CE-08001-23-31-000-1993-07766-01(21318)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil once (2011).

Expediente: 05001233100019937766 01

Número interno: 21.318

Actor: Cooperativa Integral de Abastecedores de Carne y Ganado en Pie del

Atlántico –Coabascar–

Demandado: Municipio de Sabanagrande Proceso: Acción contractual Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que se decidió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Niéguense las pretensiones de la demanda, en consecuencia absuélvase al Municipio de Sabanagrande por las razones expuestas en las consideraciones de este proveído. “ARTÍCULO SEGUNDO: Condénese en costas a la parte demandante. “ARTÍCULO TERCERO: Ordénese remitir copia del presente proceso, a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN SECCIONAL ATLÁNTICO, para que investigue la presunta comisión del delito que se ha podido cometer con la expedición de la póliza No. 978964C de Seguros del Comercio S.A.” (fl. 233 cdno. ppal. 2ª instancia – mayúsculas del original).

I. ANTECEDENTES

1. Demanda y trámite procesal en la primera instancia 1.1. El 5 de agosto de 1993, mediante apoderado judicial, la Cooperativa Integral de

Abastecedores de Carne y Ganado en pie del Atlántico –COABASCAR–, interpuso demanda contractual contra el municipio de Sabanagrande, con la finalidad de que se acceda a las siguientes pretensiones: “1º) Que se decrete la nulidad de las Resoluciones 225 de marzo 31/93 y el Acto Administrativo confirmatorio No. 270 de abril 15 de 1993, mediante los cuales el municipio de Sabanagrande decretó la caducidad del contrato de arrendamiento de las instalaciones del matadero municipal, celebrado con “COABASCAR”, por las claras violaciones de la Constitución Políticas (sic) y normas vigentes del régimen contractual, en que se incurrió, y que más adelante demostraré y precisaré. “2º) Que como consecuencia, se declare que el Municipio de Sanagrande, se constituyó en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, al expedir la Resolución 225 del 31 de marzo de 1993, dando por terminado el contrato e impidiendo el desarrollo del mismo. “b) Que en virtud de las declaraciones anteriores, se condene al Municipio de Sabanagrande a pagar a mi poderdante el valor de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento del contrato de la administración municipal, derivado de la responsabilidad contractual. “Perjuicios cuya discriminación es de $450547.295,oo, resultante de multiplicar la utilidad mensual promedio por el número de meses que faltaban para que terminara normalmente el contrato, más el valor de la actualización de las cantidades anteriores, que se puede obtener mediante los sistemas de corrección monetaria, con el fin de compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda

colombiana, entre las fechas del incumplimiento contractual y la fecha probable en que se haga efectivo el pago de los perjuicios y/o en su defecto, se aplique cualquier otro procedimiento técnico que conduzca al mismo fin. “Así mismo, se reconozca un interés moratorio, calculado proporcionalmente, desde las fechas y/o meses en los que “COABASCAR” ha debido percibir sus utilidades hasta cuando tenga lugar el pago de ellas, como compensación del valor del lucro cesante. “4º) (sic) Se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos y forma prevista en los artículos 176 y 177 del C.C.A. En caso de que así no lo hiciere, se condene al municipio de Sabanagrande a pagar intereses moratorios sobre las sumas debidas seis meses después de ejecutoriada la sentencia.” (fls. 31 y 32 cdno. ppal.). En apoyatura de las pretensiones se expusieron, en síntesis, los siguientes hechos: 1.1.1. Con fundamento en el Decreto 030 de 1988 (Código Fiscal del municipio de Sabanagrande) y mediante resolución 1221 del 10 de diciembre de 1992, la entidad territorial demandada dispuso la celebración de un concurso de méritos con el objeto de seleccionar al contratista que suscribiría el contrato de arrendamiento del matadero municipal. Al procedimiento de selección concurrieron las siguientes personas naturales y jurídicas: COABASCAR, Asdrúbal Botero García y Federico Sojo López. 1.1.2. Una vez se evaluaron y calificaron las propuestas, conforme a los términos de referencia del concurso, COABASCAR obtuvo el primer puesto y, por lo tanto, se le

adjudicó el referido contrato mediante la Resolución No. 246 de diciembre 22 de 1992. Superado el trámite precontractual, el municipio expidió la Resolución No. 1256 del 30 de diciembre de 1992, en la que aprobó las garantías presentadas, declaró perfeccionado el contrato y dispuso iniciar su ejecución. 1.1.3. Es preciso aclarar que la entidad territorial a través de la mencionada resolución admitió, de forma provisional, una certificación de la Compañía de Seguros del Comercio S.A., en relación con un estudio técnico que se adelantaba para poder expedir las pólizas contra incendio y terremotos previstas en el literal d), de la cláusula décima sexta del contrato referente a las garantías mínimas del negocio, razón por la cual concedió un plazo de quince días para presentar constituidos esos amparos. 1.1.4. Además de las causales previstas en el artículo 82 del Decreto 222 de 1983, a efectos de declarar la caducidad del contrato, se pactaron las siguientes: la mora en el pago del canon de arrendamiento, la falta de mantenimiento de las instalaciones, no suministrar las reses para el consumo mínimo del municipio, la evasión del impuesto de degüelle, impedir el control administrativo y fiscal del municipio al contrato, la cesión del mismo, y “no tomar a tiempo, no mantener vigente, o no registrar oportunamente las pólizas de garantías del presente contrato.” Para tales fines, COABASCAR se obligó a otorgar a favor del municipio las siguientes garantías: i) de cumplimiento, equivalente al 10º canon de arrendamiento, con

vigencia por el término del contrato y 90 días más, ii) de salarios y prestaciones sociales, iii) de manejo del impuesto de sacrificio de ganado y iv) de incendio y terremoto por valor no inferior a $50000.000,oo. 1.1.5. En el curso de la ejecución del contrato, y cuando COABASCAR desarrollaba con eficiencia las obligaciones relacionadas con el sacrificio de semovientes, el municipio en escrito calendado el 25 de marzo de 1993, requirió a la demandante para que efectuara la entrega de la póliza contra incendio, la cual, debido a la asesoría de la compañía de seguros y al estudio que ésta se encontraba adelantando, se había demorado en su expedición. COABASCAR atendió la solicitud y el 29 de marzo de 1993 entregó a la alcaldía de Sabanagrande la póliza No. 2315787, por lo que quedó subsanada de manera oportuna la formalidad reclamada por la administración. 1.1.6. De forma inexplicable, el municipio de Sabanagrande declaró la caducidad del contrato de arrendamiento para lo cual adujo, en esta ocasión, que la póliza No. 912026 de Seguros del Comercio S.A., cuyo objeto era el de garantizar el buen manejo de los dineros recaudados por concepto del sacrificio de ganado, se encontraba vencida. Para arribar a esa drástica determinación, la administración territorial señaló que había efectuado un requerimiento previo a COABASCAR para que aportara las pólizas faltantes, razón por la cual al haber hecho caso omiso de esa exigencia se

imponía la decisión. 1.1.7. Lo cierto es que no existió requerimiento previo, como erróneamente se indicó en la Resolución 225 del 31 de marzo de 1993, pues la única comunicación que al respecto recibió la cooperativa sobre la materia, era la que se relacionaba con la póliza contra incendios para dar cumplimiento al literal d) de la cláusula cuarta del contrato. 1.1.8. Contra la anterior determinación se interpuso recurso de reposición, con fundamento en que existió un error mecanográfico en la póliza No. 912026 respecto de la fecha de su vencimiento, aspecto que fue aclarado con certificación emitida por la compañía de Seguros del Comercio S.A. El recurso fue decidido mediante Resolución 270 del 15 de abril de 1993, acto en el que se confirmó la declaratoria de caducidad y se rechazó el certificado de modificación o aclaración No. 978964C que definía con claridad la vigencia de la mencionada póliza No. 912026. 1.2. En la demanda se indicaron como violados los artículos 62 del decreto ley 222 de 1983, 36 y 84 del C.C.A., 29 de la Constitución Política, 1602, 1603 y 1608 del Código Civil. 1.3. El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda el 25 de noviembre de 1993 (fls. 95 y 96 cdno. ppal.); en providencia del 18 de agosto de 1994, se abrió a pruebas el proceso (fls. 119 y 120 cdno. ppal.) y, por último, en auto del 2 de octubre de 1997, se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 201 cdno. ppal.),

decisión que pese a ser recurrida fue confirmada en proveído del 7 de septiembre de 1998 (fls. 210 y 211 cdno. ppal.). De otro lado, en providencia del 20 de abril de 1995, se aceptó la vinculación de los señores Millar Mejía Cobo, César Augusto Barrios Reales y Adalberto Santos Tovar, en calidad de litisconsortes facultativos de la parte demandada, pues según indicaron, son los actuales arrendatarios del matadero municipal de Sabanagrande, razón por la cual la decisión que se adopte en el proceso les interesa y puede llegar a afectar derechos individuales de su titularidad (fls. 166 a 169 cdno. ppal.). 1.4. El municipio de Sabanagrande contestó el libelo petitorio para controvertir las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 1.4.1. La administración de Sabanagrande en Resolución 1256 del 30 de diciembre de 1992, en su literal c, aprobó la póliza número 912026-C por la vigencia de dos meses que el mismo documento contemplaba, en este orden, la vigencia inicial correspondía del 1º de enero de 1993 hasta el 1º de marzo de ese mismo año. Por lo tanto, era obligación del contratista renovarla oportunamente para que estuviera vigente durante todo el contrato y, por consiguiente, no transgredir el contenido del literal j de la cláusula doce del negocio jurídico. 1.4.2. El apoderado de la parte actora, doce días después de proferida la Resolución No. 225 que declaró la caducidad del contrato, al interponer el recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo, acompañó una nueva póliza, la número

978964-C, con vencimiento del 1º de marzo de 1996, con el fin de sustituir la que se encontraba vencida desde el 2 de marzo de 1993. De lo anterior se observa, que a pesar de pretender subsanar de forma extemporánea su incumplimiento, el contratista aportó una nueva póliza que tenía como vencimiento el año de 1996, cuando en los términos del contrato debía ser hasta 1998. 1.4.3. Entonces, ante esa actitud sospechosa del contratista la administración al apreciar el riesgo que corría su patrimonio económico representado en los dineros provenientes del impuesto de degüello, tuvo que hacer uso de la sanción contemplada en el literal j) de la cláusula 12 para evitar inminentes perjuicios y una posible defraudación al fisco.

2. Sentencia de primera instancia En sentencia del 6 de septiembre de 2000, el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda. En criterio de esa Corporación, la entidad se encontraba facultada para declarar la caducidad del contrato, al margen de la existencia o no de un requerimiento previo al contratista, pues según se acreditó en el proceso uno de los riesgos más significativos alcanzó a estar desamparado por un término superior a treinta días.

Entre otros aspectos, el a quo, puntualizó lo siguiente: “(…) Nótese que la Alcaldía quedó desprotegida aproximadamente treinta y tres (33) días, circunscribiéndose su conducta en causal para declarar la caducidad que efectivamente se determinó en la

Resolución No. 225 del 31 de marzo de 1993. Aceptando en gracia de discusión que el requerimiento, se refería era a la cláusula de incendio, el municipio no estaba obligado a cumplir previamente con el requerimiento, pues los contratantes deben estarse a lo acordado en el contrato. ”Bástese cotejar los documentos: póliza No. 912026 y la No. 978964C para comprobar que efectivamente existió la razón fáctica y jurídica para declarar la caducidad, motivo de este proceso. “Porque de otra parte cómo se explicaría que la póliza No. 912026 haya tenido un valor de $393.185 y la 978964C HAYA TENIDO UN VALOR DE $9750.000,oo, circunstancia que prueba que no hubo error en el momento de elaborar la póliza No. 912026, ya que de existir lo que afirma el demandante, el valor por el cual se elaboró la última póliza, hubiese sido el mismo de la póliza 912026. “(…) En resumen podemos acotar que la cláusula de caducidad pactada en el contrato administrativo de arrendamiento motivo de la controversia es una estipulación mediante la cual se le otorgó al municipio la facultad de dar por terminado el contrato por no haber mantenido vigente la póliza de manejo de dineros, razón por la cual el contratante ha incurrido en una de las causales de incumplimiento de lo convenido, pactada y demostrada como generadora de una sanción al dejar sin protección al MUNICIPIO de SABANAGRANDE… “(…)” (fls. 226 a 234 cdno. ppal. 2ª instancia).

3. Recurso de apelación Inconforme con lo decidido, la parte actora interpuso recurso de apelación, el que fue concedido por el a quo en proveído del 5 de diciembre de 2000 (fl. 239 cdno. ppal. 2ª instancia) y admitido por esta Corporación en auto del 4 de octubre de 2001 (fl. 255 cdno. ppal. 2ª instancia).

El fundamento de la impugnación es el siguiente (fls. 240 a 242 cdno. ppal. 2ª instancia): 3.1.1. El tribunal de primera instancia ignora y soslaya la existencia del certificado de aclaración-modificación No. 97864C del 5 de abril de 1993, en el cual se precisó que la vigencia de la póliza No. 912026 era desde el 1º de enero de 1993 hasta el 1º de enero de 1996. 3.1.2. De otra parte, ni el demandado ni la sentencia de primera instancia desvirtúan el cargo contenido en la demanda, según el cual no existió requerimiento previo a la declaratoria de caducidad en relación con la vigencia de la póliza No. 912026, lo que demuestra que se vulneraron los derechos de audiencia y de defensa de la cooperativa. Y, si bien, se presentó un requerimiento, éste no fue para que se renovara la póliza del correcto manejo de los dineros recaudados, sino para que se prestada en debida forma el amparo contra incendio. 3.1.3. Es indudable que la supuesta no renovación de la póliza No. 912026 ameritaba, a la luz del debido proceso, al menos un requerimiento al contratista, pues al haberla impuesto sin fórmula de juicio se vulneraron los

derechos de la parte actora, ya que la medida resultó desproporcionada.

4. Alegatos de conclusión En providencia del 25 de mayo de 2001, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, etapa en la que se guardó silencio, pues si bien la parte demandante los presentó, lo hizo de forma extemporánea razón por la cual no serán analizados en esta instancia (fls. 257 y 260 cdno. ppal. 2ª instancia).

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración, a través del siguiente derrotero: 1) competencia de la Sala; 2) el debido proceso en el marco de la contratación estatal; 3) caso concreto, y 4) condena en costas.

1. Competencia de la Sala Se es competente para conocer de este proceso, toda vez que la pretensión mayor individualmente considerada asciende a $450.000.000.oo, por concepto de utilidad dejada de percibir, y que resulta superior a la exigida para que un proceso iniciado en el año 1993, tuviera vocación de doble instancia, esto es, $6860.000,oo, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988.

2. El debido proceso en el marco de la contratación estatal El debido proceso constituye uno de los logros más importantes de las sociedades y Estados modernos en tanto supone el respeto irrestricto por un conjunto de garantías mínimas aplicables a las actuaciones judiciales y

administrativas, “en procura de obtener una sentencia o decisión justa sobre sus derechos (vida, integridad, libertad o patrimonio) involucrados en las mismas.”1 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de marzo de 2010, exp. 18394, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. En relación con el contenido y alcance del principio - derecho fundamental al debido proceso en materia contractual, la Sección Tercera en reciente proveído –que se cita in extenso– discurrió, así2: “En todo caso, en primer lugar, la evaluación que hoy se hace del tema conduce a admitir, de un lado, que el número de derechos que integran el debido proceso supera con creces los que en el pasado conoció el derecho administrativo legislado –especialmente el CCA.-, y en esa medida se fortaleció la posición de las partes involucradas en una actuación administrativa con las nuevas garantías. De otro lado, pese a que la Constitución no estableció limites a la vigencia plena del derecho, la jurisprudencia y la doctrina se resisten a aplicar en forma pura y simple algunas garantías que lo integran; por último, y del mismo modo que frente a las garantías de las cuales admite su vigencia, introduce una técnica de incorporación al procedimiento administrativo conocida como la de los “matices”. “Lo segundo, alude a la negación de ciertos derechos del debido proceso, sencillamente porque no tienen cabida en los procedimientos administrativos, como sí la tienen en otras materias sancionatorias, especialmente la penal, de donde proceden estos derechos3. A este grupo pertenece el derecho a la defensa técnica, 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, exp. 16367, M.P.

Enrique Gil Botero. De igual forma se pueden consultar las siguiente sentencias: del 30 de marzo de 2010, exp. 20917 y del 21 de febrero de 2011, exp. 17555, M.P. Enrique Gil Botero. 3 En la sentencia T-145 de 1993 expresó la Corte sobre esta misma idea: "La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencialen función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.” “En la doctrina se discute mucho la independencia y autonomía del debido proceso administrativo, en relación con el debido proceso penal. Alejandro Nieto García señala sobre esta polémica “… que nos encontramos a despecho de tantas novedades dogmáticas, igual que antes y que la primera cuestión del derecho Administrativo Sancionador sigue siendo la del cual se afirma que no rige en materia administrativa. Sin embargo, algunos procedimientos, como el sancionatorio disciplinario y fiscal, lo garantizan aunque con restricciones4, lo que sugiere que de una negación absoluta se transita ahora, aunque muy lentamente, a una negación con excepciones. “Lo tercero -es decir, los maticesda cuenta de una evolución del debido proceso que acepta la aplicación de ciertos derechos que lo integran, pero con la peculiaridad de que se someten a un proceso

de depuración bastante intenso, para decantarlos del contenido fuerte que traen desde el derecho penal, hasta verificar su posibilidad de aplicación al procedimiento administrativo, quien finalmente los recibe desprovistos de la intensidad fuerte con que se formularon originalmente. de precisar sus relaciones con y recepciones del derecho penal. Al menos así es aparentemente, aunque para mí, no obstante, se ha producido un cambio fundamental; hoy, las influencias del Derecho Penal son debidas a razones de mera oportunidad y, por ende, transitorias. Porque las raíces del Derecho Administrativo Sancionador se encuentran en el Derecho Público estatal y algún día llegará aquél a su mayoría de edad y podrá prescindir de la tutela –ya que no del magisteriodel Derecho Penal, y encontrará, en fin, su identidad en el ámbito de no debió abandonar nunca: el Derecho Administrativo.” (Derecho Administrativo Sancionador… Ob. cit. Págs. 159 a 160) 4 En tal sentido, el art. 17 de la ley 734 de 2002 dispone: “DERECHO A LA DEFENSA. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.” (Negrillas fuera de texto) Esta norma se debe concordar con el art. 93: “ESTUDIANTES DE CONSULTORIOS JURÍDICOS Y FACULTADES DEL DEFENSOR. Los estudiantes de los Consultorios Jurídicos,

podrán actuar como defensores de oficio en los procesos disciplinarios, según los términos previstos en la Ley 583 de 2000. Como sujeto procesal, el defensor tiene las mismas facultades del investigado; cuando existan criterios contradictorios prevalecerá el del primero.” En sentido parecido, pero en relación con el control fiscal, dispone el art. 43 de la ley 610 de 2000: “NOMBRAMIENTO DE APODERADO DE OFICIO. Si el implicado no puede ser localizado o citado no comparece a rendir la versión, se le nombrará apoderado de oficio con quien se continuará el trámite del proceso. “Para este efecto podrán designarse miembros de los consultorios jurídicos de las Facultades de Derecho legalmente reconocidas o de las listas de los abogados inscritos en las listas de auxiliares de la justicia conforme a la ley, quienes no podrán negarse a cumplir con este mandato so pena de incurrir en las sanciones legales correspondientes.” “Para algunos, matizar el derecho lo debilita, por la pérdida de una parte del contenido que necesariamente se sacrifica; para otros se trata de un paso necesario que permite implementar racionalmente su aplicación a los procedimientos de la administración pública5. De este modelo de derechos hacen parte, por ejemplo: el principio de legalidad de la falta y de la sanción, porque en muchos casos se admite que el reglamento -no sólo la leycree faltas y sanciones; la impugnación de la decisión condenatoria, porque algunas decisiones administrativas no admiten recursos; entre otros. “No obstante, otros derechos del debido proceso se encuentran en un tercer estadio de evolución. Se trata de aquellos que se aplican de

manera pura y simple, como los contempla la Constitución -e incluso como los concibe el derecho penal-, sin atenuarles el rigor e intensidad del contenido, tal es el caso del principio de la favorabilidad, la no reformatio in pejus, las formas propias de cada 5 En la sentencia de 17 de marzo de 2010 –exp. 18.394la Sección Tercera señaló, en un análisis bastante completo del debido proceso en materia contractual, que: “Quiere decir lo anterior que, en las voces del artículo 29 de la Constitución Política, por una parte, con antelación a la adopción de una decisión administrativa en la actividad contractual que pueda resultar perjudicial o contraria a los intereses del contratista es indispensable observar el debido proceso en las diferentes fases o etapas de dicha actividad, en especial, desde la formación de la voluntad entre el Estado y los particulares contratistas para la suscripción del contrato (precontractual) hasta su cumplimiento (ejecución contractual); y por otra parte, es menester determinar el campo de aplicación de cada uno de los derechos que contempla el debido proceso y su intensidad, según el caso y la etapa de la actividad contractual de que se trate, pues va de suyo que varios de esos principios rigen en forma plena y absoluta en algunos eventos, pero en otros lo será en forma matizada, modulada o proporcional a la finalidad de la etapa y de los supuestos que condicionan la actuación de la Administración, tal y como se pasará a describir a continuación a propósito de la ejecución del contrato y en particular en ejercicio de una potestad sancionatoria como es la caducidad del contrato.” (Negrillas fuera de texto) juicio6, la presunción de inocencia7, el non bis in idem, la posibilidad

de controvertir las pruebas8 y el juez competente9; frente a los cuales todos los ordenamientos jurídicos especiales –como el administrativoven y toman de la Constitución un mismo contenido, de allí que no existe diferencia en la aplicación. 6 En la sentencia T-201 de 1993 la Corte Constitucional analizó esta garantía: “Se observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales; es decir, cobija todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando el particular estime que a través de ellas se hayan afectado sus intereses. “El principio de la legalidad de los actos administrativos tiene su origen en la imperiosa obligación de que el funcionario público someta su conducta a una serie de normas que le señalan el camino a seguir en cuanto a la toma de decisiones. No impera su libre arbitrio, sino el sometimiento de su voluntad a los preceptos constitucionales que rigen la materia, a las leyes y a los reglamentos que le dan la competencia a cada funcionario.” (Negrillas fuera de texto) 7 Muy temprano la Corte Constitucional aceptó la vigencia indiscutida de la presunción de inocencia en las actuaciones administrativas, sin sugerir una reducción en su contenido –ver

sentencia T-097 de 1994-. En este sentido ha señalado: “Más aún, la Carta de 1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse en cuenta que esta es una presunción juris tantun que admite prueba en contrario. Tal presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de las infracciones administrativas.” (Negrillas fuera de texto) Y agrega, relacionando este principio con la responsabilidad objetiva, que “Además, ‘al formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o a su apoderado, mediante entrega de copia integra, auténtica y gratuita de la providencia’. Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo sujeto a las garantías constitucionales, como se ha señalado. Así pues no hay desconocimiento de la presunción de inocencia, sino que ella se desvirtúa con los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la responsabilidad objetiva, que es característica propia de las infracciones administrativas. “(…) “Por dichas razones, en algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad. Además, esta distinción entre uno y otro ámbitos de la responsabilidad por la conducta sancionable, no sólo se funda en razones que atienden a la distinta naturaleza de los bienes jurídicos que se persiguen directamente por estos tipos de “Lo expuesto no es más que un mapa conceptual y general del estado del debido proceso administrativo, en términos de visión de

conjunto. Sin embargo, vale la pena destacar ese desarrollo lineal, ascendente y exponencial -en buena hora-, cuya evolución es heterogénea o dispar entre los distintos procedimientos administrativos, de donde se puede concluir que: “i) Algunos han alcanzado un formidable desarrollo, similar al del derecho penal, donde cada garantía rige en forma absoluta –tal es el caso de los procedimientos sancionatorios disciplinarios y fiscales-; mientras que, “ii) En otros, la evolución continúa siendo precaria. El letargo es tan fuerte en este grupo de procedimientos, que muchas garantías no rigen; sin embargo, ordenamientos normativos, sino también por otros altos cometidos de orden constitucional, contenidos en principios, fines y valores consagrados en la Carta, como son la justicia, el bienestar colectivo, el desarrollo y el orden económico, social y fiscal.” –sentencia C-599 de 19928 Para la Corte Constitucional: “En conclusión, en toda actuación administrativa la apreciación de las pruebas por parte del funcionario deberá ceñirse a las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, en desarrollo del principio constitucional del debido proceso en actuaciones administrativas.” -Negrillas fuera de texto- (sentencia T-011 de 1993) 9 La defensa de la competencia para adoptar una decisión administrativa, como elemento del debido proceso, la ha reiterado la Corte en varias ocasiones. Por ejemplo: “La competencia, en general, es ese cúmulo de ‘facultades y poderes atribuido a un determinado órgano administrativo o judicial, pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones

entre ellos. En este sentido, la competencia viene a ser como una especie de 'distribución' de los asuntos entre los órganos de la administrac