que hay obstrucción al paso vehicular pero no se demuestra que existe restricción al tránsito de peatones a los establecimientos de comercio, por lo que infiere la Sala que no se está presentando vulneración alguna al derecho constitucional fundamental a la libre

locomoción y a ningún otro derecho constitucional fundamental a los actores, sino lo que se está causando, por razones de seguridad, es una restricción al uso vehicular de ciertas vías públicas, esto para preservar la vida de los habitantes del sector y sus bienes. En consecuencia, se revocará el fallo impugnado y en su lugar, se denegará la solicitud de amparo interpuesta. En mérito a lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: REVÓCASE el fallo del 25 de enero del año 2008. En su lugar, DENIÉGASE la solicitud de tutela interpuesta por los ciudadanos GERMÁN

LÓPEZ CHÁVEZ, JUANA VICENTA RAMÍREZ ARIAS, ANA MERCEDES RUIZ

MARTÍNEZ, AMINTA LARA, ÁLVARO ESTEVEZ QUIROZ, HEIDY KATHERINE

QUINTANA DAZA, ALICIA GUERRERO JAIMES, CARMEN DELIA MANTILLA,

MARÍA CRISTINA MALAGÓN ÁVILA, BELMER HUMBERTO ROJAS RAMÍREZ.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue aprobada en Sesión de la fecha.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ