CE-08001-23-31-000-1995-00028-01(3566)-2002

ACCESO A LA PROPIEDAD ACCIONARIA - Derecho preferencial a trabajadores y organizaciones solidarias: alcance / PRIVATIZACION DE EMPRESA DEL SECTOR PUBLICO - Concepto El artículo 60 de la Constitución Política consagra: “Artículo 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia”. Respecto de la interpretación y alcance de esta norma constitucional, la Corte Constitucional ha dicho en sentencia C-037 de 1994: “Cualquier fórmula que someta el desarrollo de la obligación consagrada en el inciso segundo del artículo 60 de la Carta a delimitaciones exactas e inmodificables, está desconociendo el contenido de la norma, lo mismo cuando se señala un 15% de participación en el paquete accionario, como cuando se conviene en un 51%, como lo quiere la Procuraduría, pues en cualquier caso la cifra resulta arbitraria, subjetiva, toda vez que no responde a necesidades deducidas de la situación concreta que presenta cada caso del proceso de democratización, sino a supuestos preestablecidos de manera discrecional. Puede concluirse entonces, que la "democratización", según la Carta, constituye una estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias, al dominio accionario de las empresas de participación

oficial, otorgándoles para tal fin, "condiciones especiales" que les permitan lograr dichos objetivos. Como resultado de tal estrategia tiene que alcanzarse el crecimiento y consolidación de las organizaciones solidarias, multiplicar su participación en la gestión empresarial nacional (arts. 57, 58 y 333), y por contera, reducir el tamaño de la concentración del dominio empresarial, que tradicionalmente ha constituido una forma de obstaculizar la democratización de la propiedad”. Como es conocido, por "privatización", se entiende el proceso relativo a la transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad de la inversión económica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el tamaño del Estado especializándolo en aquellas áreas de importancia para el interés general. EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Clases / EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS PRIVADA - La que se autorizó crear al alcalde correspondía al concepto de sociedad de economía mixta del Decreto 1050 de 1968: adecuación a la clasificación de la Ley 142 de 1994 En efecto el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, define fundamentalmente tres tipos de entidades: - Empresa de servicios públicos oficial - Empresa de servicios públicos mixta y, - Empresa de servicios públicos privada. Dependiendo del porcentaje del capital estatal: 100%, 50% o más o menos del 50%, respectivamente. Por lo tanto, para estudiar la legalidad de la Resolución acusada tiene en cuenta la Sala que la naturaleza de la entidad que se autorizó crear por parte del Concejo podía entonces corresponder a la de empresa de servicios

públicos privada, sin desconocer el concepto de sociedad de economía mixta, pues el Acuerdo del Concejo tan solo previó que hubiera participación de capital estatal, pero no en qué porcentaje. Por ello, aunque en el Acuerdo 5 se hablo de constituir “una Sociedad de Economía Mixta con amplia y democrática participación del capital privado y público, en las proporciones que se acuerden entre la Administración y los particulares” tal categoría encaja dentro de la definición de empresa de servicios públicos privada, que es aquella con participación mayoritaria de los particulares; ello por cuanto el Acuerdo 05 de 1995 fue expedido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994 mientras que la Resolución 1787 fue expedida el 23 de septiembre de 1994, es decir con posterioridad a dicha ley, lo que implica que el Alcalde de Cartagena se acogió a la terminología de la ley de servicios públicos, pues no toda sociedad de economía mixta, entendida como aquella que tiene capital social estatal en cualquier proporción constituye empresa de servicios públicos mixta, pues esta última, como ya se vio requiere de un porcentaje superior al 50% del capital estatal. De todo lo anterior, la Sala concluye que la norma demandada no desconoció la autorización dada en el artículo 6 del Acuerdo 05 de 1994, pues lo único que hizo fue adaptarse al nuevo tipo de entidades prestatarias de servicios públicos, a la luz de la recién expedida –en ese entoncesLey 142 de 1994, permaneciendo la participación de capital estatal y privado, lo que a la luz del

Decreto 1050 de 1998 (y hoy de la Ley 489 de 1998) hace que la ESP sea una sociedad de economía mixta. Se cumplió además con lo ordenado en el artículo 12 del Acuerdo 05 de 1994 en el sentido de privilegiar la participación de los trabajadores y jubilados de la empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, ofreciéndole a ellos, en primer lugar, todo el paquete de acciones, tal como aparece en el Aviso de Oferta que se allegó al expediente y que, finalmente la composición del capital responde a la naturaleza de una empresa privada en los términos del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, aunque ostente capital de entidades públicas y de particulares, pues el porcentaje del primero no supera el 50% del total.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1787 DE 1994 ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO DE CARTAGENA – ARTÍCULO 2 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá D. C. cinco (5) de diciembre del año dos mil dos (2002).

Radicación número: 08001-23-31-000-1995-00028-01(3566)

Actor: HUMBERTO GUTIÉRREZ MORALES

Demandado: ALCALDE MAYOR DE CARTAGENA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia de fecha 21 de diciembre de 2000,

proferida por el Tribunal Administrativo de Barranquilla, Sala de Descongestión, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda. I.- ANTECEDENTES Se interpuso acción de nulidad contra el artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994, expedida por el Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena, para lo cual se citaron como hechos: El Concejo Distrital de Cartagena de Indias, mediante Acuerdo 05 de 1994, ordenó la disolución y liquidación de la actual Empresa de Servicios Públicos como también la creación de una empresa de economía mixta. Se ordenó dar la primera opción de las acciones a privatizar, a las organizaciones solidarias, pensionales y de trabajadores, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 60 de la Constitución Política. Mediante el artículo 2º de la Resolución 1787 de 1994 se creó la empresa denominada AGUAS DE CARTAGENA S.A. para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con un capital social de cuatro mil millones de pesos. Las acciones se distribuirían así: 40.000 acciones Clase A para el Distrito 45.000 acciones Clase B para los trabajadores 111.000 acciones Clase B a suscribir por interesados 204.000 acciones Clase C a suscribir por socio operador. Los pensionados y las empresas de economía solidaria fueron desconocidos en la resolución citada; además, las acciones a privatizar son del noventa por ciento, lo que implicaba ofrecer en primera vuelta la totalidad de dicho paquete accionario. La Resolución 1787 de 1994 desbordó las facultades establecidas en el artículo

12 del Acuerdo 05 de 1994 y en los artículos 13 y 60 de la Constitución Nacional, así como en el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994. a) Normas Violadas y Concepto de la Violación. Se viola el Acuerdo 05 de 1994, artículo 12, que dice: “Artículo 12. En la formación del capital social de la empresa a constituirse se privilegiará la participación de los trabajadores y jubilados de la actual Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, ofreciéndoles en primer término las acciones o derechos sociales, tanto individualmente como a las organizaciones solidarias, pensionales y de trabajadores que tengan constituídas”. Se vulneró el artículo 60 de la Constitución Política y el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994. El Distrito no solo desconoció la facultad emanada del Concejo Distrital, sino también la ley de servicios públicos al ordenar la creación de una sociedad eminentemente privada con un 10% de capital público, desconociendo el tenor del artículo 60 de la Constitución Política. Se otorgaron en condiciones no preferenciales 45.000 acciones a los trabajadores, excluyendo el total a privatizar que es del orden del 90%. Además, la resolución excluye a pensionados y empresas de economía solidaria, pues para éstas no hay ofrecimiento de ninguna naturaleza. La oposición. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contestó así la demanda: El Acuerdo 05 de 1994, emanado del Concejo Distrital de Cartagena, en su artículo 12 dispuso que en la formación del capital social de la nueva empresa se

debía dar un trato especial a los trabajadores y jubilados de la empresa cuya liquidación se ordenó, consistente en el ofrecimiento en primer término a dichos trabajadores y jubilados para su participación en la futura empresa. Lo anterior no implicaba que dicho artículo estableciera asignaciones específicas de participación accionaria en la nueva empresa, para lo cual el mismo Acuerdo otorgó facultades especiales al Alcalde. En cuanto a los artículos 60 de la Constitución Política y 14, numeral 6, de la Ley 142 de 1994, debe anotarse que el artículo demandado no desconoció las facultades emanadas del Concejo Distrital ni la ley de servicios públicos puesto que en la constitución de la nueva sociedad el Distrito de Cartagena quedó finalmente con el 50% de las acciones y el 50% restante para los particulares, incluidos los trabajadores de la empresa disuelta. En este orden de ideas, la distribución contenida en el artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994, quedó sin efectos jurídicos, a partir de la real conformación accionaria de la nueva sociedad llamadas Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. –ACUACARSe propusieron las siguientes excepciones de fondo: a) Agotamiento del acto administrativo. La nueva sociedad autorizada por el Acuerdo Distrital 05 de 1994 una vez constituída, reformó sus estatutos adecuándose a una sociedad mixta en los términos de la Ley 142 de 1994, elevando la participación accionaria del Distrito de Cartagena del 10 al 50% y reservando el 50% para los particulares, entre quienes se encontraban los trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena. En consecuencia, el acto demandado perdió su fuerza ejecutoria por

haber desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho. b) Falta de causa para demandar. En el presente caso se toma como causa central para demandar, la circunstancia de no haberse dado a suscribir preferentemente a los extrabajadores de la Empresa en liquidación, un porcentaje que según el demandante debió ser mayor. Sin embargo, el artículo 60 de la Constitución Política no es aplicable a este evento en razón a que no opera la figura de la privatización teniendo en cuenta que la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena no fue enajenada sino, por el contrario, disuelta y liquidada. II.- FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Barranquilla, Sala de Descongestión, en fallo del 21 de diciembre de 2000, denegó las pretensiones de la demanda, considerando: En cuanto a la primera de las excepciones propuestas, dijo que se está demandando el artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994, que es un acto general y abstracto y puede ser objeto de la presente acción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. En cuanto a la excepción de falta de causa para demandar, ha dicho la Corte Constitucional que el artículo 60 de la Constitución se aplica a la venta de propiedad accionaria por lo cual, la oferta especial que esta norma prevé, no es imperativa en la venta de los otros bienes del Estado. Argumentó que tiene razón el apoderado del Distrito, cuando en defensa de los intereses de la parte que representa advierte que en esta norma se hace referencia a la privatización de las empresas de propiedad del Estado y no a la conformación y venta de acciones, en la creación de una nueva empresa que

previamente se liquidara. El actor considera que también se violó el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994, debido a que el artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994 violó los artículos 6 y 12 del Acuerdo 05 de 1994. La Sala considera que la redacción del artículo 6 del Acuerdo 05 de 1994 no es la más adecuada. Este artículo autoriza, en primer lugar, al Alcalde Mayor para la creación de una sociedad de economía mixta, pero a renglón seguido parece que se refiriera al artículo quinto del mismo Acuerdo cuando dice “...con amplia y democrática participación del capital privado y público, en las proporciones que se acuerden entre la administración y los particulares”. No queda claro a cuál de las normas de la Ley 142 de 1994 se refiere al artículo en comento, si al 14.6 o el 14.7 porque ambos tratan de la prestación de servicios públicos de capital oficial. Se considera que el artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994, con su conformación accionaria no está violando el artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994, a contrario sensu está de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 14.7 de la misma norma. Lo anterior se evidencia al observar la estratificación o clasificación que se realizó de las acciones de la Empresa Distrital de Servicios Públicos de Cartagena de la siguiente manera: acciones Clase A, a suscribir por el Distrito; acciones clase B, ofrecidas a los trabajadores; acciones Clase B, para los interesados y las acciones Clase C para ser suscritas por un socio operador seleccionado mediante concurso.

Observó que en fallo de tutela del 16 de enero de 1995, anexado por el autor, a los trabajadores y pensionados de la antigua empresa en liquidación se les ofrecieron 156.000 acciones de las 400.000 en que se dividió el capital social de dicha empresa. El Distrito se reservó para sí, solo 40.000 acciones. Esta circunstancia se conformó de acuerdo con lo estipulado en el artículo 14.7 de la Ley 142 de 1994. Advierte que el parágrafo del artículo 13 del Acuerdo 05 de 1994, faculta al Alcalde Mayor para propender por la financiación a favor de los trabajadores para la adquisición de acciones o derechos sociales en la empresa a constituírse, este es capital oficial. Las 40.000 acciones que el Distrito se reserva, también hacen parte del capital oficial. Por tanto, al adicionar estas dos operaciones se tendría un total del 49% de capital del Distrito, concluyéndose que no existe violación de ninguna de las normas señaladas por el actor. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el fallo del Tribunal, se sustentó así: Respecto de considerar probada la segunda excepción, resulta totalmente incomprensible, porque al momento el Distrito de Cartagena crea la empresa Aguas de Cartagena S.A. y reparte las acciones en la siguiente forma: Acciones Clase A: a suscribir por el Distrito, un 10% Acciones Clase B: ofrecidas para suscribir por trabajadores, un 11.25%.

Acciones Clase B: ofrecidas para suscribir por los interesados, un 27.75%.

Acciones Clase C, ofrecidas para suscribir por socios operadores, un 51%. La antigua empresa de servicios públicos de Cartagena, materialmente se vendió. No es suficiente decir que se disuelve y liquida. Solamente se ofreció al distrito el 10% del total de ellas, siendo que era totalmente del municipio. La participación del mismo quedó relegada a un 10%. Se violó el artículo 60 de la Constitución Política al no garantizar la democrática adquisición de la propiedad por parte de los extrabajadores de las antiguas empresas públicas de Cartagena que tenían preferencia. Las acciones de la nueva empresa no fueron ofrecidas a los jubilados de las empresas públicas de Cartagena, desconociendo lo ordenado en el artículo 12 del Acuerdo 05 de 1994. La redacción del Acuerdo 05 de 1994 es totalmente clara y su interpretación no es difícil ni ambigua como trata de hacerlo el Tribunal en su fallo. El artículo 5 concede facultades en forma temporal al Alcalde de Cartagena y el artículo 6 lo autoriza para que constituya una sociedad de economía mixta con amplia y democrática participación del capital privado y público. Lo que dice cada uno de estos artículos es distinto e independiente de lo que dice el otro. El Tribunal hace una interpretación errónea. Sí hubo desconocimiento del artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994 por parte de la entidad demandada al crear una sociedad diferente a la de Empresa de Servicios Públicos Mixta, con lo que se viola ostensiblemente el artículo 6 del Acuerdo 05 de 1994, por tal razón el artículo 2 de la Resolución 1787 del mismo año, es totalmente nulo. Al disponer el Alcalde Mayor de Cartagena que la “sociedad de economía mixta”

era de naturaleza privada está violando flagrantemente la Ley 142 de 1994. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En el recurso de apelación se objeta el haber declarado probada la excepción de falta de causa para demandar y se insiste en los planteamientos expuestos en la demanda en el sentido de que el artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994 vulnera el artículo 60 de la Constitución política y otras disposiciones legales. Entra la Sala a estudiar el fondo de la controversia, transcribiendo el texto del artículo 2 de la Resolución 1787 de 1994 que se demanda: “Resolución 1787 de 1994. El Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en particular de las facultades especiales que le confiere el Acuerdo 05 de 1994. (....) Artículo 1. La Empresa de Economía Mixta que se constituirá para la prestación de los servicios Públicos e Acueducto, Alcantarillado y Aseo, será una Empresa de Servicios Públicos Privada, ESP, al tenor de lo establecido en la Ley 142 del 11 de julio de 1994. Artículo 2. Ordénase la creación de una Empresa de Economía Mixta denominada EMPRESA AGUAS DE CARTAGENA S.A. ESP., con un capital social de cuatro mil millones de pesos ($4.000.000.000) compuesto por acciones ordinarias y privilegiadas de un valor nominal de diez mil pesos ($10.000) cada una, distribuídas de la siguiente manera: Número total de acciones de la E.S.P. 400.000 Valor nominal de cada acción 10.000 Acciones Clase A, a suscribir por el Distrito,

un mínimo de 40.000 Acciones Clase B, ofrecidas para suscribir por Los trabajadores de la Emp. de Servicios públicos Distritales, en liquidación 45.000 Acciones Clase B, ofrecidas para suscribir por los interesados hasta 111.000 Acciones Clase C, a suscribir por un socio Operador, seleccionado mediante concurso Publico, un mínimo de 204.000” Esta resolución fue expedida con base en las facultades conferidas al señor Alcalde Mayor en el Acuerdo 05 de 1994 del Concejo Distrital de Cartagena de Indias, que dijo: “Artículo 6. Autorízase al Alcalde Mayor, hasta el 31 de diciembre de 1994, para que constituya una Sociedad de Economía Mixta con amplia y democrática participación del capital privado y público, en las proporciones que se acuerden entre la Administración y los particulares, la cual podrá asumir en forma directa o indirecta la prestación de los servicios públicos de Acueducto, alcantarillado y aseo desarrollando las funciones de regulación, control y contratación de las actividades necesarias para garantizar la calidad, continuidad y permanencia de los servicios en la Ciudad de Cartagena y sus corregimientos y en los Municipios del Área Metropolitana si esta llegare a constituirse. (...) Artículo 12. En la formación del Capital social de la empresa a constituirse, se privilegiará la participación de los trabajadores y jubilados de la actual Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, ofreciéndoles en primer término las acciones o derechos sociales, tanto individualmente como organizaciones solidarias, pensionales y de trabajadores que tengan constituídas.

Parágrafo. El Alcalde Mayor queda facultado para financiar a los trabajadores la adquisición de acciones o derechos sociales en la empresa a constituirse”. El artículo 60 de la Constitución Política consagra: “Artículo 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia”. Respecto de la interpretación y alcance de esta norma constitucional, la Corte Constitucional ha dicho en sentencia C-037 de 1994: “Democratizar la propiedad accionaria en las empresas de participación oficial, exige el establecimiento de vías apropiadas para hacer viable la concurrencia de ciertos sectores económicos, que la Constitución señala, en el capital accionario de aquéllas, lo cual no significa que los beneficiarios estén constreñidos a utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco, que la propiedad oficial deba consolidarse irremediablemente en cabeza de éstos. Lo que esencialmente persigue el inciso segundo del artículo 60 de nuestra Carta, es impedir la concentración oligopólica del capital dentro de los medios de producción y del sistema financiero, e igualmente dirigir el proceso de desconcentración accionaria hacia unos beneficiarios particulares que son los propios trabajadores de las empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se avanza en el proceso de redistribución de los ingresos y de la propiedad, que es una meta esencial dentro de un

Estado Social de Derecho. Cuando el inciso 2o. del art. 60 de la Constitución dispone que en los procesos de privatización el Estado "tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones...", consagra a favor de los trabajadores y de las organizaciones de economía solidaria, un derecho preferencial que no admite restricción o limitación, porque la Carta Política no le impone condición alguna. Por consiguiente, a través de la ley no es posible reglamentar el ámbito propio y específico de la operancia y la efectividad del derecho, sino, "las condiciones especiales" que deben establecerse para que los beneficiarios hagan realidad la voluntad constitucional "de acceder a dicha propiedad accionaria". Nada autoriza deducir de lo expresado, que a la democracia económica se le puede diseñar un modelo matemático, estricto e inflexible, como para medir sus límites y asegurar su cumplimiento y avance, porque al fin de cuentas, como ocurre también con la democracia industrial, aquella constituye un desarrollo de la democracia política, que al decir de Burdeau, "es hoy una filosofía, un modo de vivir, una religión y, casi accesoriamente, una forma de gobierno"1. Cualquier fórmula que someta el desarrollo de la obligación consagrada en el inciso segundo del artículo 60 de la Carta a delimitaciones exactas e inmodificables, está desconociendo el contenido de la norma, lo mismo cuando se señala un 15% de participación en el paquete accionario, como cuando se conviene en un 51%, como lo quiere la Procuraduría, pues en cualquier caso la cifra resulta arbitraria, subjetiva, toda vez que

no responde a necesidades deducidas de la situación concreta que presenta cada caso del proceso de democratización, sino a supuestos preestablecidos de manera discrecional.

1. La democracia, Georges Burdeau, Ediciones Ariel, 1.965, p. 19.

La noción de democratizar la propiedad es unívoca, pero los medios para desarrollarla pueden ser variados. Se recuerda, por vía de ejemplo, la solución que adoptó con este propósito, el decreto legislativo 2920 de 1982, cuando se quiso, por el Gobierno de entonces, con fundamento en el estado de emergencia económica, corregir los factores que alteraron el normal funcionamiento del sistema financiero y restituir la confianza que éste había perdido ante el país. El artículo 28 de dicho estatuto dispuso: "El Gobierno señalará un programa en virtud del cual deberá procederse a democratizar la propiedad accionaria de las instituciones financieras. Para tal efecto determinará los porcentajes máximos de su capital, que puede poseer una misma persona natural o jurídica y las subordinadas de ésta; y los plazos dentro de los cuales se llevará a cabo el programa". Como es fácil observarlo, la democratización en esta oportunidad se buscó mediante el control de la concentración del poder económico en las instituciones financieras, pero no se condicionó a valores o supuestos rígidos, sino a soluciones que resultaban del ritmo de las circunstancias y las necesidades. Puede concluirse entonces, que la "democratización", según la Carta, constituye una estrategia del Estado en desarrollo de la cual, se busca facilitar, dentro de los procesos de privatización, el acceso de los trabajadores y organizaciones solidarias, al dominio accionario de las

empresas de participación oficial, otorgándoles para tal fin, "condiciones especiales" que les permitan lograr dichos objetivos. Como resultado de tal estrategia tiene que alcanzarse el crecimiento y consolidación de las organizaciones solidarias, multiplicar su participación en la gestión empresarial nacional (arts. 57, 58 y 333), y por contera, reducir el tamaño de la concentración del dominio empresarial, que tradicionalmente ha constituido una forma de obstaculizar la democratización de la propiedad. Como es conocido, por "privatización", se entiende el proceso relativo a la transferencia de toda o parte de la propiedad de una empresa del sector público al sector privado, dentro de una estrategia dirigida a mejorar la productividad de la inversión económica, con menores costos, y reducir, por otra parte, el tamaño del Estado especializándolo en aquellas áreas de importancia para el interés general. 4.1 Alcance de la democratización accionaria. La norma del art. 60 de la C.P. traduce, en lo económico, el principio democrático formulado como sustento de la organización social y estatal en el art. 1o. de dicho estatuto constitucional, al imponer al Estado el imperativo de que, cuando enajene su participación accionaria en una empresa, "tomará las medidas conducentes (subraya la Sala) a democratizar" su propiedad accionaria. Tales medidas, que deben adoptarse a través de la ley, necesariamente han de estar dirigidas a que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la norma que, a juicio de la Corte, apunta a eliminar la concentración de la riqueza, lo que naturalmente supone que las acciones han de quedar en

manos del mayor número de personas. Bajo la perspectiva analizada, el proceso de democratización debe adelantarse en condiciones de total claridad y bajo parámetros que garanticen el hecho de que la propiedad accionaria estatal se traslada preferencial y efectivamente a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, y se consolida en forma real en cabeza de estos, sin perjuicio de la opción que, a posteriori, tienen otras personas para adquirir las referidas acciones. No es concebible que un proceso de venta de la propiedad accionaria pueda, a su vez, dar lugar a una peligrosa concentración de dicha propiedad, que justamente combate el proceso de democratización, o propiciar incluso manejos o conductas inadecuadas y abusivas, contrarias al espíritu de la norma, por los empleados de la empresa o de las organizaciones solidarias, como sería el de actuar como testaferros, tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal, y en favor de personas o grupos con poder económico, interesados en adquirir las acciones. Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración, con arreglo de la ley, está habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente”.(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).

La Ley 142 de 1994, en el artículo 14 define así las empresas de servicios públicos, mixta y privada: ”Ley 142 de 1994. Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (...) 14.6 Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. 14.7 Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares”. El caso concreto. A pesar de que la resolución demandada haya perdido su fuerza ejecutora por desaparecimiento de los fundamentos de hecho o de derecho, como lo afirma el Distrito en su defensa, ello no obsta para que la Sala decida acerca de la legalidad del acto demandado que goza de la presunción de validez hasta cuando estuvo vigente; es decir, desde el momento de su expedición hasta cuanto conforme al artículo 66 del C.C.A., se produjo el decaimiento. La autorización dada por el Concejo Distrital al Alcalde Mayor de Cartagena era para la creación de una empresa de economía mixta, como e